Allmänintresse & planering

Allmänintresse som begrepp används sällan explicit, utan analys av språket behöver göras för att identifiera implicita uttryck som är förankrat med den betydelse som principen om allmänintresse står för. Därför är denna diskursanalys baserad på tolkning om vad som kan anses vara allmänintresse, för att kunna studera dess för-hållanden i diskursen. Denna tolkning är grundad i den presentation av allmänintresse som gjorts i forsknings-översikten.

I diskursen kan allmänintresse anses uppkomma i olika definitioner. Delarna för sig kan beaktas som allmän-intresse, men delarna tillsammans kan också ses som ett sammanvägt och övergripande allmänintresse. För att ge klarhet i analysen av allmänintresse benämns delar eller perspektiv av allmänintresse som element av allmänintresse. Delarna kan ses befinna sig i en diskursiv kamp om att tillskriva betydelse till det övergripande allmänintresset, som ses som nodalpunkt i diskursen. I slutet av analysen diskuteras hur dessa förhåller sig till varandra. Denna analys är uppdelad i olika delar, kopplade till element av allmänintresse, för att synliggöra dess olika former. Uppdelningen är anpassad efter det studerade materialet. Samtidigt ska det framhållas att allmänintresse inte uppkommer i sådana tydliga former i diskursen, då det är svävande, som en flytande signi-fikant. Därför är uppdelningen illustrativ, för att tydliggöra principen.

Först presenteras hur allmänintresse kan förstås genom översiktsplaneringen som allmänna intressen. Detta följs av hur allmänintresse kan förstås genom interaktiv medborgarprocess. Detta belyses genom att lyfta frågan om resor i staden. Ett område som genomgående i diskursen visat på konflikt mellan olika element av allmänintresse och där medborgarnas röst blir tydlig. Detta följs av ett stycke som redovisar allmänintresse som politisk styrning i planering på lokal nivå. Där efter redovisas allmänintresse som riktlinjer, från nationell och internationell nivå. Analysen avslutas med en sammanställning om allmänintresset i planeringsdiskursen och hur detta förankras i planeringsdisciplinen.

5.2.1 Allmänintresse & allmänna intressen

Genomgående i diskursen har planerarna uttryckt att planeringsdiskursen är starkt förankrat i allmänna intressen och att de är väl förankrade med översiktsplanen som dokument. Allmänna intressen har genom diskursen tolkats som ett utilitaristiskt allmänintresse, vilket kännetecknas av att planerarna beaktar vad som är bäst för medborgarna (Alexander, 2002:228). Varför denna tolkning gjorts framhålls nedan. Följande citat skildrar hur allmänna intressen tar sig form i planeringen:

- 36 -

En översiktsplan är ju avvägningar mellan olika allmänna intressen. Så det är ju klart, det är ju olika saker man väger mot varandra, men sen är det ju inte så enkelt att olika allmänna intressen liksom, för det är ju så att olika allmänna intressen kan stå emot varandra så att säga, så det är avvägningar man gör egentligen. (Planerare Halmstad, 2021).

Denna formulering uttrycker att översiktsplanen utgörs av avvägningar mellan olika allmänna intressen.

Allmänna intressen kan tolkas som element av allmänintresse, om det förstås som medborgarnas nytta om hur planering bör göras. Plan- och bygglagens definition ger antydan till sådan förståelse av begreppet enligt följande citat:

Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. (2010:900:2 kap §1).

En form av definition som planeringsdisciplinen enligt lag är bunden att förhålla sig till. Något som motiverar att planeraren skulle kunna ge denna betydelsetillskrivning till allmänna intressen. Citatet från Halmstad kan förstås som att allmänhetens nytta står i fokus av översiktsplanen, och samvägningar mellan olika intressen görs för att reda ut vad som ska definiera översiktsplanen. Citatet visar också på hur olika allmänna intressen kan motsätta sig varandra, och det kan förstås som att de är i en diskursiv kamp om att definiera detta element av allmänintresse, som i sin tur förankras i det övergripande allmänintresset. Utifrån denna förankring kan de allmänna intressena förstås som ett sätt att tillskriva mening till allmänintresset. Likartade formuleringar som detta citat om allmänna intressen uttrycks genom flera intervjuer (Planerare Borås, 2021 & Planerare Umeå, 2021). I följande stycke förankras allmänna intressen med konkreta tecken:

Det [allmänna intressen] är väl det egentligen grundpelaren för planeringen, ja det är ju att vi ska ha gröna områden, att vi ska ha fungerande infrastruktur att vi ska ha liksom arbetsplatser och helhetstänk. Det är ju för de allmänna intressena vi planerar för. (Planerare Borås, 2021).

Likt föregående stycke uttrycker detta citat en förståelse om allmänna intressen som grund för planeringen, att det är något fundamentalt som är med och styr hur planeringen bedrivs. För att beskriva allmänna intressen kopplar planeraren här an det till olika tecken som förekommer i planeringen. På sådant vis begreppsliggörs allmänna intressen och det redovisas vad det kan stå för, i stället för att förklara innebörden av det. Tecken som förankras i allmänna intressen är gröna områden, fungerande infrastruktur och arbetsplatser. Dessa är tecken som kan ha varierad betydelse, men de är väl förankrade med planeringen och kan i fallet ses kopplade

till former av behov som man vill tillgodose. Det är även tecken som förankrats med hållbarhet inom planeringsdiskursen. Eftersom det rör sig om allmänna behov är det inte förvånande att det överlappar. I denna

formulering har tecknen dock inte tillskrivits någon specifik betydelse vilket gör att dess förhållande till håll-barhet kan variera beroende på vad de förankras med. Tecknen som infrastruktur måste tillskrivas en särskild betydelse för att kunna ses som hållbart. T.ex. förhåller sig infrastruktur uppbyggd med tillskrivning som bilen antagonistisk till element som hållbart resande. Från denna givna formulering framgår inga skiljaktigheter, men då har tecknen inte heller tillskrivits någon specifikare betydelse heller. Helhetstänk uttrycks också som ett tecken för att beskriva allmänna intressen, vilket sedan tidigare har konstaterats vara ett viktigt element för att beskriva hållbarhet i planeringen. Att detta uttrycks vara ett allmänna intresse, ett element av element av allmänintresset, kan bero på perspektivet om vikten av balansperspektivet, som är överhängande i den hållbara planeringen. Det är möjligt att planeringsdisciplinen tänker sig att detta tjänar medborgarnas ändamål, men om det verkligen är så kan inte tydligt urskiljas. Ett annat citat framhåller allmänna intressen som följande:

Det [allmänna intressen] kan ju handla om tillgången till skolor, tillgång till grönområden, god kollektivtrafik och fritidsintressen, att det ska finnas möjlighet att ha en god fritid. (Planerare Lund, 2021).

I denna formulering framhålls exempel på vad som kan se som allmänna intressen. De tecken som omnämns kan likt föregående citat förstås som någon form av behov, som medborgarna har. Jämfört med föregående stycke lyfts skola fram som ett förankrat tecken, jämfört med arbete. De följer liknande syfte, men kan förstås ha fokus på olika medborgargrupper, om att tillgodose sysselsättning. Kollektivtrafik uttrycks här som ett allmänna intresse, det är mer snävt en föregående formulering om att ha fungerande infrastruktur. Det är väl förankrat med hållbarhet i planeringen, liksom de andra presenterade tecknen. Genom planeringsdiskursen har den hållbara planeringen förankrats med att staden ska byggas utifrån tecken som grönområden och

- 37 -

kollektivtrafik. De återgivna tecken visar på en bredd om vad som kan utgöra allmänna intressen. De visar en möjlighet på överlapp mellan allmänintresse och hållbarhet, men samtidigt är de breda, där av finns också utrymme till konflikt. Översiktsplanerna har genom studien visat sig ha ett hållbarhetsfokus, och sannolikt påverkar detta formande av de allmänna intressena i dessa dokument. Det framhålls ingen form av

diskurs-ordning, om vilka allmänna intressen som ges företräde i att definiera detta element av allmänintresse.

Eftersom detta element (enligt citatet från Halmstad) kan förstås som avvägningar mellan olika intressen, är detta centralt för att definiera diskursen om allmänna intressen. De givna citaten ovan bygger på tjänste- männens förståelse om vad som bäst tjänar medborgarnas intressen och det kan tolkas som ett utilitaristiskt allmänintresse, där man försöker maximera de påverkade individernas nytta genom att sammanväga enskilda intressen till ett övergripande intresse (Alexander, 2002:228).

5.2.2 Allmänintresse & resor & interaktiv medborgarprocess

Resor i staden är ett element som delar allmänintressediskursen. Detta element lyfts fram för att det finns tydliga tecken på antagonism kring denna fråga som ger perspektiv om allmänintressediskursen. I följande stycke visas hur en översiktsplan uttrycker stöd för en typ av intressen och planering genom att uttrycka hur man vill att medborgarna ska bete sig:

Mobility Management (MM) är ett koncept för att främja hållbara transporter och påverka till minskad bil- användning genom att förändra resenärers attityder och beteenden. Det kan ske genom att uppmuntra eller förenkla för resenärer att välja miljövänliga och effektiva färdsätt. (Borås kommun, 2018:45).

I detta stycke uttrycks hur planeringen förespråkar en form av beteende framför andra vanor. Att den vill omforma hur medborgarna väljer att resa. Det kan ses som en hegemonisk intervention i diskursen, då planeringen försöker upplösa antagonism kring allmänintresset genom att påverka vilken syn om intressen som förekommer. Genom att påverka medborgarnas inställning genom antingen uppmuntran eller förenkling.

Uppmuntran kan förstås som att man försöker övertyga medborgarna om fördelar med att använda de nya systemen. Förenkling kan förstås som att planeringen försöker implementera nya lösningar/system i samhället som möjliggör för mer tillgängligt hållbart resande. I detta citat ger man tydligt stöd till elementet hållbart resande genom att förankra det med tecken som främja och förenkla. För att detta ska bli medborgarnas intresse, framför antagonistiska resemedel som bilen. Citat från Halmstad uttrycker liknande:

För det handlar ju mycket också om att ställa om, att ställa bilen och få över folk till hållbart resande. (Planerare Halmstad, 2021).

Vi kan här se hur planeringsdiskursen tar ställning för en form av intresse, både genom processen och genom dokument. Denna antagonism om bilen och hållbart resande är genomgående tydlig i diskursen. Där hållbart resande förankras med allmänna intressen, medan bilen här kan ses förankrat med medborgarna. I diskursen skildras återkommande hur medborgare genom medborgardialog och samråd uttrycker stöd för intressen förankrat med bilen. Genom dessa skildringar förankras medborgarna, genom medborgardialog och samråd, med bilen. Åsikter som förmedlas genom dessa processer kan förstås som interaktiv medborgarprocess vilket i studien tolkas som en form av dialogistiskt allmänintresse. Där berörda parter av planeringen genom inter-aktiva processer får uttrycka sina synpunkter om planeringen (Alexander, 2002:233–234). Följande citat visar perspektiv på när planeraren tolkar medborgarnas stöd för bilism:

Vi åkte runt och hade utställningar och hade mycket medborgardialoger i början då. Och mycket handlade det om att, ja, jag och min bil, och hur jag vill komma fram. Det var väl kanske inte riktigt det vi ville höra. (Planerare Borås, 2021).

och

Parkering kan väl alltid vara en svår fråga, för folk vill ju gärna ha sin bil nära. (Planerare Lund, 2021).

Det två citaten visar på hur medborgares intresse förankras med bilen i planeringen. Medborgare kan i samman-hanget förstås som en del av interaktiv medborgarprocess, som ett element av allmänintresse. De två citaten visar hur medborgare förankras med bilen om att den ska vara tillgänglig. Antingen genom framkomlighet

- 38 -

eller närhet, vilket kan förankras i detta element av allmänintresse. Planerarnas inställning för detta intresse framgår också av citaten, då det framhålls med negativ benämning, som inte riktigt det vi ville höra eller en svår fråga. I citatet från Lund ges antydan till att bilismen är en sak man behövt hantera över tid, genom benämningen alltid. Ställs dessa citat i kontext till den förankring som hållbarhet har i planeringsdiskursen går det att förstå planerarnas positionering, och att bilen ger upphov till antagonism inom allmänintressediskursen.

Denna förankring med bilen står också i konflikt med hållbarhetsdiskursens element som förtätning och håll-bart resande, vilket planeringen överlag stödjer. Förankring mellan interaktiv medborgarprocess och bilen lyfts återkommande fram genom intervjuerna (Planerare Borås, 2021 & Planerare Halmstad, 2021 & Planerare Umeå, 2021). Det finns dock ytterligare perspektiv om bilen i planeringen. I följande citat uttrycks att:

Det är viktigt att lyssna på de synpunkterna [om bilen]. Men man kan också dels försöka att differera på något sätt, vad är det, är det att vi ska bygga en tätare stad. Omöjliggör det något för de här människorna egentligen, som det är ute efter. Kan man liksom på något vis ta till vara på det de efterfrågar ändå. (Planerare Umeå, 2021).

Detta citat ger djupare insyn om hur planerarna beaktar medborgares synpunkter. Citatet framhåller stödet för bilen som en synpunkt, vilket kan antyda till att det inte ses som ett företrädande medborgarintresse, eller allmänna intresse. Med det menas att det kanske inte ses som en åsikt representativ för en grupp medborgare.

I citatet framhålls också en form av medlande perspektiv, om att försöka lösa konflikter och utreda om intressen verkligen står i konflikt med varandra. Det kan ses som ett försök av planerarna att upplösa antagonistiska förhållanden mellan medborgarnas förankring av bilen som allmänintresse och det hållbara resandet. Dessa intressen är dock inte de ända intressen som återfinns om denna fråga. Följande formulering uttrycker en nyansering av diskursen:

Vi frågar invånarna om vilka transportslag de tycker vi ska satsa pengar på och vilka som ska ha företräde för andra och så. Och det är en ganska stor övervikt för de hållbara transporterna framför bilen. Och egentligen, vår politik tycker, de har jättesvårt att släppa bilen i tanken. Vill att alla ska få göra som de vill. Vilket gjort att det är ganska svårt att föra in de här nya trafiktänket. Så därför finns det ganska mycket som är lite underförstått i det, så det står inte så jättetydligt. (Planerare Umeå, 2021).

I detta stycke skildras hur medborgare också förankras med hållbara resor. Vilket visar på att det finns antagonism inom interaktiv medborgarprocess, där både förankring till bilen och hållbart resande före- kommer. Citatet visar också på en förankring mellan politiken och tecknet bilen, vilket ger upphov till en ytterligare form av antagonism inom allmänintressediskursen. Politiken kan ses som en ytterligare form av allmänintresse. Den lokala politiken kan anses vara förankrad med både enhetligt allmänintresse och dialog-istiskt allmänintresse. De har en nära relation till planeringen, medborgarna och den lokala kontexten och är på så vis involverade i processer kring intresset, vilket kan förknippas med dialogistiskt allmänintresse (Alexander, 2002:233–234). Politisk styrning brukar också förankras med enhetligt allmänintresse, som beaktar vad som är det sammanvägda bästa för samhället (Alexander, 2002:230–231). Detta är dock huvud-sakligt förankrat med politik på nationell nivå, som riktar sig mot hela samhället. På sådant vis blir den lokala politiken en form av blandning av perspektiven. De politiska förankringarna kan förstås som den politiska styrningen och kan förstås som ett element av allmänintresse där medborgare genom politiken får inflytande på den lokala planeringskontexten. Den politiska styrningen bestämmer den politiska riktningen vilket kan ses som en flytande signifikant. Genom citatet framgår hur politiken ger stöd åt bilen. Att den politiska riktningen i denna kontext har förankrats med detta tecken. Denna flytande signifikant är dock kontextberoende för var kommun. I diskursen är den politiska riktningen central för att besluta om planeringens riktning. Då politiken har de facto beslutanderätt. Detta gör att den politiska styrningen som element av allmänintresse får stort inflytande på planeringen.

Från citatet framgår också hur tjänstemännen ger sitt stöd till en form av planering, förankrad i hållbarhet.

Trots den politiska riktningen. Professionens val att uttrycka sig otydligt kan ses som ett försök till hegemon-istisk intervention mellan olika element av allmänintressen genom att lösa upp antagonism genom bred och tolkningsbar skildring. Detta kan likställas med De Roo och Porters (2007) skildring av hur mångtydiga begrepp används för att ena parter i planeringen. Genom att göra formuleringar som tolkas på olika vis för att ge stöd åt fler intressen. Citatet ger också antydan till att denna strategi möjliggör för att tjänstemännen ska kunna genomdriva sin syn på planeringen. Trots att andra förståelser om allmänintresset förekommer.

- 39 -

5.2.3 Allmänintresse & politisk styrning

Detta stycke framhåller ytterligare perspektiv kring den lokala politiska styrningens förhållande till allmän-intressediskursen. Som framhölls i föregående stycke kan denna form av styrning ses som ett allmänintresse i planeringen. I följande citat beskrivs hur Lunds planering får sin styrning:

Ofta får vi ett inriktningsbeslut från politikerna, där de prioriterar vilka frågor som är särskilt viktiga […]. Vad ska vi ha för fokus i det här området. Sen när man jobbar med det dyker det ju upp frågor, absolut. Man har dialoger med andra förvaltningar, andra aktörer i området som också gör att olika frågor uppmärksammas under arbetets gång. Det är ganska långa planeringsprocesser som tar flera år och ibland händer det stora saker under arbetets gång som gör att det tar väldigt många år. Å ibland behövs kanske den trögheten för att få med alla aspekter.

(Planerare Lund, 2021).

I detta stycke förankras planeringsdiskursen med elementet inriktningsbeslut, som utgångspunkt för planeringens agenda. Detta kan förstås fastställas av den politiska riktningen som flytande signifikant. Vilket

presenterades i föregående avsnitt, och som kan förstås som politikens generella ställningstagande, förankrat med den politiska styrningen. Inriktningsbeslutet framhålls avgränsa vad planeringen ska handla om och är genom den politiska riktningen förankrat i allmänintresset (enligt tidigare tolkning). Det visas också hur dialoger ger utrymme till andra element som intressen (inte nödvändigtvis allmänintressen) från förvaltningar och aktörer att förankras i beslutet för att definiera vad planeringen handlar om. Citatet visar såvida på hur element av allmänintresse förankrat i den politiska riktningen påverkar planeringens inriktning. I citatet kan detta element av allmänintresse, politisk styrning förstås som det företrädande allmänintresset, då det bestäm-mer planeringens övergripande fokus, då andra forbestäm-mer av intressen får reagera på inriktningsbeslutet. Det vill säga, den politiska styrningen, som element av allmänintresse föreslår först vad som är allmänintresset, och som sedan tolkas och diskuteras utifrån de andra elementen. Det framhålls också att andra former av intressen, får möjlighet att påverka planeringsdiskursens inriktning. På sådant vis innefattas de också i planerings- diskursens betydelsestrid. Detta skildrade förhållande om planeringsdiskursen uttrycks på liknande vis från de andra kommunerna, att politiken samt lokala styrdokument styr hur och vad planeringsdiskursen ska förankras i (Planerare Borås, 2021 & Planerare Halmstad, 2021 & Planerare Umeå, 2021). En återkommande skildring i diskursen är följande:

Det är politiken som bestämmer vad vi ska jobba med och politiken beslutar om alla dokument vi gör. Så att därför blir det kanske mer bilorienterat än vad vi som jobbar med frågorna skulle vilja, så är det. (Planerare Borås, 2021).

Denna formulering visar på hur politiken styr planeringens riktning och att detta skapar förutsättningar som planeringsdiskursen måste förhålla sig till. I detta fall så hämmar politikens element av allmänintresse tjänste-männens förståelse om vad planeringen ska handla om. Det kan förstås med att de baserar sin utgångspunkt i olika perspektiv av allmänintresse, som har lite olika stöd för vilken planering som ska ske. Detta ger antydan till en viss antagonism eller åtminstone spänning mellan tjänstemännen och politikens förståelse om vad som ska definiera planeringen. I detta fall lyfts bilen fram av politiken som ett viktigare tecken att definiera diskur-sen än vad tjänstemännen anser bör göras. Som konstaterats tidigare så förhåller sig bilismen antagonistiskt till både hållbart resande och andra genomgående element som definierar hållbarhet i planeringsdiskursen.

Ett annat element som det uppkommer skiljaktigheter om mellan politiken och tjänstemännen i planerings-diskursen är bostadsutveckling. Från Umeå kommun framhåller man att det är en grund för det arbete man gör, men att detta arbete också måste förhålla sig till den politik och de intressen som finns i kommunen. Att man

Ett annat element som det uppkommer skiljaktigheter om mellan politiken och tjänstemännen i planerings-diskursen är bostadsutveckling. Från Umeå kommun framhåller man att det är en grund för det arbete man gör, men att detta arbete också måste förhålla sig till den politik och de intressen som finns i kommunen. Att man