Den ekonomiska styrningen syftar till att genomföra regeringens politik och nå de beslutade målen, men också till en uppföljning som motsvarar riksdagens och regeringens behov av beslutsunderlag. Utvecklingen av den ekonomiska styrningen ska värna myndigheternas kärnverksamheter och beakta de olikheter som finns. ESV konstaterar att den ekonomiska styrningen speglar den rollfördelning som följer av grundlag, lagar och förordningar samt att den ekonomiska styrningen är nära
sammanlänkad med budgetprocessen. Den ekonomiska styrningen motiveras även av att begränsade resurser ska användas i enlighet med politikens prioriteringar, något som sätter fokus på god hushållning, effektivitet, regelefterlevnad och rättvisande redovisning. Besluten ska vidare fattas av rätt instans och i rätt ordning.
Den ekonomiska styrningen i staten är omfattande. Vid sidan av regeringsformen (1974:152), riksdagsordningen (2014:801) och budgetlagen (2011:203) handlar det om cirka 20 förordningar. Den ekonomiska styrningen återfinns också i regeringens myndighetsstyrning genom instruktioner och regleringsbrev. Regeringen styr enligt rollfördelningen riket och ansvarar inför riksdagen. I det ingår att avgöra hur – och hur mycket – statsförvaltningen behöver styras. ESV drar slutsatsen att regeringen har sett behov av en omfattande ekonomisk styrning för att fullgöra sitt ansvar inför riksdagen.
Den ekonomiska styrningen handlar också om rapporteringen av budgetutfall och uppnådda resultat från myndigheterna och regeringen. Genom den statliga
redovisningen blir styrningen jämförbar mellan politiska områden och över tid samt med andra länder. Den ekonomiska styrningen tydliggör också det ansvar som ledningen för de statliga myndigheterna har. En slutsats är därmed att en fungerande ekonomisk styrning ger medborgarna och deras valda företrädare ett underlag för ansvarsutkrävande.
8.1.1 En kärna i den statliga styrningen som fungerar väl
Den ekonomiska styrningen utgör en kärna i den statliga styrningen. En förklaring är dess sammanlänkning med budgetprocessen och besluten i den. Politiken behöver förverkligas med kontroll över finanserna. Eftersom behoven alltid kommer vara större än de tillgängliga resurserna behöver de fördelade resurserna användas effektivt. Det sammanhang av beslut och händelser i vilket den ekonomiska styrningen har vuxit fram förklarar också dess centrala ställning i styrningen av statsförvaltningen.
ESV:s uppdrag har inneburit en bred materialinsamling. ESV drar, med reservation för de begränsningar som finns i materialet, slutsatsen att den ekonomiska styrningen i stort accepteras och att den ses som ett system som på det stora hela fungerar väl.
Den ekonomiska styrningen har beskrivits som ändamålsenlig och nödvändig av företrädare för såväl riksdagen och regeringen, som för myndigheterna. De
utmaningar som framkommit är inte av en sådan art att de indikerar stora brister i den ekonomiska styrningen. ESV:s slutsats både skiljer sig och har likheter med
slutsatser som framkommit i andra rapporter som berört aspekter av den ekonomiska styrningen.
Samtidigt konstaterar ESV att en väl fungerande ekonomisk styrning är en förutsättning för andra former av statlig styrning. Till exempel kan
resultatinformation vara en grund för utövandet av utnämningsmakten, och brister i en myndighets interna styrning och kontroll kan leda till organisatoriska förändringar på en myndighet i form av krav på internrevision.
8.1.2 Den ekonomiska styrningens varierande reglering beror på rollfördelningen
Den ekonomiska styrningen är till stor del reglerad i lagar och förordningar. ESV konstaterar att regleringen av de fyra delområdena som ingår i ESV:s uppdrag varierar i utformning och omfattning. En förklaring till variationen är
rollfördelningen i staten och att de fyra delområdena fyller olika funktioner.
Riksdagens beslut om statsbudgeten är en utgångspunkt för både den finansiella styrningen och resultatstyrningen. Den finansiella styrningen utgår från
regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen. Resultatstyrningen som princip är fastslagen i riksdagsbeslut men det är endast resultatredovisningen som är reglerad i lag (regeringens resultatredovisning till riksdagen) och förordning
(myndigheternas resultatredovisning till regeringen). Den finansiella styrningen och resultatstyrningen utvecklas av regeringen, både i förordningar och i beslut inom ramen för myndighetsstyrningen (instruktioner och regleringsbrev).
Delområdena intern styrning och kontroll och internrevision är däremot inte
reglerade i lag och utgår inte på samma sätt från riksdagen. Här utgår styrningen från
regeringen och regleras i förordning. En väl fungerande intern styrning och kontroll och internrevision syftar till att myndighetens ledning ska kunna ta sitt
verksamhetsansvar inför regeringen. Det är i sin tur viktigt för det ansvar som regeringen har inför riksdagen. Därmed blir områdena viktiga för en fungerande styr- och ansvarskedja i staten, och indirekt också för riksdagen.
8.2 Den ekonomiska styrningen har utvecklats på flera sätt ESV:s utredning visar att den nuvarande ekonomiska styrningen är en följd av utvecklingen inom de fyra delområdena sedan 1980-talets slut. De grundläggande principerna för de fyra delområdena har inte förändrats över tid, men däremot har tillämpningarna förändrats. ESV:s slutsats är att den ekonomiska styrningen inte har utvecklats på ett sätt. Den har i stället utvecklats på olika sätt utifrån skilda behov och förändringar samt utifrån de fyra delområdenas skilda funktioner. De olika utvecklingslinjerna kan åskådliggöras utifrån några teman som sammanfattas i avsnitt 8.2.1 och 8.2.2.
8.2.1 Utveckling mot både enhetlighet och delegerat utrymme
Den ekonomiska styrningen beskrivs ibland som detaljerad och likriktad, med litet utrymme i tillämpningen. Den beskrivningen stämmer i vissa avseenden, men långt ifrån alla. En slutsats är att den ekonomiska styrningen har utvecklats både mot enhetlighet och med ett delegerat utrymme.
Om man ser på den ekonomiska styrningen ur ett koncernperspektiv är staten en enhet där enhetlighet och likartade regler är viktigt i styrningen. Det finns ett tydligt koncernperspektiv i den finansiella styrningen, där ett syfte med styrningen är att kunna sammanställa och jämföra uppgifter för olika myndigheter. Enhetligheten är en förutsättning för att den finansiella styrningen ska fungera. En
verksamhetsanpassad finansiell styrning med många särlösningar för enskilda myndigheter skulle göra styrningen svår att överblicka och resurskrävande att
genomföra. Enhetligheten syftar också till att säkerställa att statens medel används på ett sätt som är effektivt för staten som helhet. ESV konstaterar att den finansiella styrningen i grunden har varit densamma sedan 1990-talets början, och att den successivt har byggts på med kompletterande styrning för att öka enhetligheten och ändamålsenligheten. Samtidigt har få bestämmelser tagits bort i den finansiella styrningen. Här har således regelverket ökat i omfattning, och därmed har även enhetligheten och tydligheten ökat. Sammantaget är den finansiella styrningen det delområde i rapporten där regelverket är mest omfattande.
ESV konstaterar en annan utveckling i andra delar av den ekonomiska styrningen.
Regeringen reglerade intern styrning och kontroll och internrevision i förordning bland annat efter att problem hade konstaterats på myndigheterna. Alla myndigheter
under regeringen omfattas av samma krav på en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt, men regelverket i övrigt är olika omfattande beroende på bland annat myndighetens storlek och omsättning. ESV konstaterar att myndigheterna har utrymme att tillämpa regelverket på ett sätt som passar den enskilda myndigheten och att utrymmet till viss del har ökat över tid när regelverket har förändrats.
Resultatstyrningen innebär att myndigheterna utifrån mål och ramstyrning genomför verksamheten och rapporterar information om verksamhetens resultat till regeringen.
Inom ett sådant system kan det delegerade utrymmet vara olika stort. ESV kan konstatera att utvecklingen indikerar att utrymmet över tid har ökat även på detta område, bland annat då antalet återrapporteringskrav har minskat och en
effektorienterad redovisning betonas.
8.2.2 Utveckling utifrån lärande och anpassning
ESV konstaterar också att den ekonomiska styrningen, sett över ett längre tidsperspektiv, har utvecklats mot lärande och en ökad mognad i tillämpningen.
Resultatstyrningen är ett delområde där utvecklingen väldigt tydligt har skett genom prövning och lärande utifrån erfarenheterna. Regeringen har utifrån kunskap om tillämpningen genomfört reformer som utvecklat resultatstyrningen och
myndigheterna har utifrån det utvecklat sin resultatredovisning, så att rapporteringen kan fungera som underlag för beslut. En central hållning i resultatstyrningen har varit pragmatism och ändamålsenlighet. Dessa aspekter har kanske inte alltid uppnåtts men har varit viktiga drivkrafter i resultatstyrningens förändringsarbete.
Intern styrning och kontroll är ett annat delområde där ESV konstaterar att det funnits ett lärande. Analysen indikerar att internrevisionsmyndigheternas tillämpning av regelverket har utvecklats och kännetecknas av en ökad mognad, även om det för vissa myndigheter fortfarande finns utmaningar i tillämpningen.
Även den finansiella styrningen har anpassats genom att regler som inte fyller någon funktion har tagits bort. I övrigt har styrningen ändrats genom att nya regler har tillkommit när sådana behov har identifierats eller genom att olika tillämpningar har samordnats utifrån en användning av ”best practise”.
8.3 Bilden av den ekonomiska styrningen bör nyanseras