Resultatstyrning är en sammansatt modell för styrning. Den består av flera styrmedel och en specifik användning av dessa samt en kontinuerlig uppföljning och analys av hur styrningen fungerar. Dessa delar gör resultatstyrningen både igenkännbar och avgränsbar från styrning som inte är resultatstyrning.
4.1.1 Kännetecknande delar103
Resultatstyrning består av följande fyra delar:
Mål för verksamheten: Inriktningar eller önskade tillstånd anges.
Ramstyrning och delegering: Finansiella ramar anges samt att övrig reglering av verksamheten är rambestämmelser snarare än detaljbestämmelser. Den som har till uppgift att verka för att utvecklingen på ett område närmar sig ett angivet mål, får själv bestämma hur det ska göras inom ramen för tilldelade medel och befogenheter.
Återkopplad information om verksamhetens resultat: Relevanta aspekter av verksamhetens resultat följs upp, redovisas och analyseras återkommande och regelbundet.
Användning av återkopplad information: Resultatredovisningar används (eller avses användas) som underlag till dialog om hur verksamheten kan förbättras, till överväganden om vilka styrmedel som behöver förändras och till andra åtgärder.
Var och en av dessa delar kan förekomma i större eller mindre utsträckning. De kan antingen vara samtidiga eller komma efter varandra i ett cykliskt förlopp, men så länge samtliga delar finns i någon utsträckning går det att klassificera styrningen som resultatstyrning. Delarna behöver däremot inte finnas på alla nivåer i staten för att vi ska kunna säga att det är resultatstyrning vi ser. I något verksamhetsområde kanske det finns mål i regeringens budgetproposition till riksdagen men inte i regeringens styrdokument till myndigheten. Det är likväl resultatstyrning som tillämpas i det
102 Det finns inget krav att myndighetens interna relationer ska kännetecknas av resultatstyrning.
103 Denna beskrivning av kännetecknande delar följer av hur resultatstyrning har definierats och tillämpats, som vi redogör för i detta kapitel.
verksamhetsområdet. Resultatstyrningens olika delar passar olika bra på olika nivåer och i olika verksamheter.
4.1.2 Resultat och andra begrepp
En vanlig kommentar om den offentliga förvaltningens resultat är att det till skillnad från näringslivets resultat inte ska generera avkastning i pengar. I offentlig
förvaltning ska monetära medel i stället generera icke-monetära resultat. Siffran på sista raden i myndigheters resultaträkning kallas därför inte resultat utan årets kapitalförändring. Den ska som regel vara noll.
Det egentliga resultatet av statlig verksamhet är de prestationer (till exempel handlagda ärenden) som myndigheten producerar och de effekter (till exempel förändrade beteenden i samhället) som myndighetens prestationer eller processer i verksamheten bidrar till. Effekter av statlig verksamhet kan också bero på
lagstiftning. Särskilt skattelagstiftning kan vara ett effektivt styrmedel i en del fall.
Men i de flesta fall är statens resultat beroende av att myndigheterna är inblandade på ett eller annat sätt. Figur 4.1 illustrerar hur de begrepp vi använder hänger ihop med varandra.
Figur 4.1 Styrning, genomförande, resultat och återkoppling104
Regeringens styrning kan vara både prestationsorienterad och effektorienterad.105 När styrningen är mer orienterad mot prestationer än effekter eller tvärt om uppstår en skillnad i hur långt styrningens siktlinje sträcker sig. Siktlinjen i en
prestationsorienterad styrning når inte längre än till nästa bidragsbeslut, rapport, inspektion etcetera. Siktlinjen i en effektorienterad styrning löper genom och bortom prestationerna.
104 Figuren är förenklad och speglar inte hur riksdagen omfattas av resultatstyrning utan endast hur begreppen förhåller sig till varandra.
105 ESV 2017:72.
4.1.3 Reglering
Det finns inga bestämmelser för resultatstyrning som modell, som på ett samlat sätt reglerar vad den ska innehålla eller hur den ska fungera. Regeringen kan dock sägas ha stämt av modellen med riksdagen i olika propositioner, vilket vi återkommer till.
Däremot finns regler för resultatredovisning.
Myndigheterna ska redovisa, analysera och bedöma sitt resultat i förhållande till de mål och uppgifter som regeringen har beslutat. Utöver detta allmänna krav finns krav som endast gäller för vissa myndigheter. De myndigheter som handlägger ett stort antal ärenden ska redovisa styckkostnader. De myndigheter som redovisar
individbaserad statistik ska göra den statistiken könsuppdelad.106
Myndigheternas resultatredovisning ska göras i enlighet med regelverkets
bestämmelser och ibland enligt särskilda återrapporteringskrav i regleringsbrevet. I vissa fall rapporterar myndigheterna resultat i andra rapporter efter att regeringen har angivit det som ett uppdrag i regleringsbrevet eller som en uppgift i instruktionen.107 Regeringen är också ålagd att redovisa resultat. Regeringen ska i
budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av riksdagen beslutade målen.108
I jämförelse med reglerna för finansiell styrning, ekonomisk redovisning och bokföring är reglerna för resultatredovisning relativt få. De är inte heller lika precist formulerade som merparten av de andra bestämmelserna i det ekonomiadministrativa regelverket. Bestämmelserna för resultatredovisningen är mer öppna för tolkning. Att bestämmelserna är relativt oprecisa innebär att de är anpassningsbara till olika verksamheter. Vissa verksamheter är till exempel mer effektorienterade än prestationsorienterade. Andra verksamheter är mer inriktade på kvaliteten i de processer som förväntas bidra till önskade effekter. Redovisning av resultat ska i princip kunna utgå från samma regler, oberoende av vilka verksamheter som bedrivs.
Regelverket för resultatredovisningen fastställer ramarna, hur bestämmelserna sedan tillämpas förväntas bli olika för olika verksamheter och myndigheter.
En verksamhetsanpassning av resultatredovisningen kan också knytas till en typologi för alla verksamheter som berörs. En sådan verksamhetstypologi innehåller då förslag på vilka resultatmått som kan passa olika verksamheter.109 Exempelvis skulle kostnaden per handlagt ärende kunna vara ett relevant resultatmått för effektiviteten i
106 3 kap. 1 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.
107 Exempelvis har Finansinspektionens ett uppdrag i regleringsbrevet att lämna en särskild redovisning av indikatorer för uppföljning av resultat inom finansmarknadsområdet under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, och exempelvis har Tillväxtverkets en instruktionsenlig uppgift att årligen i en rapport uppdatera och kommentera de indikatorer som används inom utgiftsområde 19 Regional utveckling.
108 10 kap. 3 § budgetlag (2011:203).
109 Se t.ex. Molander, Per, Dags för omprövning – en ESO-rapport om styrning av offentlig verksamhet.
de verksamheter som både är myndighetsutövande och har många kontakter med allmänheten.110 Flera sådana typologier har utarbetats sedan resultatstyrningen infördes.111
Regelverket för resultatredovisningen bygger också på ett slags verksamhetstypologi i den meningen att det skiljer på myndigheter som handlägger ett stort antal ärenden och övriga myndigheter. För myndigheter med stora ärendevolymer gäller särskilda bestämmelser. De ska redovisa antal ärenden och styckkostnaden för handläggningen av dessa. Därutöver ska även dessa myndigheter själva verksamhetsanpassa sina resultatmått. Regelverket för resultatredovisningen kan därför sägas vara en hybrid av både delegerad och centraliserad verksamhetsanpassning.
4.2 Resultatstyrningens utveckling i relationen mellan