Begreppet intern styrning och kontroll började användas i statsförvaltningen på 1990-talet och hämtades från internationella standarder.317 Regeringen använde begreppet i en redovisning till riksdagen 1999 då man refererar revisionskritik mot en
myndighet318 och året efter förs begreppet in i en förordning.319
Enligt dåvarande Riksrevisionsverket (RRV) hade problem förknippade med den interna styrningen och kontrollen inom myndigheterna varit återkommande inslag i RRV:s årliga rapporter till regeringen under 1990-talet. Problemen hade bland annat handlat om områden som bidragshantering, jäv och jävsliknande situationer,
ärendehantering som berör flera myndigheter och säkerhetsrutiner i it-system. RRV menade att brister i den interna styrningen och kontrollen bland annat hörde samman med att myndigheters ledningar hade delegerat ansvar utan att säkra en god
uppföljning och kontroll.320
Regeringen tillsatte två utredningar321 under början av 2000-talet som tillsammans med ett internt arbete i Regeringskansliet322 ledde fram till dagens reglering som började gälla 2007 och 2008.323 Regeringen lyfte också fram att det var av stor betydelse för internrevisionen att begreppet intern styrning och kontroll preciserades
315 Enligt 2 § myndighetsförordningen (2007:515) leds en myndighet av en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd.
316 3–4 § myndighetsförordning (2007:515).
317 INTOSAI, 1992, Guidelines for Internal Control; COSO, 1992, Internal Control.
318 Skr. 1999/2000:150, s. 127.
319 4 § förordning (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.
320 SOU 2004:23, s.143.
321 Dir. 2001:117 och dir. 2002:153.
322 Det arbete som ledde fram till ds 2006:15.
323 Internrevisionsförordningen trädde i kraft 2007, medan övrig reglering av intern styrning och kontroll trädde i kraft 2008.
i och med den nya förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och att professionen statlig internrevision förtydligades.324
Utvecklingen ska också förstås mot bakgrund av riksdagens beslut att inrätta en ny revisionsmyndighet under riksdagen (Riksrevisionen) 2003 och den avveckling av RRV som följde. Detta medförde försämrade möjligheter för regeringen att få stöd med att kontrollera den statliga förvaltningen. Regeringen tillsatte ett projekt i syfte att utveckla Regeringskansliets förmåga att förse regeringen med underlag för kontroll och styrning av statsförvaltningen.325
Den svenska regleringen har stora likheter med internationella ramverk som
beskriver arbetet med intern styrning och kontroll.326 Även inom EU har det bedrivits ett arbete för att utveckla den interna styrningen och kontrollen avseende såväl EU-institutionernas egen verksamhet som medlemsländernas hantering av betalningar till och från EU. För EU-institutionernas budget finns bestämmelser om att budgeten ska genomföras med en effektiv och ändamålsenlig intern kontroll. EU-kommissionen har vid förhandlingar med nya kandidatländer ställt krav på en tydlig reglering av ansvar för intern styrning och kontroll.327
Frågan om en eventuell lagreglering av intern styrning och kontroll ingick i översynen av budgetlagen 2010. Utredningen slog då fast att någon sådan inte behövdes eftersom regeringen har befogenheten att utfärda sådana bestämmelser inom ramen för sin så kallade restkompetens.328
Regeringen redovisar årligen sin syn på internrevision och intern styrning och kontroll till riksdagen och har i det sammanhanget uttryckt att den ser mycket allvarligt på händelser som tyder på en bristande intern styrning och kontroll i myndigheter.329 Finansutskottet har instämt i regeringens bedömning.330 6.1.2 Syftet med regleringen
Myndigheternas interna styrning och kontroll regleras i flera förordningar med olika detaljeringsgrad. Det övergripande syftet med regleringen är att förtydliga ansvaret för intern styrning och kontroll i staten.
Följande skäl till regleringen återfinner vi i förarbetena:
324 Prop. 2007/08:1, s.242.
325 Finansdepartementet, Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet.
326 Se till exempel COSO (1992, 2013) Internal Control - Integrated Framework och COSO (2004) Enterprise Risk Management – Integrated Framework.
327 SOU 2010:18, s.275.
328 SOU 2010:18; prop. 2010/11:40; bet. 2010/11:KU14; rskr. 2010/11:177.
329 Prop. 2017/18:1, s.774.
330 Bet. 2017/18:FiU29, s. 9.
Regeringen är inför riksdagen ansvarig för hur den styr riket. Det ankommer på regeringen att försäkra sig om att förvaltningen fullgör sitt verksamhetsansvar, det vill säga bedriver en effektiv verksamhet, följer lagar, förordningar och andra regler, lämnar en tillförlitlig redovisning och rättvisande rapportering samt hushållar väl med statens medel. Det är därför av betydelse för regeringen att myndigheternas interna styrning och kontroll fungerar väl.
Genom en förordningsreglering av intern styrning och kontroll för statliga myndigheter stärks regeringens styrning av statliga myndigheter och kraven på myndigheterna att fullgöra sitt förvaltningsansvar förtydligas.
Ett antal uppmärksammade händelser där ledningens agerande och tillståndet i organisationen ifrågasatts har resulterat i bristande förtroende från allmänheten för såväl privata som offentliga organisationer.
Ur ett samlat styrningsperspektiv är det angeläget att förtydliga innebörden av begreppet intern styrning och kontroll i staten, men också att tydliggöra vem som vid myndigheten har ett ansvar för att den interna styrningen och kontrollen är betryggande.
En författningsreglering av kraven på intern styrning och kontroll stärker internrevisionen i staten och bidrar till ett förtydligande av professionen.
Svensk statsförvaltning bör ansluta sig till den utveckling som pågår i näringslivet och i vissa andra länders förvaltningar.
Den svenska statsförvaltningens möjligheter att motsvara de ökade krav
Europeiska kommissionen ställer på medlemsstaterna underlättas. För att minska risken för felaktiga utbetalningar av EU-budgeten kräver kommissionen att medlemsstaterna har systematiska metoder för intern kontroll samt försäkrar densamma.331
Den interna styrningen och kontrollen är del av myndighetens inre liv, då den syftar till att säkerställa att myndigheten fullgör de krav som finns på myndigheten.
Samtidigt är en fungerande intern styrning och kontroll på myndigheterna en förutsättning för genomförandet av regeringens politik, för styrkedjan och för
ansvarsutkrävande.332 Den interna styrningen och kontrollen i staten är därmed en del av relationen mellan regeringen och myndigheterna, men indirekt viktig även för riksdagen.
331 Ds 2006:15; Finansdepartementet, 2007-03-30, Underlag för gemensam beredning av en ny myndighetsförordning.
332 Prop. 2006/07:1, avsnitt 9.5; prop. 2014/15:1, avsnitt 12.4; prop. 2015/16:1, volym 1b, avsnitt 12.5; prop. 2016/17:1, volym 1b, avsnitt 12.4.