Översikt och avgränsning

Att på ett systematiskt sätt jämföra olika länders regler kring uppe- hållstillstånd på humanitära grunder är komplicerat eftersom defini- tionen på vad en humanitär grund är varierar från land till land. EU:s skyddsgrundsdirektiv tillhandahåller endast gemensamma definitioner på flyktingstatus och alternativt skydd. Andra typer av tillstånd eller skydd är tillåtna men ligger utanför direktivets tillämpningsområde:

De tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som tillåts stanna inom medlemsstaternas territorier av skäl som inte hänför sig till ett behov av internationellt skydd utan efter en skönsmässig bedömning av ömmande eller humanitära skäl, faller utanför tillämpningsområdet för detta direktiv.22

Det är således än så länge upp till varje land att besluta om eventuella grunder för beviljande av uppehållstillstånd av t.ex. ömmande, medi- cinska eller humanitära skäl. Internationella konventioner, t.ex. euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) eller barnkon- ventionen, kan dock medföra vissa förpliktelser som är gemensamma för alla undertecknande stater och som kan begränsa möjligheterna att utvisa en person även när det inte är fråga om flyktingstatus eller alternativt skydd enligt skyddsgrundsdirektivet.

En jämförande analys försvåras också av det faktum att det är svårt att tydligt avgränsa nationella regler kring uppehållstillstånd av ömmande eller humanitära skäl från regler kring uppehållstillstånd på grund av övrigt skyddsbehov eller verkställighetshinder. Om exempelvis en person som inte uppfyller kraven för att få flykting- status eller alternativt skydd är svårt sjuk så kan sjukdomen i vissa länder utgöra en grund för att uppehållstillstånd kan beviljas av huma- nitära eller ömmande skäl. I andra länder kan sjukdomen betraktas som ett tillfälligt eller bestående verkställighetshinder.

Ett tillstånd på humanitära grunder kan beviljas inom ramen för en asylprocedur eller också utanför denna ram, dvs. genom en sär- skild procedur.23 _{På grund av dessa avgränsnings- och definitions-} 22 _{Skäl 15 skyddsgrundsdirektivet (2011/95/EU).}

23 _{Internationella jämförelser i frågan om humanitära grunder för uppehållstillstånd försvåras}

svårigheter kommer olika jämförande rapporter och studier ibland fram till olika resultat vad gäller EU-medlemsstaternas regler och praxis kring uppehållstillstånd på humanitära grunder.

Enligt en rapport från Riksdagens utredningstjänst från april 2019 kan uppehållstillstånd på humanitär grund beviljas i 10 EU-medlems- stater.24 _{Rapporten omfattar inte Förenade kungariket och de två} EU-länder (Danmark och Irland) som har valt att stå utanför EU:s samarbete inom asylområdet. Dessa stater beviljar dock uppehålls- tillstånd på humanitära grunder. Rapporten innehåller heller ingen information om Belgien, Finland och Frankrike, där möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på humanitära grunder finns.

2009–2010 genomförde Europeiska Migrationsnätverket (EMN) en jämförande studie kring skyddsgrunder som inte är harmoni- serade i EU. Denna studie innehåller ingen tydlig definition av vad en humanitär grund för uppehållstillstånd är, men enligt studien be- viljar minst 12 av 23 EU-medlemsstater uppehållstillstånd på grund av sjukdom eller medicinska omständigheter.25

EMN-studien följdes upp och aktualiserades 2019–2020.26 _Enligt denna studie har 18 av 25 europeiska länder (EU-medlemsstater samt Norge och Förenade kungariket) bestämmelser som gör att uppe- hållstillstånd kan beviljas på antingen övergripande eller specifika humanitära grunder. Några länder där tillstånd på humanitära grunder finns, exempelvis Tyskland och Danmark, deltog inte i denna studie. Det innebär att möjligheten att bevilja tillstånd på humanitära grun- der finns i en majoritet av EU-medlemsstaterna.

Enligt asylstatistik från Eurostat beviljade minst 14 EU-länder samt Norge och Schweiz uppehållstillstånd på någon humanitär grund år 2018. Statistik för dessa länder redovisas i tabellen nedan. För ett antal länder saknas statistik kring uppehållstillstånd på humanitära grunder, vilket kan bero på att sådana tillstånd i vissa fall inte beviljas inom ramen för en asylprocedur utan genom en särskild procedur. Länder som det inte finns statistik för hos Eurostat redo- visas inte i tabellen. Även länder som redovisade att antalet tillstånd

men i vissa rapporter används i stället termen compassionate grounds eller andra benämningar. Dessutom betraktas uppehållstillstånd på humanitära grunder i vissa länder som en form av skydd (humanitarian protection) medan andra anser att humanitära omständigheter kan vara tillståndsgrundande men inte skyddsgrundande.

24 _{Sveriges Riksdag 2019.} 25 _{EMN 2010.}

som beviljades på humanitär grund år 2018 var noll har exkluderats från tabellen.

Eurostat använder följande definition på humanitär grund:

(Authorisation to stay for humanitarian reasons) means a person covered by a decision granting authorisation to stay for humanitarian reasons under national law concerning international protection by administra- tive or judicial bodies. It includes persons who are not eligible for inter- national protection as currently defined in the Qualifications Directive (Directive 2011/95/EU) but are nonetheless protected against removal under the obligations that are imposed on all Member States by international refugee or human rights instruments or on the basis of principles flowing from such instruments. Examples of such categories include persons who are not removable on ill health grounds and unaccompanied minors. This concept refers only to persons who have been previously reported as asylum applicants in the asylum data collection. As a consequence, persons granted a permission to stay for humanitarian reasons but who have not previously applied for international protection are not included under this concept.27

Denna definition innebär att förutom tillstånd på humanitära grunder så kan även tillstånd som baseras på övriga skyddsbehov ingå i stati- stiken, dvs. alla typer av skydd som inte regleras av skyddsgrunds- direktivet.

Tabell 5.2 Antal och andel positiva beslut i asylärenden på humanitär grund enligt Eurostat, 2018 (beslut i första instans)

Antal positiva beslut i asylärenden Varav positiva beslut på humanitär grund Andel humanitär grund i procent Italien 30 670 19 970 65,1 % Tyskland 75 940 9 540 12,6 % Schweiz 15 230 7 920 52,0 % Förenade kungariket 10 110 1 160 11,5 % Österrike 15 020 780 5,2 % Sverige 10 650 670 6,3 % Danmark 1 315 435 33,1 % Nederländerna 3 620 375 10,4 % Finland 2 405 240 10,0 % Irland 1 005 195 19,4 % Norge 1 460 75 5,1 % Malta 645 25 3,9 % Ungern 365 20 5,5 % Polen 375 15 4,0 % Slovakien 45 10 22,2 % Tjeckien 155 5 3,2 %

Källa: Eurostat: First instance decisions on applications by citizenship, age and sex, Annual aggregated data (rounded), last update 15 October 2019.

Tabellen visar att antalet uppehållstillstånd som ges på humanitär grund enligt Eurostats definition varierar mellan länderna. Antals- mässigt beviljades flest tillstånd i Italien (19 970) och Tyskland (9 540). Andelsmässigt visar tabellen att humanitära grunder spelar en viktig roll i vissa länder men en mindre central roll i andra länder. I Italien och Schweiz stod humanitära grunder för mer än hälften av alla positiva beslut i asylärenden 2018. Även i Danmark, Slovakien och Irland var andelen tillstånd som beviljades på humanitär grund hög.

5.2.2 Närmare om uppehållstillstånd på humanitära grunder