Enligt miljöbalken (5 kap. 6 §) skall åtgärdsprogram upprättas i den mån det är nödvändigt för att uppfylla en miljökvalitetsnorm eller om EG-rätten kräver det.13
Det är regeringen som beslutar om åtgärdsprogram men regeringen kan även dele- gera denna uppgift till en myndighet, kommun (eller ett kommunalförbund). För att det ska kunna avgöras om en miljökvalitetsnorm för luft riskerar att överskridas är alla kommuner skyldiga att genom mätningar, beräkningar eller annan objektiv uppskattning kontrollera att miljökvalitetsnormerna uppfylls inom kommunen (steg 1 i figur 3).14 I tätbebyggda områden är kommunerna ålagda att
13
Krav på åtgärdsprogram följer av flera EG-direktiv som anger att sådana program eller planer skall finnas för att för att se till att miljökvalitetsnormer inte överskrids. Enligt direktivet 96/62/EG om utvärde- ring och säkerställande av luftkvalitet skall en handlingsplan tas fram om det finns risk för att i direktiv föreskrivna luftkvalitetsnormer överskrids. I denna handlingsplan skall anges de åtgärder som skall vidtas på korts sikt för att risken för ett överskridande minskas eller varaktigheten av överskridandet begränsas (art. 7(3). Dessa planer kan om så är nödvändigt innehålla föreskrifter om ett tillfälligt avbry- tande av de verksamheter som bidrar till att gränsvärdena överskrids, däri inbegripet biltrafiken. Det nya direktivet 2008/50/EG om luftkvalitet och renare luft i Europa skall inte vara genomfört i svensk lagstift- ning förrän 2010 men har en liknande uppbyggnad som kräver luftkvalitetsplaner för att undvika att luftkvalitetsnormer överskrids. I vissa fall skall även handlingsplaner som på kort sikt förbättrar luftkvali- teten beslutas.
14
mäta luftkvaliteten medan det i andra område endast är nödvändigt att mäta om det kan antas att det finns risk för att en miljökvalitetsnorm kan komma att överskridas. Kommunerna och Naturvårdsverket ansvarar för att kontrollen av vissa förorening- ar i luften sker.15 Naturvårdsverket har därutöver ett ansvar att ge kommunerna vägledning om kontrollen, mätningar m.m.
När en kommun upptäcker att det finns risk för att en miljökvalitetsnorm kan komma att överskridas eller överskrids skall kommunen omedelbart underrätta Naturvårdsverket och berörda länsstyrelser om detta förhållande (steg 2 i figur 3).16 Naturvårdsverket undersöker då om det finns behov av att upprätta ett åtgärdspro- gram. Om det finns ett sådant behov skall Naturvårdsverket meddela detta till re- geringen samt föreslå vilket organ som bör upprätta förslag till ett sådant program (steg 3 i figur 3). Vem som föreslås utarbeta förslaget beror bl.a. på i vilken mån överskridandet av miljökvalitetsnormen bedömts gå över kommungränser, vilka samordningsvinster som kan uppnås samt hur berörda kommuner och länsstyrelsen ställt sig till att ta fram ett förslag.
Figur 3: Processen för att fastställa och ompröva åtgärdsprogram.
15
12a-13 §§ förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Naturvårdsverket har även gett ut Luftguiden - Handbok med allmänna råd om miljökvalitetsnormerna för utomhusluft (2006). Naturvårdsverket Handbok 2006:2 och Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormer för utomhusluft (2004) Naturvårdsverket Rapport 5407.
16
I den mån regeringen menar att ett åtgärdsprogram skall upprättas ger den uppdrag till en eller flera kommuner eller myndigheter att ta fram förslag till ett sådant pro- gram före en viss angiven tidpunkt för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att uppfylla normen förekommer (steg 4 i figur 3).17 Hur ett förslag skall tas fram (steg 5 i figur 3), vilket beslutsunderlag som det skall grundas på samt vad det skall innehålla regleras översiktligt i miljöbalken (5 kap. 4 §). I de allmänna råden från Naturvårdsverket, ges ytterligare vägledning. I samtliga fall skall samråd om förslaget ske med myndigheter, kommuner, organisationer, verk- samhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet. Efter kungörelse i ortstidning skall dessa ges minst två månader för att lämna synpunk- ter. En samrådsredogörelse skall upprättas i vilken det klargörs hur synpunkterna beaktats.
Förutom att åtgärdsprogrammet skall ange de åtgärder som skall vidtas för att miljökvalitetsnormen skall kunna uppfyllas, vilka organ som skall vidta dessa och när åtgärderna behöver vara genomförda, samt andra uppgifter som EG-direktiven kräver, skall programmet innehålla en konsekvensanalys. Om åtgärdsprogrammet bedöms kunna medföra betydande miljöpåverkan kan det också krävas att en mil- jöbedömning enligt 6 kap. MB görs.18 Detta gäller exempelvis då ett åtgärdspro-
gram omfattar en åtgärds som kräver tillstånd enligt Natura 2000-reglerna (7 kap. 28a § MB) eller ger förutsättningar för vissa verksamheters tillstånd. En sådan miljöbedömning gjordes i samband med framtagandet av förslag till åtgärdspro- grammen för Helsingborg och Malmö. I samband med upprättande av miljökonse- kvensbeskrivningen har samråd genomförts. Naturvårdsverket rekommenderar i Luftguiden att berörda parter involveras tidigt i arbetet med att ta fram ett förslag till åtgärdsprogram.19 Därigenom tar man tillvara olika typer av kunskap och får
parterna som sedan skall vidta åtgärderna mer involverade och skapar större förstå- else för behovet av att genomföra åtgärder. Detta är också på det sätt man tycks ha arbetat i samtliga fall som berörs i denna studie. Beslutet att fastställa ett åtgärds- program (steg 6 i figur 3) fattas antingen av regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen delegerat denna uppgift till.20 De två första åtgärdspro-
grammen för genomförande av miljökvalitetsnormer fastställdes av regeringen i december 2004 och avsåg miljökvalitetsnormen för kvävdioxid i Göteborgsregio- nen samt miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid och PM10 i Stockholms län. Sex
ytterligare åtgärdsprogram har fastställts av länsstyrelser på uppdrag av regeringen. Beslutet att fastställa förslag till åtgärdsprogram för Umeå har länsstyrelsen i Väs- terbottens län som haft regeringens uppdrag att ta fram förslag till och fastställa ett åtgärdsprogram, hänskjutit till regeringen. Orsaken är att förslaget till åtgärdspro- gram till övervägande delen innehåller central åtgärder som länsstyrelsen och kommunerna inte har rådighet över. De två första åtgärdsprogrammen är hittills de 17 5 kap. 4 § MB. 18 6 kap. 11 § MB 19 Luftguiden, sid 99. 20 5 kap. 5 § MB
enda som inte överensstämmer med upprättade förslag till program genom att sådana lagstiftningsåtgärder som endast kan beslutas av regeringen och riksdag, uteslöts. Efter att åtgärdsprogrammet fastställs är de kommuner och myndigheter som utpe- kats som ansvariga för genomförandet av åtgärder skyldiga att vidta dessa (5 kap. 8 §). Det är i detta led (steg 7 i figur 3) som enskilda juridiska eller fysiska personer kan bli föremål för påverkan i syfte att förhållningssätt eller beteende skall ändras. Påverkan sker genom användning av de styrmedel som de utpekade myndigheterna och kommunerna förfogar över (inkluderande även möjligheten till internationella kontakter och förhandlingar i syfte att påverka utländska källor som medverkar till förorening i Sverige). Vidtagna åtgärder syftar till att åstadkomma effekt hos olika aktörers förhållningssätt och beteende, exempelvis genom minskade emissioner, och därmed minskade halter av de förorenande ämnena. Det finns dock ingen di- rekt rättslig styrning av aktörernas påverkan så att den nödvändiga utsläppsminsk- ningen uppnås. Den faktiska luftkvaliteten kan dock även påverkas av andra fakto- rer, främst utländska källor, väder och klimat. I den mån luftkvaliteten inte förbätt- ras på ett sådant sätt att normerna kan uppnås skall en omprövning av åtgärdspro- grammet ske.21
Miljökvalitetsnormernas och åtgärdsprogrammens rättsverkan kan inte enbart ses utifrån den svenska lagstiftningen utan måste kopplas till EG-direktiven och den praxis som utvecklats i EG-domstolen i förhållande till genomförande av miljökva- litetsnormer. Att luftkvalitetsdirektiven har till syfte att skydda medborgarna i med- lemsstaternas hälsa, medför särskilda krav på rättsligt och faktiskt genomförande av dessa direktiv. Detta har mer utförligt beskrivits i betänkandet ”Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer” (SOU 2005:113) och utvecklas därför inte vidare här. EG-rätten är dock en utgångspunkt för de slutsatser som dras framförallt i det av- slutande avsnittet.