Redovisning mot anslag

I budgetlagen utgår reglerna för budgetering och redovisning av anslag från indelningen i förvaltningsutgifter, utgifter för transfereringar och övriga utgifter.²²⁸ Myndigheterna är skyldiga att varje månad redovisa sina utgifter mot anslag på statens budget.

Utgifter på statens budget kan redovisas mot anslag vid olika tillfällen. En utgift kan till exempel redovisas när betalning sker. Det kallas kassamässig redovisning och tillämpades fram till mitten av 1980-talet för praktiskt taget alla anslag på statens budget. Fördelen med en kassamässig redovisning är att det är lätt att fastställa tidpunkten för en betalning. Vid en kassamässig redovisning är det dock möjligt att flytta betalningen om inte anslagsutrymmet skulle räcka till, vilket skulle påverka utfallet på anslaget. Om regeringen vill förhindra detta krävs detaljerade regler för när en betalning ska ske. Vid en kassamässig redovisning synliggörs inte heller vilken verksamhet som har utförts under året. Det var en viktig anledning till att en utgiftsmässig redovisning infördes under 1980-talet, det vill säga att anslagsutfallet visar när en vara eller tjänst har levererats och fakturan har mottagits. En sådan utgiftsmässig grund tillämpades till och med 2008 för både statens

förvaltningsutgifter och investeringar för samhällsändamål (främst infrastrukturella investeringar, naturhistoriska tillgångar och försvarsmateriel). Det är även möjligt att tillämpa en kostnadsmässig grund för redovisning mot anslag. Denna grund har använts för förvaltningsutgifter sedan 2009.

Regeringen bedömde att det inte var aktuellt att övergå till en kostnadsmässig anslagsavräkning av investeringar för samhällsändamål och transfereringar, då det skulle innebära en försvagad kassamässig kontroll.²²⁹ För transfereringar uppstår ofta kostnaden antingen vid betalningstillfället eller i nära anslutning till den tidpunkten, vilket gör att en övergång till att redovisa transfereringar på kostnadsmässig grund på total nivå skulle få liten påverkan på statens budget.

Finansutskottet har haft invändningar mot att anskaffningsutgiften för

infrastrukturella investeringar ska periodiseras genom lånefinansiering i stället för att till fullo täckas med anslagsmedel under det aktuella budgetåret. Detta eftersom en lånefinansiering inte innebär någon ökning av det finansiella utrymmet. Däremot befarade utskottet att riksdagens inflytande över besluten om

infrastrukturinvesteringar skulle minska med en lånefinansiering.²³⁰

228 Reglerna om redovisning mot anslag finns i 4 kap. budgetlagen (2011:203) och 12 och 14 § anslagsförordningen (2011:223).

229 Skr. 2004/05:101, s. 242.

230 Bet. 1992/93:FiU10, s.65; ytt. 1992/93FiU4y.

Förvaltningsutgifter

Riksdagen beslutade 2009 att förvaltningsutgifter ska redovisas det år kostnaden hänför sig till, det vill säga redovisning på kostnadsmässig grund. Övergången från utgiftsmässig till kostnadsmässig grund motiverades med att en sådan avräkning innebär att anslagsutfallet ger en mer rättvisande bild av resursförbrukningen under budgetåret. Vidare betonades att det är en fördel att myndigheterna kan använda samma redovisningsprincip för anslagsavräkningen som de använder i den löpande redovisningen och vid bokslutet.²³¹

Det som avgör om en utgift är att beteckna som en förvaltningsutgift är en kombination av utgiftens karaktär och hur den hanteras i styrningen. Av ESV:s föreskrifter till 12 § anslagsförordningen framgår att förvaltningsutgifter i huvudsak avser kostnader som redovisas i avsnittet verksamhetens kostnader i myndighetens resultaträkning. Anslagsförordningens skrivning innebär först och främst att transfereringar inte är en del av förvaltningsutgifterna. Reglerna anger vidare att vissa verksamhetskostnader inte är förvaltningsutgifter, till exempel avskrivningar på infrastrukturella anläggningstillgångar, räntor på statsskulden och kostnader för avhjälpande av miljöskador.²³²

Utgifter för transfereringar

I budgetlagen anges att utgifter för transfereringar ska redovisas mot anslag när betalning sker. Normalt är betalning den tidpunkt då likvida medel betalas ut. Därför brukar benämningen kassamässig grund i vissa fall användas. Varor och tjänster som myndigheten anskaffar för transferering likställs med en förvaltningsutgift och ska alltså redovisas på kostnadsmässig grund. Däremot har det tydliggjorts att om privatpersoner eller företag anskaffar varor och tjänster som en myndighet betalar ut en ersättning för så ska dessa utgifter redovisas mot anslag på kassamässig grund.²³³ Övriga utgifter

Övriga utgifter är alla utgifter som inte är förvaltningsutgifter eller utgifter för transfereringar, till exempel infrastrukturella investeringar, kapitaltillskott till statliga bolag, utlåning och räntor på statsskulden. Det är huvudsakligen fråga om så kallade kapitaltransaktioner där myndigheten inte redovisar någon kostnad när utgiften uppstår. Övriga utgifter redovisas normalt vid det tillfälle som en myndighet får en faktura. Om inte någon faktura skickas, redovisas dessa utgifter när betalning sker.

231 Prop. 2008/09:1, Förslag till statsbudget, finansplan m.m., s. 294.

232 12 § anslagsförordning (2011:233).

233 ESV:s föreskrifter till 12 § anslagsförordningen (2011:233).

Riksdagen och regeringen har beslutat att vissa investeringar i anläggningstillgångar (normalt samhällsinvesteringar) ska finansieras direkt med anslag.²³⁴ Anskaffning av sådana tillgångar ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till, med ett belopp som motsvarar anskaffningsvärdet. Anskaffningsvärdet är det belopp som en tillgång tas upp till i balansräkningen. Om en tillgång byggs upp under året ska årets utgifter som ökar anskaffningsvärdet i balansräkningen redovisas mot anslag.

Ibland är det oklart om en transaktion är en förvaltningsutgift eller en övrig utgift, vilket har fått till följd att reglerna har tydliggjorts. Regeringen gjorde exempelvis en ändring i anslagsförordningen 2017 och klargjorde att utgifter för avhjälpande av miljöskador på mark, vattenområde eller grundvatten är en övrig utgift. Dessa utgifter ska alltså redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund, det vill säga det år som åtgärderna utförs.

Högskolemodellen för universitet och högskolor

För universitet och högskolor gäller andra regler i fråga om redovisning mot anslag än för övriga myndigheter.²³⁵ Universitet och högskolor redovisar sina intäkter av anslag månadsvis motsvarande den utbetalning av anslag som gjorts, oberoende av storleken på kostnaderna.

Anslaget för högskoleutbildning stäms av mot antalet registrerade studenter och antalet bokförda prestationer vid årets slut. Om inte antalet studenter och prestationer är tillräckligt stort för att motsvara det utbetalade anslaget måste den överskjutande delen betalas tillbaka. Om inte utbildningsanslaget utnyttjas fullt ut kan upp till 10 procent av anslaget sparas till kommande år.

Redovisningen mot forskningsanslag är definitiv och speglar alltså inte

användningen av anslag, utan visar endast vilka medel som regeringen har tillfört till verksamheten.

Någon anslagskredit finns inte kopplad till vare sig utbildnings- eller

forskningsanslaget. Om ett lärosätes kostnader understiger intäkterna ett visst år uppstår ett ekonomiskt överskott som lärosätet kan använda kommande år. Är kostnaderna större än intäkterna uppstår ett underskott som antingen täcks med tidigare överskott eller med framtida överskott.

234 Det gäller främst investeringar i väg- och bananläggningar, natur och kulturtillgångar samt försvarsmateriel, vilket regleras i 2 kap. 6 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Skrivningen omfattar också de tillgångar som enligt anslagsvillkor eller annat regeringsbeslut vid anskaffningen ska finansieras med anslag.

235 Reglerna för redovisning mot anslag finns i ett gemensamt regleringsbrev för universitet och högskolor.