Övriga utmaningar

Av vårt material framgår att det uppdelade regelverket för intern styrning och

kontroll ibland är en utmaning för myndigheterna. ESV:s bedömning är emellertid att de utmaningar som vi redogör för i detta avsnitt kan hanteras på andra sätt än genom regeländringar.

Den interna styrningen och kontrollen regleras i olika förordningar. Det uppfattas av vissa som en utmaning för myndigheterna och deras ledningar. Ledningens roll kan framstå som mindre synlig när den interna styrningen och kontrollen regleras på olika håll. Det kan exempelvis innebära att riskhanteringen ses som en kameral syssla som kan genomföras av exempelvis controllers i myndigheten snarare än något som rör ledningen.

Mot den bakgrunden har vi inom ramen för uppdraget tagit del av förslag till förändringar av regelverkets utformning. Ett förslag har varit att förordningen om intern styrning och kontroll borde omfatta alla myndigheter. Ett annat förslag har varit att flytta över bestämmelser från förordningen om intern styrning och kontroll till myndighetsförordningen för att stärka ledningsperspektivet vad gäller den interna styrningen och kontrollen. Det finns flera argument mot sådana förändringar. För det första är det tydligt av förarbetena att förordningen om intern styrning och kontroll inte ska tillämpas av alla, i syfte att minska administrationen på mindre myndigheter.

För det andra ska myndighetsförordningen, enligt sina förarbeten, bara innehålla

grundläggande bestämmelser som i princip ska gälla för alla myndigheter.³⁷⁶ Att föra över bestämmelser från förordningen om intern styrning och kontroll, som bara ska tillämpas av vissa myndigheter, skulle gå emot den principen. För det tredje uppstår andra problem om regelverket disponeras så att regleringen av intern styrning och kontroll samlas. Delar av regleringen för vad som ska framgå av årsredovisningen skulle då återfinnas på annat håll än i förordningen om årsredovisning och

budgetunderlag.

I regleringen av den interna styrningen och kontrollen finns ett antal begrepp som kan verka tekniska. Det kan bidra till att göra det svårt att skapa förståelse hos en myndighetsledning för vilket ansvar den har. I vårt material beskriver vissa

myndigheter att det är en utmaning att involvera myndighetsledningen på rätt nivå i den interna styrningen och kontrollen. Den utmaningen kan exempelvis uppstå när myndigheten leds av en styrelse som är sammansatt av företrädare med olika bakgrund och kompetens.

6.5 Sammanfattning och reflektioner

Intern styrning och kontroll i staten regleras i ett samverkande regelverk med syfte att förtydliga myndighetsledningens ansvar för den interna styrningen och kontrollen.

Ansvaret är detsamma för alla ledningar för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Den interna styrningen och kontrollen är viktig för en väl fungerande styr- och ansvarskedja i staten och regleringen har sin bakgrund bland annat i identifierade problem på myndigheterna, bildandet av Riksrevisionen och i en internationell utveckling.

I vår analys ser vi indikationer på att regleringen uppfattas positivt av

myndigheterna. Såväl internrevisionsmyndigheter som myndigheter utan krav på internrevision kommenterar regelverket med ord som rimligt, funktionellt och att det är ett gott stöd. Av en ESV-rapport från 2017 framgår det också att många i gruppen internrevisionsmyndigheter ansåg sig ha nytta av förordningen om intern styrning och kontroll. Drygt hälften av internrevisionsmyndigheterna ansåg då att nyttan motsvarade eller översteg kostnaderna för arbetet. Ungefär en fjärdedel av myndigheterna ansåg däremot att kostnaderna var större än nyttan och ungefär en femtedel av myndigheterna visste inte.³⁷⁷

I vårt utredningsarbete har vi sett flera tecken på en utveckling av den interna styrningen och kontrollen i staten, bland annat genom att regelverket har ändrats för främst internrevisionsmyndigheterna. Förordningsändringarna gäller från 2019 och vi kan i vårt material se indikationer på att förändringarna uppfattas positivt av

376 Finansdepartementet, 2007-03-30, Underlag för gemensam beredning av en ny myndighetsförordning. Det finns dock bestämmelser i myndighetsförordningen som inte gäller för alla myndigheter, till exempel bestämmelserna om

personalansvarsnämnd i 25 och 26 § myndighetsförordningen (2007:515).

377 ESV 2017:65. Analysen utgick från regelverket så som det såg ut innan ändringen 2018.

myndigheterna. Den förändringen av regelverket, men även tidigare förändringar av föreskrifter, har bland annat syftat till att möjliggöra verksamhetspassning och lämna utrymme för myndighetens tillämpning. Vårt material indikerar också en ökad mognad vad gäller myndigheternas tillämpning av regelverket över tid, även om det har funnits problem inom enskilda myndigheter. Sammantaget innebär det att vårt material ger en annan bild av utvecklingen och hur regleringen av den interna styrningen och kontrollen uppfattas än den som framkommer i kritiken.

Trots den positiva utvecklingen finns det utmaningar för den interna styrningen och kontrollen, framför allt när det handlar om hur regelverket ska tillämpas. Det gäller för både internrevisionsmyndigheterna och myndigheter utan krav på internrevision.

En del av utmaningen består i att finna en tillämpning av regelverket som passar myndighetens förutsättningar och som ger nytta. Den avvägningen ingår i ledningens ansvar för den interna styrningen och kontrollen. Att fortsätta arbetet med att

tillämpa regelverket på det sätt som ger nytta är viktigt för den enskilda myndigheten och dess ledning, men också för att styr- och ansvarskedjan i staten ska fungera som det är tänkt.

7 Internrevision

Med internrevision i staten menas revision som bedrivs av en funktion inom en statlig myndighet under regeringen. Internrevisionen arbetar på uppdrag av myndighetens ledning. Internrevisionen kan definieras som en gransknings- och rådgivningsverksamhet som är självständig i förhållande till den granskade verksamheten, men däremot inte oberoende gentemot sin uppdragsgivare (myndighetens ledning).

Internrevisionen har till uppgift att granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Den internrevision som inrättas på myndigheter enligt internrevisionsförordningen (2006:1228) ingår i det samverkande regelverk som syftar till att säkerställa att de så kallade

internrevisionsmyndigheterna har en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (se avsnitt 6.2.1). I detta kapitel redogör vi för regleringen av internrevision i staten och syftet med den, liksom för utvecklingen och de utmaningar som finns.

Den statliga internrevisionen kan också förekomma i andra former än att vara inrättade enligt internrevisionsförordningen.³⁷⁸ Sådan internrevision ingår inte i denna redogörelse.

7.1 Bakgrund och syftet med regleringen

Internrevisionens bakgrund och syfte har en nära koppling till de skäl som fanns för att se över regleringen av den interna styrningen och kontrollen på myndigheterna (se avsnitt 6.1.1).

En bakgrund till regleringen av internrevisionen återfinner vi i bristande intern styrning och kontroll³⁷⁹ i den statliga förvaltningen på 1990-talet. Rapporter från dåvarande Riksrevisionsverket (RRV) och Riksdagens revisorer visade att många myndigheter inte hade agerat för att uppmärksamma och åtgärda brister i den interna styrningen och kontrollen. Regeringen slog då fast att det var ett krav från

regeringens sida att den interna styrningen och kontrollen fungerade i de statliga myndigheterna, särskilt för de myndigheter som hanterade stora penningflöden. I syfte att försäkra sig om att åtgärder vidtogs mot identifierade brister i

statsförvaltningen meddelande regeringen att den skulle besluta om en förordning.

Regleringen skulle innebära att myndigheter med omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter och som administrerade stora medelsflöden skulle ha internrevision som självständigt skulle granska den interna styrningen och kontrollen

378 ESV 2020:20.

379 På 1990-talet användes begreppet ”intern kontroll” för det som i dag benämns intern styrning och kontroll.

i verksamheten.³⁸⁰ Den statliga internrevisionen reglerades i en sådan förordning första gången 1995.³⁸¹

Även det statsfinansiella läget på 1990-talet angavs som skäl till att lägga särskild omsorg på att kontrollera att de statliga resurserna användes korrekt och effektivt.

Regeringen betonade att korrekt och effektiv resursanvändning var viktigt för allmänhetens förtroende för myndigheternas förmåga att förvalta skattebetalarnas medel. Det var även i det allmännas intresse att myndighetsledningarna hade professionella internrevisorer som självständigt granskade kvaliteten på den interna styrningen och kontrollen och redovisningen, som komplement till den externa revisionen.³⁸²

7.1.1 Syftet med regleringen

Regleringen av internrevision i staten ingår i det samverkande regelverk som reglerar myndigheternas interna styrning och kontroll, vars syfte är att förtydliga det ansvar som myndighetens ledning har.

Det är myndighetens ledning som ansvarar för verksamheten inför regeringen.

Myndigheter med internrevision leds antingen av en styrelse eller av en

myndighetschef. Ansvaret innefattar att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att

myndigheten hushållar väl med statens medel. Därför behöver myndighetens ledning säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll i myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt.³⁸³ Internrevisionens syfte är att vara ett centralt stöd för styrelsen eller myndighetschefen i arbetet med att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll.³⁸⁴

Internrevisionen regleras från och med 2007 i internrevisionsförordningen. Den beslutades i syfte att tydliggöra internrevisionen som profession men också som ett led i att tydliggöra ansvaret för internrevision och intern styrning och kontroll i staten.³⁸⁵

Internrevisionen granskar myndighetens process för interna styrning och kontroll och lämnar förslag till förbättringar. En väl fungerande intern styrning och kontroll på myndigheterna är i förlängningen en förutsättning för genomförandet av regeringens politik, för styrkedjan och för ansvarsutkrävande på olika nivåer. En väl fungerande

380 Prop. 1994/95:100, bilaga 1, kapitel 5.

381 Förordning (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.

382 Prop. 1994/95:100, bilaga 1, kapitel 5.

383 3–4 § myndighetsförordning (2007:515).

384 Se t.ex. prop. 2006/07:1, avsnitt 9.5; prop. 2016/17:1, volym 1b, avsnitt 12.4.

385 SOU 2003:93.

internrevision blir därmed viktig även för relationen mellan internrevisionsmyndigheten och regeringen.

En eventuell lagreglering av internrevision och intern styrning och kontroll

övervägdes i samband med översynen av budgetlagen 2010. Då fanns en samsyn om att budgetlagen inte borde reglera dessa frågor, utan att internrevision kan hanteras på förordningsnivå inom ramen för regeringens så kallade restkompetens.³⁸⁶ Internrevision i staten handlar därmed inte direkt om relationen mellan riksdag och regering. Finansutskottet har dock understrukit internrevisionens centrala betydelse och vikten av att den har de förutsättningar som krävs. Finansutskottet har också pekat på att regeringen är ansvarig inför riksdagen för hur den styr riket. En väl rustad och fungerande internrevision vid de statliga myndigheterna är enligt utskottet helt centralt för att regeringen ska kunna försäkra sig om att den statliga

verksamheten bedrivs effektivt, enligt gällande bestämmelser, och redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt.³⁸⁷