4 Faktorer som påverkar var människor söker asyl
4.3 Slutsatser av fördelningen av antalet asylsökande i EU
Den ojämna fördelningen av asylsökande inom EU
Antalet asylsökande som kommer till EU har varit ojämnt fördelat mellan olika EU-medlemsstater under många år. Hur många asyl- sökande som varje medlemsstat har tagit emot har förändrats över tid, både i absoluta och i relativa tal (dvs. i förhållande till ländernas 30 UNDP 2019 s. 79 och 86–91.
respektive befolkning och/eller ekonomiska styrka). Vissa länder har tagit emot få asylsökande medan andra har varit stora mottagar- länder under lång tid, men variationer har förekommit.31
Den ojämna fördelningen av asylsökande inom EU har olika orsaker. Inte minst påverkas fördelningen av Dublinförordningen och gränskontroller, men det finns anledning att anta att även land- specifika pull-faktorer spelar en viktig roll. Efter flyktingkrisen 2015 minskade flera länder sin relativa andel av det totala asylmottagandet i EU medan andra ökade sin andel.
Europeiska Unionens statistikmyndighet Eurostat samlar sedan länge in jämförbar statistik om asylsökande i medlemsstaterna utifrån gemensamma definitioner och en gemensam metodik. Statistiken publiceras i en omfattande offentlig databas och Eurostat publicerar regelbundet nyheter och pressmeddelanden om utvecklingen av antalet asylsökande i EU och deras ursprungsländer. EU-medlemsstaterna är bundna av en EU-förordning om migrationsstatistik som före- skriver vilka data om migration och asyl som ska levereras till Eurostat samt när och hur.32
Fördelningen av asylsökande i EU 2015 jämfört med 2018–2019 2015 registrerade EU-medlemsstaterna sammanlagt 1 255 600 nya asylsökande, mer än dubbelt så många som året innan. Denna stora ökning kom att kallas för en ”flyktingkris”. De flesta skyddssökande (i absoluta tal) sökte asyl i Tyskland (441 800), Ungern (174 400), Sverige (156 100), Österrike (85 500), Italien (83 200) och Frankrike (70 600). Sverige var därmed det tredje största mottagarlandet i EU i absoluta tal och tog emot 12,4 procent av det totala antalet nya asylsökande i EU.33 I relativa tal var Sverige det andra största mot- 31 Parusel and Schneider 2017.
32 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 862/2007 av den 11 juli 2007 om gemen-
skapsstatistik över migration och internationellt skydd och om upphävande av rådets förord- ning (EEG) nr 311/76 om utarbetande av statistik beträffande utländska arbetstagare.
33 Antalet nya asylsökande i Sverige har under flera år varit något lägre hos Eurostat än hos
Migrationsverket, vilket beror på en något avvikande definition på vad en ”ny” eller ”first-time” asylsökande är. Eurostat exkluderar exempelvis personer som redan har sökt asyl i samma land vid ett tidigare tillfälle. För 2019 redovisar Eurostat däremot ett betydligt högre antal nya asylsökande i Sverige (23 125) än Migrationsverket (21 958). Avvikelsen 2019 beror enligt uppgift från Migrationsverket på att personer med uppehållstillstånd på grund av anknytning som ansöker om förlängt uppehållstillstånd och därvid åberopar skyddsskäl räknas som nya asylsökande i Eurostat men inte i Migrationsverkets asylstatistik.
tagarlandet och tog emot 16 016 nya asylsökande per miljon invånare.34 Endast Ungern hade en ännu högre siffra detta år (17 699 nya asyl- sökande per miljon invånare), vilket dock måste ses med försiktighet eftersom en stor del av de asylsökande som registrerades där snabbt reste vidare och sökte asyl igen, i t.ex. Tyskland eller Sverige.
2018 hade det totala antalet nya asylsökande som EU-medlems- staterna tog emot sjunkit till 580 800, dvs. mindre än hälften så många som 2015. 2018 var det inte heller samma länder som 2015 som tog emot flest sökande per capita. I absoluta tal var fortfarande Tyskland det viktigaste mottagarlandet (161 900 nya asylsökande), men nu följt av Frankrike (110 500), Grekland (65 000), Spanien (52 700), Italien (49 200) och Förenade kungariket (37 300). Sveriges andel av det totala antalet nya asylsökande i EU uppgick 2018 till 3,1 procent. I relativa tal var Sverige nu det sjätte största mottagar- landet med 1 786 asylsökande per miljon invånare. Listan vad gäller relativa tal toppades nu av Medelhavsländerna Cypern (8 805 nya asylsökande per miljon invånare), Grekland (6 051) och Malta (4 276), följd av Luxemburg (3 694), Tyskland (1 954) och Sverige (1 786). Även 2019 var Sverige det sjätte största mottagarlandet i EU. Sveriges andel av det totala antalet nya asylsökande i EU uppgick till 3,8 pro- cent.
Relativt sett över perioden 2015–2019 sjönk därmed antalet asyl- sökande i Sverige kraftigare än i EU i dess helhet och i en del andra medlemsstater. Flera länder ökade samtidigt sin andel av totalen betydligt, detta gäller särskilt Frankrike (från 5,6 procent 2015 till 19,6 procent 2019) och Grekland (från 0,9 till 12,2 procent).35 Fördelningen av asylsökande inom Norden
Samtidigt kan konstateras att Sveriges andel av det totala antalet asylsökande inte minskade inom Norden, dvs. om en statistisk jäm- förelse begränsas till de nordiska länderna. 2015 registrerade Sverige 66 procent av alla asylansökningar som gjordes i Norden (Sverige, Finland, Norge och Danmark) detta år. 2016, 2017 och 2018 var Sveriges andel 65 procent, 69 procent och 67 procent. 2019 ökade
34 Eurostat 2016. 35 Eurostat 2020.
Sveriges andel till 76 procent. Danmarks andel steg endast marginellt under denna period och Finlands och Norges andelar sjönk, jfr tabell 4.1.
Tabell 4.1 Asylsökande i Norden, antal och andelar (2010–2019)
Danmark % Finland % Sverige % Norge %
2010 5 065 10 % 3 085 6 % 31 850 64 % 10 015 20 % 2011 3 945 9 % 2 915 6 % 29 650 65 % 8 990 20 % 2012 6 045 10 % 3 095 5 % 43 855 70 % 9 675 15 % 2013 7 170 9 % 3 210 4 % 54 270 71 % 11 930 16 % 2014 14 680 13 % 3 620 3 % 81 180 73 % 11 415 10 % 2015 20 935 8 % 32 345 13 % 162 450 66 % 31 110 13 % 2016 6 180 14 % 5 605 13 % 28 790 65 % 3 485 8 % 2017 3 220 8 % 4 990 13 % 26 325 69 % 3 520 9 % 2018 3 570 11 % 4 500 14 % 21 560 67 % 2 660 8 % 2019 2 605 9 % 2 445 8 % 23 125 76 % 2 165 7 %
Källa: Eurostat, Asylum and first-time asylum applicants by citizenship, age and sex Annual aggregated data (rounded).
För 2019 redovisar Eurostat ett högre antal nya asylsökande i Sverige (23 125) än Migrationsverket (21 958). Avvikelsen beror på att personer med uppehållstillstånd på grund av anknytning som ansöker om förlängt uppehållstillstånd och därvid åberopar skyddsskäl räknas som nya asylsökande i Eurostat men inte i Migrationsverkets asylstatistik.
Möjliga förklaringar till utvecklingen i Sverige 2015–2019
Utvecklingen väcker frågan vilka förklaringar som kan finnas för att Sveriges andel minskade mer än andra länders i Europa samtidigt som den stannande på en relativ hög nivå i jämförelse med Sveriges grannländer i Norden.
För det första visar den statistiska jämförelsen mellan 2015 och 2018–2019 att Medelhavsländerna på senare tid tagit emot en relativt sett större andel av totalen. Till följd av krissituationen 2015 införde flera europeiska länder gränskontroller vid inre Schengengränser och den så kallade ”Balkanrutten” från Grekland genom Västra Balkan till Österrike stängdes. Detta gjorde att fler asylsökande blev kvar i Grekland och registrerades där även om en del möjligtvis ville resa vidare. Det blev svårare för asylsökande att ta sig vidare till t.ex. Sverige. En tillfällig omfördelningsmekanism som syftade till att
avlasta Grekland och Italien under perioden 2016–2017 fasades ut i slutet av 2017.36
För det andra genomfördes ett antal lagändringar i Sverige. Inför- andet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) syftade till att göra Sverige mindre attraktivt som destinationsland. Utöver denna lag trädde en ändring av lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m. fl. i kraft 2016 som innebar att rätten till bistånd som regel upphör för vuxna utlänningar som inte bor tillsammans med ett barn när utlänningens avvisnings- eller utvisningsbeslut får laga kraft eller en kort tid därefter.37 Under en period genomfördes identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerar- fartyg till Sverige från främst Danmark.38 Regeringen beslutade också att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns. Dessa åtgärder gjorde det svårare att resa till och in i Sverige och det är möjligt att åtgärderna bidrog till att göra Sverige mindre attraktivt som destinationsland. Att handläggningstiderna för asylärenden blev långa till följd av det stora antalet asylsökande 2015 kan också ha bidragit till att antalet nya asylsökande minskade. Samtidigt verkar de restriktiva åtgärderna i Sverige inte ha påverkat Sveriges relativa attraktions- kraft jämfört med andra nordiska länder.
För det tredje kan även förändringar i sammansättningen av nya asylsökande i EU ha bidragit till att Sverige minskade sin andel mer än andra länder. Flera nationaliteter som finns bland de viktigaste grupperna bland asylsökande i Sverige har minskat kraftigt i EU sedan 2015, exempelvis syrier, eritreaner, somalier, irakier och afghaner. Däremot ökade vissa andra grupper, exempelvis asylsökande från Turkiet, Venezuela, Guinea och Marocko, men dessa grupper väljer traditionellt ofta andra destinationsländer än Sverige. Ökningen av antalet asylsökande från Turkiet i EU (från 4 180 år 2015 till 23 000 år 2018) tillföll exempelvis i huvudsak Tyskland. Det kraftigt ökade antalet venezuelaner (från 785 år 2015 till 44 800 år 2019) märktes främst i Spanien. Antalet asylsökande från Guinea ökade främst i Frankrike, Tyskland och Spanien och antalet asylsökande från Marocko ökade framför allt i Italien, Spanien och Nederländerna. Sverige 36 Även Sverige deltog i denna omfördelning genom att ta över asylsökande från Grekland och
Italien. Den sista överföringen genomfördes i januari 2018.
37 Lag (2016:381) om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 38 Lag (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den
berördes endast marginellt av att dessa nationaliteter kom till EU i större omfattning än 2015.
För det fjärde kan konstateras att vissa grupper asylsökande har minskat mer i Sverige än i andra länder, eller minskade i Sverige samtidigt som de ökade i andra EU-länder. För Sverige kan fram- för allt en mycket kraftig minskning av antalet afghanska asylsök- ande noteras för 2018–2019 jämfört med 2015. Samtidigt ökade antalet sökande från Afghanistan i Frankrike, Tyskland och Grekland. Antalet irakiska asylsökande minskade i flera länder men minsk- ningen var tydligare i Sverige än i exempelvis Frankrike och Tyskland. En bidragande förklaring till detta kan vara att Sverige haft en jäm- förelsevis låg bifallsandel för afghaner och irakier. Deras chans att få skydd har på senare tid varit större i vissa andra EU-länder.
Även Migrationsverket har analyserat frågan och konstaterade i sin prognos från februari 2020 att migrationen från Afghanistan till Europa ökade markant under 2019 och att Afghanistan då blev det största ursprungslandet för migranter på den östra Medelhavsrutten. Men Sverige var inte längre något primärt destinationsland för afghaner som sökte asyl i Europa under denna tid. Förhållandevis lägre bifalls- frekvenser och ett relativt högt antal verkställigheter till Afghanistan, samt ökade sekundära rörelser från Sverige, ligger enligt Migrations- verket sannolikt bakom denna utveckling.39
På grund av migrationens dynamik och komplexitet är det dock svårt att dra tydliga slutsatser från denna analys. Dessa fyra huvud- sakliga förklaringar för minskningen av antalet asylsökande i Sverige ska inte ses som konkurrerande och de kan inte heller vägas mot varandra. Mest troligt är att det är en kombination av samtliga fyra faktorer som är orsaken bakom utvecklingen att Sverige minskade sin andel av det totala antalet asylsökande i EU mer än vissa andra länder.