Lärdomar av Migrationsverkets prognoser

Fem gånger om året lämnar Migrationsverket en prognos till reger- ingen. Prognoserna beskriver hur migrationen till Sverige bedöms utvecklas de närmaste åren utifrån olika parametrar. Prognoserna bedömer bland annat hur många asylsökande som väntas komma, hur många som bedöms ansöka om uppehållstillstånd för att arbeta 39 _{Migrationsverket 2020a s. 33.}

och hur många som antas söka sig till Sverige för att de har anhöriga här. Dessutom innehåller de kostnadsberäkningar för olika scenarion och olika steg i asyl- och mottagandeprocessen.

I bedömningen av antalet personer som väntas söka asyl gör Migrationsverket olika antaganden och en omvärldsanalys, som indi- kerar både push- och pullfaktorer. Vissa av dessa är allmänna på så sätt att de tar hänsyn till hur tillgängligt hela EU är för eventuella nya asylsökande och i vilken mån asylsökande kan röra sig från ett land till ett annat inom EU. Andra antaganden utgår från migrations- och asylregler i Sverige. Därtill bedöms också situationen i vissa relevanta ursprungsländer eller -regioner för asylsökande och vissa nationaliteters migrationsmönster.

Vad gäller övergripande betraktelser om EU:s tillgänglighet inne- håller exempelvis prognosen som publicerades i juli 2019 antagandet att den migrationspolitiska överenskommelse som slöts 2016 mellan EU och Turkiet och som bl.a. syftade till att minska antalet personer som tar sig över havet från Turkiet till Grekland fortsätter gälla. Överenskommelsen antas ha en begränsande effekt vad gäller antalet nya asylsökande.40 _{Ytterligare omvärldsfaktorer som nämns i pro-} gnosen är inre gränskontroller i Sverige, Tyskland, Frankrike, Österrike, Norge och Danmark (som också bedöms fortsätta under 2019), EU:s gemensamma migrationspolitik, som betecknas som restriktiv, samt förhandlingsläget kring nya EU-rättsakter inom asylområdet. Framkomligheten för migranter och flyktingar på den centrala medelhavsrutten från Libyen till Italien och på västra medel- havsrutten från Marocko till Spanien (som påverkas av ett bilateralt avtal mellan Spanien och Marocko) antas också påverka migranters och flyktingars möjligheter att ta sig till EU.

Vad gäller Syrien, som under flera år varit det viktigaste ursprungs- landet bland asylsökande i Sverige, menade Migrationsverket i juli- prognosen 2019 att den framtida utvecklingen av antalet asylsökande är svårbedömd eftersom ”olika påverkansfaktorer verkar i olika rikt- ning”. Den 28 augusti 2019 antog Migrationsverket ett nytt rättsligt ställningstagande om skyddsbehov för personer från Syrien.41 _Detta ställningstagande innebär i korthet att säkerhetssituationen i Syrien enligt Migrationsverket fortsätter att vara allvarlig, men att konflikt- nivån i några av landets provinser har sjunkit. Därmed bedömdes 40 _{Migrationsverket 2019b s. 38.}

inte längre situationen i hela landet vara sådan att alla syrier riskerade att drabbas av urskillningslöst våld. Mot bakgrund av något försäm- rade utsikter för syriska medborgare att beviljas skydd i Sverige utgår Migrationsverket i prognosen från juli 2019 inte längre ifrån att antalet syriska sökanden skulle komma att öka i samma utsträckning som enligt en tidigare prognos. Migrationsverket hade tidigare gjort bedömningen att antalet syriska asylsökande skulle kunna öka då Sverige i samband med förlängningen av den tillfälliga lagen i juli 2019 åter öppnade upp för familjeåterförening för alternativt skydds- behövande på samma villkor som för flyktingar. Tillbakagången till något mer generösa villkor gällande familjeåterförening bedömdes alltså i viss utsträckning utgöra en pull-faktor. En något striktare beslutspraxis vad gäller syriers skyddsbehov ansågs nu enligt pro- gnosen motverka denna effekt.

Allmänt om Sverige som mottagande land för asylsökande under året 2019 skriver Migrationsverket att ”en förlängning av den till- fälliga lagen, med vissa justeringar, utgör fortsatt den enskilt största påverkansfaktorn för migrationen till Sverige”.42 _{Utöver det konsta-} terar verket att säkerhetsrelaterade och socioekonomiska drivkrafter att ta sig till Sverige kvarstår. Prognosen går dock inte in på frågan vilka socioekonomiska faktorer i Sverige som avses.

Vad gäller utvecklingen längre fram under 2020 skriver Migra- tionsverket i prognosen från juli 2019 att förändringar på EU-nivå kan få betydelse för antalet asylsökande till Sverige.

En ny EU-kommission och (ett nytt) europaparlament kan påverka asylpolitiken i olika riktningar. Förändringar i andra länders lagstiftning kan också få en direkt påverkan på människors val av destinationsland.43 I en nyare prognos som lämnades den 25 oktober 2019 nämner Migrationsverket följande huvudsakliga påverkansfaktorer för antalet och sammansättningen av asylsökande i Sverige:44

• Ett fortsatt högt antal asylsökande i Europa: Migrationsverket noterar att det totala antalet asylsökande i EU/EES sannolikt kommer att ligga på liknande nivåer som under 2014, då Sverige tog emot över 80 000 asylsökande. Den stora skillnaden mellan 42 _{Migrationsverket 2019b s. 40.}

43 _{Migrationsverket 2019b s. 41.} 44 _{Migrationsverket 2019c s. 24–28.}

2014 och 2019 för Sveriges del är enligt Migrationsverket att andelen som söker asyl här har minskat kraftigt.45

• En ökad andel asylsökande som kommer till EU/EES från viserings- fria länder: I Sverige ökade andelen asylsökande från viseringsfria länder (främst t.ex. Georgien, Ukraina, Albanien och Colombia) från 9 procent 2016 till 22 procent 2018 och 23 procent under perioden januari till augusti 2019. Viseringsfrihet gör det lättare för tredjelandsmedborgare att resa till EU och Sverige.

• Ökade rörelser på östra Medelhavsrutten och nya rutter inom Europa: Antalet ankomster på den östra Medelhavsrutten (till Grekland) har ökat under sommaren och hösten 2019 och antalet båtar som anländer till de grekiska öarna har vissa veckor legat på de högsta nivåerna sedan EU-Turkietuttalandet upprättades. Denna utveckling har under 2019 haft en begränsad påverkan på antalet asylsökande i Sverige men skapat osäkerhet i Migrationsverkets prognosbedömningar.

• Förenade kungarikets utträde ur EU: Migrationsverket konsta- terar att Förenade kungariket är ett stort mottagarland för asyl- sökande. Om landet efter Brexit skulle bli mindre attraktivt som mottagarland för asylsökande skulle detta kunna påverka Sverige. • Sverige som mottagarland: Migrationsverket noterar att den parla-

mentariska kommitté som tillsatts för att utreda den svenska migra- tionspolitiken ska inkomma med ett betänkande den 15 augusti 2020. Utöver detta har Sveriges regering aviserat sin avsikt att upprätta en lista över säkra ursprungsländer. Översynen av den svenska migrationspolitiken kommer med största sannolikhet att påverka Sveriges attraktionskraft för asylsökande och Sveriges andel av det totala antalet asylsökande i Europa under prognos- perioden, menar verket.

• Situationer i omvärlden: Ett skärpt omvärldsläge utgör ytterligare en viktig faktor för utvecklingen av antalet asylsökande i Sverige. I prognosen analyserar Migrationsverket betydelsen av Turkiets avsikt att upprätta en säkerhetszon i Syrien, situationen för syriska flyktingar i Turkiet och möjligheter för flyktingar och migranter att resa vidare från Turkiet och andra länder till Europa och Sverige. 45 _{Under 2019 sökte enligt Migrationsverket 21 958 personer asyl i Sverige.}

Utöver detta erinrar Migrationsverket om att antalet asylsökande i ett land kan öka eller minska snabbt och oväntat. Ett nyare exempel är Spanien där antalet asylsökande ökade mycket snabbt under 2018– 2019. Praxisförändringar i enskilda medlemsstaters hantering av asylansökningar, viseringshantering, asylpolitiska beslut och ryktes- spridning kan snabbt påverka vilket destinationsland en viss grupp söker sig till.46

Sammanfattningsvis kan konstateras att Migrationsverket baserar sina antaganden och bedömningar kring utvecklingen av antalet asyl- sökande i Sverige på en rad olika faktorer. Många av dessa är omvärldsfaktorer, exempelvis EU-politik, andra EU-medlemsstaters politik, och framkomligheten för migranter på de viktigaste migra- tionsrutterna in i Europa och inom EU. Andra är inhemska, svenska faktorer som exempelvis den tillfälliga lagen och utsikter för syrier att beviljas skydd.