Allmänintresse och hållbarhet
- Hur ser förhållandet ut mellan två mångdimensionella principer?
David Egholt Masterarbete 30 hp
Masterprogram i strategisk fysisk planering Blekinge Tekniska Högskola
2021-05-24
Författare: David Egholt Titel: Allmänintresse och hållbarhet
- Hur ser förhållandet ut mellan två mångdimensionella principer?
Handledare: Christer Persson Examinator: Sabrina Fredin
Blekinge Tekniska Högskola: Institutionen för fysisk planering Program: Masterprogram i strategisk fysisk planering
Kurs: FM2612 Masterarbete i fysisk planering Nivå: Avancerad
Omfattning: 30 hp Utgivningsort: Karlskrona
Datum: 2021-05-24
- 2 -
FÖRORD
Denna studie illustrerar väl mitt intresse för fysisk planering och samhällets struktur överlag. Om vad som anses utgöra ”god” planering och hur detta förankras hos medborgarna. Om vilka perspektiv som finns, om vad för faktorer och värderingar som spelar in, om vad som får samhället att utformas på ett särskilt vis, samt om vem som tjänar på att denna utveckling sker.
Jag vill tacka min handledare Christer Persson som givit mig goda råd om hur jag kan utforma denna studie.
Jag vill också tacka min familj samt mina goda vänner som gett mig stöd och inspiration.
Denna studie blir mitt bidrag att ge tillbaka till den akademi som hjälpt mig erhålla nya perspektiv och kun-
skaper om den fysiska planeringen.
- 3 -
SAMMANFATTNING
Allmänintresse är en princip inom planeringsdisciplinen som försöker motivera professionens rätt att planera kring samhällets kollektiva resurser, genom att se till att professionen tar hänsyn till och planerar för medbor- garnas intressen. Perspektivet om medborgarnas intresse kan dock beaktas på olika vis. Vad som anses vara intresse varierar också över tid. Förståelse om vad som är allmänintresse är förankrat med perspektiv och övergripande samhällsparadigm. När omställning i planeringsideal sker och när nya system ska implementeras uppstår en komplicerat situation att tolka allmänintresset, när både gamla och nya tankesätt samt levnadsvanor kan samexistera.
Idag står samhället inför samhällsutmaningar som klimatförändringar och miljöproblematik, vilket lett till att planeringen idag arbetar för en omställning mot hållbart samhälle, som kan ge möjlighet till att bevara dagens förutsättningar för framtiden. I denna omställning prövas principen om allmänintresse när nya system och tankesätt förespråkas i den fysiska strukturen, som bryter med traditionella och befintliga system. Detta ger utrymme för slitningar och splittringar om vad som är i medborgarnas intresse. De två mångdimensionella principerna ”allmänintresse” och ”hållbarhet/hållbar utveckling” har komplicerat förhållande till varandra och till planeringen. Förhållandet mellan allmänintresse och hållbarhet/hållbar utveckling i planeringen är viktigt att studera för att förstå de samtida och framtida förutsättningarna i samhället. Vad leder detta till, och vem tjänar och förlorar på att planeringen sker på detta vis. Samt för att ge förståelse till vad för intressen som ligger till grund för samhällsutvecklingen.
Studiens syfte är att få en större förståelse för hur allmänintresse och hållbarhet förhåller sig till varandra inom svensk planering, samt se vad för inflytande hållbar utveckling har över allmänintresset. För att studera detta förhållande utgår studien från en socialkonstruktionistisk ansats med ett diskursteoretiskt angreppsätt. Den teoretiska utgångspunkten möjliggör för att kunna dekonstruera språk och begrepp i sociala kontexter för att förstå underliggande betydelser, samt för att ge förståelse om hur den sociala världen är konstruerad. Genom socialkonstruktionism ses samhället som socialt konstruerat av människor i samspel med varandra. Perspek- tivet möjliggör att ge insyn i begreppens betydelse och innebörd i olika situationer. Där av är perspektivet lämpligt för att studera de vaga begreppen som står i fokus av denna studie. För att undersöka detta studeras svensk översiktsplaneringsdiskurs inom kommunerna Borås, Halmstad, Lund och Umeå. För att få inblick i hur diskursen är uppbyggd och hur principerna allmänintresse och hållbarhet/hållbar utveckling förhåller sig till varandra.
Studien visar på att det finns förankring mellan hållbarhet/hållbar utveckling och allmänintresse i den studerade diskursen, men att detta förhållande också är beroende av vems perspektiv som beaktas. Allmänintresse för- ankrat med planeringens och samhällets övergripande önskemål tillskriver stöd för hållbarhet i planeringen.
Medan lokal politik och medborgare endast vidhåller ett delat stöd för hållbarhet. Studien visar också hur den
lokala medborgargruppen påverkas av planeringsbeslut från tjänstemän och samhällsintressen i stort. Samt att
hållbarhet i planeringen har påverkan på synen om allmänintresset.
- 4 - INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING ... - 5 -
1.1 Problemformulering ... - 6 -
1.2 Syfte & frågeställning ... - 6 -
1.3 Avgränsning ... - 7 -
1.4 Disposition... - 7 -
2. FORSKNINGSÖVERSIKT ... - 8 -
2.1 Vaga begrepp & planering ... - 8 -
2.2 Allmänintresse ... - 9 -
2.2.1 Allmänintressets funktioner ... - 9 -
2.2.2 Perspektiv kring allmänintresse ... - 9 -
2.2.3 Perspektiv inom allmänintresset ... - 10 -
2.2.4 Perspektiv på medborgare i allmänintresset ... - 11 -
2.2.5 Kritik mot allmänintresse ... - 12 -
2.3 Hållbarhet & Hållbar utveckling ... - 12 -
2.3.1 Hållbarhetens position inom planeringen ... - 13 -
2.3.2 Hållbarhetsdimensioner ... - 14 -
2.3.3 Perspektiv inom hållbar utveckling ... - 14 -
2.3.4 Tillväxt & hållbarhet ... - 15 -
2.4 Hållbar utveckling som allmänintresse ... - 16 -
3. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT ... - 18 -
3.1 Socialkonstruktionism ... - 18 -
3.2 Diskursteori ... - 19 -
3.3 Diskursteoretiska komponenter ... - 20 -
4. METOD ... - 21 -
4.1 Urval av fall ... - 21 -
4.2 Metod för dokumentstudier ... - 23 -
4.3 Metod för semistrukturerad intervjustudie ... - 23 -
4.4 Metod för diskursteoretiskanalys ... - 24 -
4.5 Metodkritik ... - 25 -
5. RESULTAT & ANALYS ... - 27 -
5.1 Hållbarhet & planering ... - 28 -
5.1.1 Hållbarhet & perspektiv ... - 29 -
5.1.2 Hållbarhet & effektivitet ... - 30 -
5.1.3 Hållbarhet & förtätning ... - 31 -
5.1.4 Hållbarhet & resande ... - 32 -
5.1.5 Hållbarhet & livsmiljö ... - 33 -
5.1.6 Hållbarhet i planeringsdiskursen ... - 34 -
5.2 Allmänintresse & planering ... - 35 -
5.2.1 Allmänintresse & allmänna intressen ... - 35 -
5.2.2 Allmänintresse & resor & interaktiv medborgarprocess ... - 37 -
5.2.3 Allmänintresse & politisk styrning ... - 39 -
5.2.4 Allmänintresse & riktlinjer ... - 40 -
5.2.5 Allmänintresse i planeringsdiskursen ... - 41 -
6. KONKLUSION ... - 43 -
6.1 Sammanfattande analys ... - 43 -
6.2 Om studiens utförande & resultat ... - 46 -
6.3 Slutsatser ... - 48 -
6.4 Förslag till vidare forskning ... - 49 -
REFERENSLISTA ... - 50 -
BILAGOR ... - 52 -
- 5 -
1. INLEDNING
Paradigm och trender har en central betydelse för fysisk planering. Över tid ändras uppfattning och förståelse om vad som är god samhällsbyggnad och där igenom påverkas vad vi planerar för. Paradigm kan vara ihärdiga under en lång period och ge stora avtryck i samhällsbyggnaden, medan mindre trender kan ha kortare påverkan, men fortfarande ge ifrån sig märkbara avtryck i planeringen. Nyliberalism, bilism och digitalisering är exempel på paradigm som gjort stora avtryck i samhället och hur vi lever. Genom långt och starkt politiskt stöd har planeringstraditioner, samhällsstrukturer och idéer förankrats djupt i samhällsbyggnaden utifrån paradigm.
Paradigm och trender råder dock inte för evigt och inom politiken råder ständig debatt om vad som ska före- språkas eller ej. När paradigmskifte tar vid blir det svårt att avgöra vilka idéer som ska vara centrala samt efterföljas. Inom planering används ofta allmänintresse för att värdera vilka agendor som ska eftersträvas, men när gamla tankar och idéer om hur samhället är konstruerat står i konflikt med nya kunskaper och insikter ställs denna princip på prov. Traditionella system och funktioner i samhället kan fortfarande vara fördelaktiga att nyttja för den stora skaran medborgare, trots att det finns idéer om nya system som på sikt skulle kunna vara fördelaktiga (Murphy & Fox-Rogers, 2015:239–240). Stigberoende samhällsbyggnad gör det kostsamt att byta bana och det är svårt att avgöra när det är dags att börja förespråka en ny riktning för utveckling.
Allmänintresse är en princip inom planering, som länge använts som verktyg för att rättfärdiga planerarens roll, om att låta en aktör (planeraren/experten) fatta beslut om allmänhetens tillgångar genom att värna om allmänhetens intressen. Där igenom är tanken att enskilda intressen inte ska ta över planeringsagendan, trots att enskilda aktörer styr över resurserna (Alexander, 2002:226–227 & Maidment, 2016:366). Allmänintressets legitimerande funktion är väl förankrad inom planeringsteorin, och hänsyn till allmänintresset måste, genom den svenska lagstiftningen i Plan- och bygglagen (2010:900) tas i beaktning vid planering. Att allmänintresse är relevant för svensk planering framgår här, men vad som egentligen menas med allmänintresse kan variera då det finns olika dimensioner och tolkningar av principen (Alexander, 2002:228). Dessutom ger allmän- intresset utrymme till att definiera medborgarna vars intresse ska beaktas på olika vis. Allmänhetens intressen ska beaktas, men vad medborgarna kan anses vara kan skilja sig åt (Maidment, 2016:368). Olika perspektiv på vad som kan anses vara medborgarna påverkar vad för intressen som ska beaktas. De olika intressen som kopplas till olika perspektiv av medborgarna kan med stor sannolikhet stå i konflikt med varandra, vilket gör att ”rätt” perspektiv får väldigt stor betydelse för vilken agenda som förespråkas. Utöver detta, står allmän- intresset under stort politiskt inflytande, och som nämnts är rådande paradigm avgörande för perspektiv kring allmänintresse.
Hållbar utveckling är en princip som relativt nyligen erhållit en stark position inom samhällsutvecklingen, och som där igenom kommit att influera synen på allmänintresset. Principen om hållbar utveckling bygger på att ge alla människor rätt till ett värdigt liv nu och i framtiden, genom att kunna garantera dem vissa grundläggande behov
1(Hendenus et. al., 2018:27–29). Den agenda som hållbar utveckling förespråkar kan på flera vis stå i konflikt med tidigare paradigm, då hållbarheten i högre grad sätter miljö och människa i fokus än tidigare. Där av ger principen om hållbar utveckling utrymme till intressekonflikt mellan äldre och nyare idéer. Vad för prioritering som ska göras inom planeringen mellan dessa idéer, är något allmänintresset behöver avgöra. Men principen om hållbar utveckling är också svår att tolka. Hållbar utveckling har sedan 70-90 talet växt sig allt starkare inom politik och planering genom bland annat ökad förståelse och kunskap om världens rådande miljö- problematik (Hendenus et. al., 2018:7–10). Genom svensk lagstiftning, i Miljöbalken (1998:808) framhålls att hållbarhet ska beaktas vid utveckling. Detta är ett konkret exempel på hur hållbarhet kommit in i svensk planering. Samtidigt har begreppen hållbarhet och hållbar utveckling i viss grad separerats från principens ursprungliga innebörd då begreppen vidhållit en sådan bred definition att man genom användning av begreppet själv kan stöta på intressekonflikter med andra aktörer som använder sig av annan definition och förståelse om begreppet (Hendenus et. al., 2018:28).
1
Begreppet grundläggande mänskliga behov är likt hållbar utveckling tolkningsbart och det finns ingen enhetlig förstå-
else om vad det bör innebära. Genom behovsteori framhålls olika sätt att förstå det. Genom Brundtlandrapporten framhålls
att människor ska ha förutsättningar i sin tillvaro att utvecklas, skapa relationer, kultur och idéer (Hendenus et. al.,
2018:29).
- 6 -
Hållbar utveckling är ett av de tydligaste exemplen på ett fuzzy notion (vagt begrepp) som planerings- disciplinen är full av (De Roo & Porter, 2007:15). Dessa typer av begrepp bidrar å ena sidan med möjlighet
till att ena många aktörer bakom ett begrepp, men dess tvetydighet gör också att implementation av planering genom begreppen ofta misslyckas, vilket delvis beror på missförstånd och delad förståelse om begreppens innebörd mellan samverkande parter. Allmänintresse kan också beaktas som ett vagt begrepp, på grund av dess vida och tolkningsbara definition. Dessa typer av begrepp
2behöver kontinuerligt granskas för att förstå på vilket vis de används med säkerhet (De Roo & Porter, 2007:16). Att undersöka sambandet mellan dessa två vaga begrepp, allmänintresse och hållbar utveckling är av intresse att undersöka, inte bara utifrån dess vaghet och tolkningsbara användning, men också utifrån dess komplicerade förhållande till varandra. Deras grund- läggande principer bär på likartade egenskaper, om att ta ställning för och försvara mänskliga, respektive allmänhetens behov och intressen. Något som skulle kunna gå väl i hand med varandra, samtidigt ger deras vida definitioner och mångdimensionella egenskaper utrymme för att även skapa motsättningar mellan varand- ras agenda. Detta ger upphovtill en särskilt intressant situation, som är värd att undersöka.
1.1 Problemformulering
Allmänintresse och hållbar utveckling är två mångdimensionella principer med stark position inom planerings- disciplinen. De har breda definitioner och har en komplicerad ställning till varandra. Allmänintresse handlar i grunden om att förespråka det som är bäst för en särskild grupp medborgare. Hållbarhet och hållbar utveckling handlar i grunden om att ge alla människor rätt till ett värdigt liv som tillfredsställer mänskliga behov idag och i framtiden. Dessa syften är av likartade slag men kan både stödja och stå i konflikt med varandra. Det stora utrymmet för tolkning av båda principerna möjliggör för stora variationer i förhållandet mellan dem. Hållbar utveckling har genom åren blivit alltmer framträdande i samhällsdebatten och influerar hur vi ser på nutid och framtid i samhället. Där av är det intressant att undersöka vilket förhållande de två principerna har till varandra i planeringsdiskursen. För att förstå planeringens nuvarande och framtida förutsättningar.
1.2 Syfte & frågeställning
Syftet med studien är att få en större förståelse för hur allmänintresse och hållbarhet förhåller sig till varandra inom svensk planering, samt se vad för inflytande hållbar utveckling har över allmänintresset. För att tolka om principerna förespråkar samma utveckling eller ej och för att förstå vad för intressen som kan vara aktuellt att beakta i framtiden. Studiens frågeställning följer:
• Vilka perspektiv om hållbarhet och allmänintresse återfinns inom översiktsplaneringsdiskursen &
hur förhåller de sig till varandra?
• Hur beaktas hållbar utveckling i förhållande till olika medborgargrupper i översiktsplanerings- diskursen?
• På vilket sätt har hållbarhet kommit att påverka synen på allmänintresse i översiktsplanerings- diskursen?
Dessa frågor ämnas analyseras med hjälp av ett diskursteoretiskt angreppsätt som används för att identifiera vilken diskurs som råder om principerna hållbarhet/hållbar utveckling och allmänintresse inom svensk planering samt hur de förhåller sig till varandra.
2
Inom diskursanalysen kan tecken, som vaga begrepp delas in i två delar. Som uttryck för något eller som innebörd av
något (Boréus & Bergström, 2018:260). För att särskilja dessa två delar av tecken åt använder studien när den syftar till
allmänintresse och hållbarhet/hållbar utveckling som uttryck till ordet begrepp, men när studien syftar till allmänintresse
och hållbarhet/hållbar utveckling som innebörd använder den ordet princip. På sådant vis tydliggörs vad som syftas till
för tillfället.
- 7 -
1.3 Avgränsning
Att undersöka förhållandena mellan allmänintresse och hållbarhet kan göras på många olika vis, och därför behövs en tydlig avgränsning. Studien förhåller sig till vissa fixerade förutsättningar som tidsram och utform- ning, vilket bidragit till att avgränsa studiens omfång. Detta stycke redogör för studiens avgränsningar. Som angreppsätt för denna studie har diskursanalytiskt tillvägagångsätt valts, vilket tydligt avgränsar teori och metod till särskild form (vilket framhålls i kapitlet Teoretisk utgångspunkt) då diskursanalys är ett helhetspaket av premisser (Winther Jørgensen & Phillips, 2000:10).
Studien ägnas helt åt kvalitativ metodik eftersom det diskursteoretiska angreppsätt som valts fokuserar på förståelse av sociala kontexter (Denscombe 2018:407 & Winther Jørgensen & Phillips, 2000:8–10). Diskurs- analys kräver i sig tydliga avgränsningar och i denna studie undersöks diskursen endast i skrift och tal (Boréus
& Bergström, 2018:278). Den diskurs som ska undersökas är den svenska planeringsdiskursen och har avgränsats till översiktsplanering, på lokal administrativ nivå. Detta val har gjorts för att planering på kom-
munal nivå genom lagstiftning som Plan- och bygglagen (2010:900) ger kommuner planeringsmonopol och gör att planeringen kan betraktas som stark och företrädande inom svensk planeringskontext. Nivån är tacksam att studera eftersom det finns stort utbud av fall (kommuner) att studera. Där av finns förutsättningar för att göra ett selektivt val av fall. Översiktsplanering har valts framför annan kommunal planering då det ses som företrädande för hela kommunens planeringsagenda. I kapitlet Metodologi, Urval av fall specificeras ytterli- gare vilka fall av översiktsplanering som valt att undersökas för att förstå planeringsdiskursen.
1.4 Disposition
Studien består av 6 kapitel och här ges en kort beskrivning av studiens konstruktion. Kapitel 1 ger en ingång till studiens utgångspunkt genom att redogöra för bakomliggande faktorer och perspektiv, som formar studiens problemformulering, syfte och frågeställning. Kapitel 2 består av forskningsöversikt som sätter undersök- ningen i en vidare forskningskontext. Kapitel 3 presenterar studiens teoretiska utgångspunkt, som utgör grund för att undersöka och analysera det studerade materialet. Kapitel 4 redogör för studiens tillvägagångsätt, vilken metod som använts för att samla in och analysera det empiriska materialet. Kapitel 5 består av studiens resultat och analys, här presenteras och analyseras studiens studerade material. Kapitel 6 utgörs av studiens sista kapitel. Här görs, (1) sammanfattande analys, (2) diskuteras studiens utformning och resultat i vidare kontext, (3) besvaras studiens frågeställningar samt (4) ges förslag till vidare forskning. Där efter följer referenslista och bilagor.
- 8 -
2. FORSKNINGSÖVERSIKT
Detta kapitel presenterar den övergripande bakgrund och forskning som ligger till grund för studiens utgångs- punkt. Forskningsöversikten utgår från den beröringspunkt som vaga begrepp, allmänintresse och hållbar utveckling har till varandra. Den första delen av forskningsöversikten redogör för vaga begrepp inom planeringen, för att diskutera vilka förutsättningar vaga och mångtydiga begrepp (som allmänintresse och hållbar utveckling kan anses vara) ger den svenska planeringskontexten. Detta perspektiv kommer användas för att förstå begreppens framställning inom planeringsdiskursen. I den andra delen av forskningsöversikten redogörs för vad allmänintresset står för inom planeringen och hur det kan beaktas genom olika perspektiv.
Denna bakgrund används för att förstå hur allmänintresset förhåller sig till den svenska planeringskontexten. I forskningsöversiktens tredje del presenteras en redogörelse för den hållbara utvecklingens bakgrund och form.
Detta stycke redogör för vad hållbarhet/hållbar utveckling kan innebära och hur det kan förstås. Stycket lyfter också fram vilka konflikter principen om hållbar utveckling kan stöta på inom planeringen. Detta ger en förutsättning för att förstå vilket stöd hållbarhet har inom den svenska planeringsdiskursen. I forskningsöver- siktens fjärde och avslutande del diskuteras hur hållbar utveckling och allmänintresse knyter an till varandra och hur hållbar utveckling kan ses som allmänintresse, samt hur principerna förankras inom den svenska planeringen.
2.1 Vaga begrepp & planering
För att förstå hur både allmänintresse och hållbarhet/hållbar utveckling tar sig form inom planeringsdiskursen
behöver man ha en förståelse om hur mångdimensionella begrepp med vid definition fungerar inom planeringen. Först och främst är dessa två begrepp inte unika. Planeringsdisciplinen är full av vaga och mång-
tydiga begrepp (fuzzy notions, Eng.) (De Roo & Porter, 2007:14). Att vaga begrepp förekommer inom planeringsdisciplinen beror på att den är under konstant press att producera resultat. Samtidigt som den behöver hantera intressekonflikter mellan olika involverade aktörer (De Roo & Porter, 2007:16). För att lyckas skapa samverkan har planeringsdisciplinen accepterat att behöva använda sig av vida och mångdimensionella begrepp för att skapa en smidig process. Det finns där av en acceptans om att använda sig av begreppen, så länge de motsvarar någon form av förståelse och förankring (De Roo & Porter, 2007:16).
Detta förhållningsätt med att tillåta otydliga begrepp och generell språkanvändning ger upphov till en kompli- cerad situation. Problematik och intressekonflikter flyttas från planeringsprocessen till utfall och resultat (De Roo & Porter, 2007:14). Då otydligheten ger upphov till en komplexitet som är svår att förstå (De Roo &
Porter, 2007:17). Ofta förstås de vaga begreppen sämre än vad man tror. Det förekommer också ignorans mot att det finns många olika förståelser om begreppen. Detta leder till falska förhoppningar om vad man kan åstadkomma utifrån användningen av begreppen, vilket i slutänden kan resultera i misslyckade resultat av planeringen (De Roo & Porter, 2007:14). Otydligheten kan leda till att man tror att man eftersträvar en agenda, men i realiteten kan ens utövning resultera i ett utfall med den motsatta effekten (De Roo & Porter, 2007:15).
Otydlighet och vaghet är en utmaning inom planeringen som aktivt behöver hanteras, trots att det underlättar samarbete mellan aktörer. För att hantera vagheten behöver man aktivt undersöka och följa vaga begrepps användning och roll, för att vidhålla en uppdaterad förståelse om dess funktionalitet (De Roo & Porter, 2007:15). Vagheten stör våra trosuppfattningar om vad vi vet om planering och det går inte att ta den under- liggande förståelsen för given (De Roo & Porter, 2007:17). Betydelse av begrepp, koncept, principer och doktriner behöver aktivt beaktas om och om igen. Annars går det inte att vara helt säker på vad begreppen innebär och vilken agenda de förespråkar och där av vad som ligger till grund för planeringen (De Roo &
Porter, 2007:16).
Inom diskursanalysen kan tecken, som vaga begrepp delas in i två delar. Som uttryck för något eller som innebörd för något (Boréus & Bergström, 2018:260). För att särskilja dessa två delar av tecken åt använder studien ordet begrepp när den syftar till allmänintresse och hållbarhet/hållbar utveckling som uttryck. Men när studien syftar till allmänintresse och hållbarhet/hållbar utveckling som innebörd används ordet princip. På sådant vis tydliggörs vad som syftas till för tillfället.
- 9 -
2.2 Allmänintresse
Fysisk planering som disciplin är en offentlig verksamhet. Den berör många och behöver hantera många olika intressen. Eftersom det är en offentlig verksamhet finns ett behov av att rättfärdiga disciplinens utövning.
Planering kan sägas vara ett instrument för att låta en dominant grupp styra över andra gruppers resurser (Flyvbjerg, 2004:297) och principen allmänintresse används för att rättfärdiga och legitimera planeringens utövning som offentlig aktivitet (Alexander, 2002:228 & Campbell & Marshall, 2002:164). Principen har under lång tid använts som grund i planering (Alexander, 2002:240) och bygger på att planeringen kan rätt- färdiga sin utövning om offentlig planering genom att ta ställning för de kollektiva önskemålen. Genom att lyssna in och ta åt sig vad för olika önskemål som finns, är tanken att en gemensam agenda kan utrönas, som kan ligga till grund för utvecklingen. Detta utövande, att tjäna allmänheten ligger till grund för planeringens legitimitet (Alexander, 2002:227–228) och ger planeringen rätt att inskränka mot enskilda intressen för att kunna ge stöd åt de allmänna intressena (Campbell & Marshall, 2002:164). Detta ger förutsättningar åt att driva offentlig planering. Tillvägagångsättet bygger dock på en tilltro till förmågan om att kunna sammanställa något som kan ses som allmänintresse (Campbell & Marshall, 2002:164). Hur detta ska göras, och om det ens är möjligt att sammanställa och generalisera intressen till något som kan anses representera det som medbor- garna vill, är mycket diskuterat (Maidment, 2016:371). Även om allmänintresse kan anses utgöra grund för den rationella planeringsmodellen (Khakee, 2000:45), omnämns det sällan explicit i planeringen, vilket delvis är grundat i att det är en princip som verkar och väger olika intressen i bakgrunden av planeringen (Campbell
& Marshall, 2002:164). Därför behöver tolkningar av allmänintresset i planeringen göras.
2.2.1 Allmänintressets funktioner
Om man accepterar allmänintresse som grund för planering har det flera funktioner att erbjuda utöver att motivera och legitimera planeringsdisciplinens utövande som offentlig aktivitet. Murphy och Fox-Rogers (2015:233) framhåller att allmänintresse kan användas för att; (1) legitimera planering som offentlig aktivitet, (2) utgöra en norm för planeringspraktik och professionell etik samt (3) utgöra ett kriterium för att utvärdera planer och deras resultat. Alexander (2002:238) menar också på att allmänintresse kan användas för att defi- niera och förankra en norm i planeringen med ett antal kriterier och för att utvärdera olika planeringsförslag.
Maidment (2016:367) menar på att allmänintresse är en funktion som ligger till grund för att normativa hand- lingar ska ske. Allmänintresse fungerar också som verktyg för planeraren att balansera olika intressen med varandra (Murphy & Fox-Rogers, 2015:236). Om planerare endast skulle vidhålla en observerande position i planeringen skulle stora externa (troligen marknadsdrivande) krafter få möjlighet att styra planeringsprocessen och utvecklingen (Murphy & Fox-Rogers, 2015:239 & Pløger, 2004:60). Med hjälp av allmänintresset vid- håller planeraren en balanserande funktion som gör att starka enskilda intressen inte tar över (Murphy & Fox- Rogers, 2015:236). Utifrån denna funktion fungerar allmänintresse som ett verktyg för att hindra att oönskade utfall sker i planeringen (Murphy & Fox-Rogers, 2015:238). Allmänintresse kan också användas för att säker- ställa rättvisa kring resursfördelning, genom att allmänintresse rättfärdigar handling om auktoritär omfördel- ning av resurser i den offentliga planeringen, för att skapa social rättvisa och motarbeta ojämlikheter i den fysiska miljön (Alexander, 2002:232 & Murphy & Fox-Rogers, 2015:236). Allmänintresse har en viktig funk- tionalitet inom planering och hur allmänintresse beaktas är avgörande för vilken utveckling som sker. Dessa funktioner visar på att allmänintresse kan utgöra extensivt stöd för planeringen.
2.2.2 Perspektiv kring allmänintresse
Principen om allmänintresse kritiseras ofta utifrån ett antal synpunkter som ifrågasätter allmänintressets funkt-
ionalitet och roll. Det varierande synsättet på allmänintresse gör att dess roll är komplicerad. I dagens liberala
samhälle får allmänintresset ta emot kritik om att ens försöka göra generaliseringar av enskilda intressen. Enligt
liberala perspektiv finns det dem som menar på att det endast är den enskilde individen som vet vad den själv
vill och att man där av inte kan uppskatta vad dennes intresse är. Det ses inte heller som möjligt att ta reda på
vad varje enskild person vill, vilket ses som nödvändigt för att kunna göra en sammanställning av allmän-
intresset. Utifrån dessa perspektiv är man kritisk till att det går att framställa ett rättvisande allmänintresse
(Campbell & Marshall, 2002:166). Det är också svårt att behålla specifika synpunkters karaktär, från enskilda
intressen, då de enskilda intressena behöver generaliseras för att kunna framställas som allmänintresse. Detta
innebär att allmänintresset har svårt att hantera social diversitet, när allas synpunkter ska fångas in och
sammanställas till något som företräder medborgarnas egna intressen.
- 10 -
I slutändan riskerar allmänintresset framhållas som allt för brett, för att kunna anses motsvara de olika enskilda intressena som det försöker representera (Maidment, 2016:371). Konsten att göra generaliseringar av enskilda intressen till medborgarnas intressen ifrågasätts också. Allmänintresset kritiseras också av att låta en enskild grupp, som planerare, av individer avgöra vad som är i allmänhetens intresse. I regel bryr sig gemene man mindre om varandras intressen, och mer om sina egna. Så kan även anses vara fallet inom planeringen (Tait, 2016:335). Planerare ges genom sin utbildning och expertroll en priviligierad roll att avgöra vad som är allmänintresse (Allmendinger, 2017:178–179;192). Genom utbildning och utövning erhålls en speciell förstå- else för vilka intressen som kan vara värda att eftersträva och det är svårt att hindra subjektiva preferenser från att få inflytande över denna utövning, som ska vara objektiv (Alexander, 2002:230). Allmänintressets breda innebörd har orsakat en brist på förmåga hos planerare att kunna redogöra för vad det är och hur man kan förhålla sig till det (trots att det är planerarna som ska värna om principen enligt teorin). Murphy och Fox- Rogers (2015:238) menar att allmänintresse inte kan ligga till grund för planeringen, om inte planerarna förstår vad det står för. Vilket ifrågasätter allmänintressets roll inom planeringen. Vidare menar de på att planerare saknar en enhetlig definition om vad allmänintresse är (Murphy & Fox-Rogers, 2015:233) och att det finns en förvirrad förståelse hos planerarna om hur underliggande principer av planeringssystemet existerar (Murphy
& Fox-Rogers, 2015:238).
Allmänintresse är ett begrepp med bred definition, som kan ge sig i uttryck på olika vis, vilket till viss grad kan ursäkta planerarnas förvirring. Samtidigt som Murphy och Fox-Rogers (2015:232) framhåller att termen ibland snarare används för att förvirra än att förklara ting inom planeringen. I kontrast till detta framhåller Tait (2016:336) ett ytterligare perspektiv, om att allmänintressets vida definition möjliggör för att begreppet kan framhållas på olika vis av planerare för att framhålla särskilda intressen. Mångtydigheten och flexibiliteten gör det komplicerat att förstå hur planerarna förhåller sig till allmänintresset. Trots synpunkter och den kritik som lyfts mot allmänintressets mer tvetydiga drag, så erbjuder principen också viktigt stöd och funktionalitet åt planeringen (Maidment, 2016:336). Maidment (2016:367) framhåller att det är möjligt att överge principen om allmänintresse i planeringen, men att detta skulle leda till att annan problematik skulle uppstå och att man skulle behöva hantera denne i stället. Murphy och Fox-Rogers (2015:233) framhåller att perspektivet är fortsatt viktigt för planeringens teori och handling. Tait (2016:342) menar också på att allmänintresse är av värde för planeringsdisciplinen. Om man accepterar allmänintressets roll i planeringen så har den flera funktionaliteter att erbjuda, som utövningen kan stödja sig på.
2.2.3 Perspektiv inom allmänintresset
Allmänintresse kan beaktas och tolkas på flera vis, vilket påverkar vad för intresse som i slutändan ses som medborgarnas intresse (Alexander, 2002:228). För att kunna granska allmänintressets form och funktionalitet inom den svenska planeringsdiskursen görs här en genomgång av företrädande tolkningar och perspektiv av allmänintresse som Campbell och Marshall (2002:174) identifierat och som även Alexander (2002:228) använder sig av. Dessa former har delats upp i två typer, processperspektiv som lägger stort fokus på allmän- intressets utrymme genom processer och konsekvensperspektiv som lägger stort fokus på allmänintressets uttryck i planeringen.
Processperspektiv
Dialogistiskt allmänintresse. Ett dialogistiskt perspektiv knyter an allmänintresset till en interaktiv process, där man genom dialog mellan berörda parter och intressenter för diskussion om vilka intressen som ska efter- strävas. Där själva processen i sig, att lyssna in och tillsammans utarbeta agendan anses vara allmänintresset.
Utifrån själva processen får planeringen genom detta perspektiv sin legitimitet (Alexander, 2002:233–234).
Detta perspektiv kan främst kopplas till deltagande former av demokrati, som genom institutionell organisering försöker undvika konflikter mellan egenintressen, genom att vidhålla en öppen dialog mellan olika parter (Campbell & Marshall, 2002:179).
Rättighetsbaserat allmänintresse. Ett rättsbaserat förhållningsätt bygger på en process där individuella rättig-
heter prioriteras. Det är ett normbaserat perspektiv som dömer handlingar utifrån deras etiska påverkan, och
man försöker i hög grad upprätthålla individers och berörda gruppers rättigheter (Alexander, 2002:232). De
rättigheter som värnas är institutionaliserade inom den givna kontexten, och är specifik för det givna samhället
(Alexander, 2002:232). Campbell & Marshall (2002:178) framhåller att detta perspektiv syftar till att ge alla
- 11 -
individer möjlighet till att söka ett gott liv, med goda förutsättningar, och att individen ska ha fri möjlighet till att göra detta, så länge det inte begränsar andra från att uppnå samma sak. Genom liberalt perspektiv kan denna tolkning ses som tillräcklig för att vidhålla ett allmänintresse, då det garanterar skydd av rättigheter, samtidigt som stor frihet fortfarande vidhålls (Alexander, 2002:232–233).
Konsekvensperspektiv
Utilitaristiskt allmänintresse. Genom det utilitaristiska perspektivet framhålls ett synsätt om att maximera de påverkade individernas välmående och lycka (Alexander, 2002:228). Detta kan ses som en sammanslagning av enskilda intressen, för att få fram ett gemensamt företrädande och enhetligt intresse för medborgarna (Alexander, 2002:228;230). Målet är att uppfylla ett så stort antal individers intressen som möjligt (Murphy &
Fox-Rogers, 2015:233). Perspektivet utgår från enskilda intressen och försöker utifrån dessa beräkna fram vilka val som kommer leda till störst nöje. Utifrån dessa avvägningar väljs vilken handling som ska vidtas.
Ansvaret att bedöma vad som ger bäst resultat, ges i detta fall till tjänstemännen (Campbell & Marshall, 2002:175–176). Perspektivet ger utrymme för att göra inskränkningar på särintressen för att tillgodose kollek- tiva nödvändigheter (Alexander, 2002:230). Det utilitaristiska perspektivet är idag ett diskuterat perspektiv då det riktas kritik mot professionens förmåga att göra bedömning om vad som är medborgarnas intressen (Alexander, 2002:237).
Enhetligt allmänintresse. Det enhetliga perspektivet lägger stor vikt på kollektiva värderingar om vad som tjänar samhället i stort. Det intresse som eftersträvas behöver inte motsvara privata eller individuella intressen, utan kan vara en uppskattning om vad man tror kommer tjäna samhället bäst (Alexander, 2002:230–231).
Perspektivet förankrar allmänintresset i planeringsprocessen genom politiken. Medborgare får inflytande i politiska val och där menar man genom detta perspektiv på att de har möjlighet att influera perspektivet på allmänintresset. Genom politiken kan väljarna både godkänna och visa missnöjen över de politiker som styr, och den agendan som de föreslagit ska ligga till grund för planeringen. Genom valprocessen kan väljarna på så vis få inflytande över de intressen man önskar justera (Campbell & Marshall, 2002:178–179). I detta perspektiv är politik och allmänintresse starkt sammankopplat, då statens kollektiva (valda) intressen är det som anses vara allmänintresse.
2.2.4 Perspektiv på medborgare i allmänintresset
Föregående stycke presenterade olika perspektiv inom allmänintresset. I detta stycke redogörs för olika perspektiv på hur medborgare kan definieras i allmänintresset och vad för betydelse dessa perspektiv har på beaktandet av allmänintresset. Att lyfta fram perspektiv om berörda medborgare är särskilt relevant när en agenda som hållbar utveckling ska undersökas, då det är något som påverkar olika typer av medborgare på flera olika geografiska skalnivåer. Intresset i allmänintresse kan förstås som ett kollektivt intresse för medbor- garna. Dessa utgörs av en grupp människor som är berörda av den offentliga planeringen och denna grupp kan ofta kopplas till ett särskilt definierat geografiskt område (Maidment, 2016:367). Medborgare som berörs av en agenda i planeringen har sällan möjlighet att definiera sig själv, och ansvaret på att avgöra vilka som berörs av en planering ligger på planerarna (Maidment, 2016:368). Inom den svenska planeringskontexten finns stort fokus på lokal planering tack vare det lagstadgade planeringsmonopolet enligt Plan- och Bygglagen (2010:900). Detta planeringsmonopol sätter fokus på lokala medborgargrupper i svensk planering. Planerings- agenda kan dock även beröra andra skalnivåer, direkt eller indirekt. Som påverkar andra former av medbor- gargrupper, på t.ex. regional eller nationell nivå. Med annan sammansättning av medborgare kan andra former av allmänintresse träda fram (Maidment, 2016:281). Det är inte ovanligt att planeringsagenda påverkar olika skalnivåer och att olika medborgargrupper beaktar agendan olika. I dessa situationer uppstår diskussion om
vilka medborgargrupper som har viktigast intressen att beakta, som planeringen ska ta ställning för (Tait, 2016:340;342). Allmänintresse är av naturen rumsligt och detta ligger till grund för att olika spänningar
ska uppstå (Tait, 2016:342). Ekonomiska intressen är ett tydligt exempel på hur motsättningar mellan olika medborgargruppers intressen kan uppstå (Tait, 2016:340–341). I Sverige har den lokala nivån möjlighet att försvara sina intressen relativt bra mot andra nivåers påtryckningar tack vare det lokala planeringsmonopolet.
Denna studie lyfter fram en agenda, hållbar utveckling, som kan anses beröra och beröras av många olika
skalnivåer (De Roo & Porter, 2007:20). Utifrån denna agenda blir perspektiv om medborgargrupper intressant
att beakta, då det blir en debatt om rättvisa mellan olika medborgargrupper på olika skalnivåer.
- 12 -
2.2.5 Kritik mot allmänintresse
Planering är en politisk verksamhet och paradigm och trender i politiken har stor betydelse för vilken planeringsagenda som förespråkas (Khakee, 2000:43). Under de senaste 3–4 decennierna har planeringen blivit
kraftigt nyliberaliserad (Allmendinger, 2017:105). Detta har gett planeringen ett ökat ekonomiskt fokus och idag värderas ekonomiska aspekter högt inom planeringen (Murphy & Fox-Rogers, 2015:231). Det nyliberal- istiska perspektivet förespråkar i hög grad marknadsfrihet vilket gör att den ibland ställer sig kritisk mot planeringens utövning (Allmendinger, 2017:107–109). Detta kan leda till att det skapas slitningar mellan det politiska styrsystemet och marknadsstyrd planering om vad som ska ges störst utrymme att styra över plane- ringen (Andersén, 2020:96). Tillväxt framhålls ofta vara något som ligger i alla medborgares intresse (Murphy
& Fox-Rogers, 2015:233) och att inte beakta allmänintresse kan enligt nyliberalismen anses vara av intresse, då det möjliggör för mer frihet till ekonomisk utveckling. Detta leder till frågan om allmänintresse överhuvud- taget kan anses existera eller uppnås under marknadsstyrda förhållanden (Murphy & Fox-Rogers, 2015:232).
Det ekonomiska fokuset har förankrats som en tydlig prioritering inom planeringen, och ses ofta som ett själv- klart intresse. Detta intresse har blivit mycket konkurrenskraftigt med andra intressen och det är inte ovanligt att andra intressen får ge vika för att ekonomisk vinning ska erhållas (Maidment, 2016:375). Därför är detta ett perspektiv som måste tas i beaktning genom planeringen. Samtidigt lyfter agendor som hållbar utvecklig fram kritik mot ett överdrivet stort tillväxtfokus. Pløger (2004:60) framhåller i kontrast, att ekonomiska krafter blivit så starka och att det därför är extra viktigt att skydda andra intressen hos medborgarna, som kan anses vara av allmänintresse. Dessa skildringar visar på att det finns delade åsikter om ekonomiska intressen i planeringen och att allmänintresse fortfarande är värt att beakta.
2.3 Hållbarhet & Hållbar utveckling
I denna studie undersöks perspektivet om hållbarhet inom svensk översiktsplaneringskontext. Hållbarhet i sig behöver inte förutsätta utveckling, men eftersom planering i sig är framtidsfokuserat och till stor del är grundat i att driva utveckling är perspektiv om hållbar utveckling högst relevant att beakta, när perspektiv om hållbarhet undersöks. Det innebär inte att hållbarhet och hållbar utveckling är direkt synonyma, men genom denna studie förstås hållbarhet och hållbar utveckling som nära sammankopplade. Detta görs för att fokus ligger på att studera hur principen förankras i planeringen och inte att jämföra hur dessa två snarlika termer förhåller sig till varandra. Där av förankras begreppen med varandra i studien.
Principen om hållbar utveckling har sitt ursprung ur den växande förståelsen om miljöproblematiken som växte fram och började uppmärksammas alltmer under sista tredjedelen av 1900-talet. Sedan principen om hållbar utveckling utformades och började användas under 70–80-talet har det idag spridits till att bli ett välkänt begrepp för att förmedla politik och önskad utveckling (Hedenus et. al., 2018:7;9). Den första viktiga använd- ningen av begreppet hållbarhet var 1980, genom World Conversation Strategy men begreppet blev först mer välkänt och spritt genom den så kallade Brundtlandrapporten
3från 1987 (Hopwood et. al., 2005:39). Denna rapport lade en grund för principen om hållbar utveckling, men sedan dess har betydelsen, innehållet och användningen utvecklats. Idag kan begreppet hållbar utveckling användas och förstås på många olika vis.
Enligt Brundtlandrapporten är målet för hållbar utveckling att tillfredsställa mänskliga behov idag och i fram- tiden (Hendenus et. al., 2018:28). Begreppet behov kan dock också ses som tolkningsbart och det finns olika förståelse om vad dess innebörd är i denna situation. Enligt forskning i behovsteori, kan mänskliga behov i denna situation ses som förutsättningar för att utvecklas, skapa relationer, kultur och idéer (Hendenus et. al., 2018:29). Detta är dock bara en av flera möjliga tolkningar om behov. Enligt Brundtlandrapporten kräver hållbar utveckling att vi möter grundläggande behov för alla människor och ger dem möjlighet att uppfylla sin strävan mot ett bättre liv (Hendenus et. al., 2018:29). I Brundtlandrapporten presenteras hållbarhet som en princip som kombinerar ekonomiska, sociala och ekologiska aspekter, för att kunna verka på ett hållbart vis när utveckling och tillväxt sker (De Roo & Porter, 2007:20). Brundtlandrapporten vidhåller ett perspektiv som ser positivt på tillväxt, och menar på att den kan samexistera med hållbarhet (Hopwood et. al., 2005:44). På sådant vis görs inga motsättningar mot nyliberalismens ideal. Sedan Brundtlandrapporten släpptes har den gjort ett stort avtryck ifrån sig och haft inverkan på världsarenans politik. Dokumentet blev ett avstamp för
3 Rapportens officiella namn är (Eng.): Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future (Hopwood et. al., 2005:39).
- 13 -
dagens rådande diskussion om hållbar utveckling (De Roo & Porter, 2007:20). Brundtlandrapportens definition har dock inte blivit enhetligt accepterad, utan det har snarare lagt grunden för debatten om principen,
vilket sedan mynnat ut i ett brett spektrum av synpunkter, perspektiv och tolkningar om vad hållbar utveckling är (Hendenus et. al., 2018:28).
2.3.1 Hållbarhetens position inom planeringen
Idag råder det delad förståelse om hållbar utveckling, och vad det bör anses vara. Idag använder många olika typer av aktörer begreppen hållbarhet och hållbar utveckling och dess spridning har stadigt ökat under de senaste åren (Hedenus et. al., 2018:97). Olika aktörer använder dock begreppen olika för att beskriva en spridd vy av synpunkter samt perspektiv om mål, rutiner och metoder som man menar på sker på ett hållbart vis (Hopwood et. al., 2005:45). I detta stycke redogörs för olika synpunkter, ställningstaganden och förståelser
som hållbar utveckling gett upphov till. Ur en historisk kontext visar den stora spridningen av hållbar utveckling på ett nytt förhållningsätt mellan människan och naturen. Under de senaste århundradena har män-
niskan generellt beaktat naturen som sekundär till mänskligheten men genom miljörörelsens framväxt har naturens egenvärde och betydelse för människan börjat framhållas som allt viktigare. En förändrad inställning mellan natur och samhälle kan sägas ha utvecklats i dagens samhälle. Nu mera framhålls en generell underlig- gande förståelse mellan människan och naturens samband. Kopplingen mellan ekonomiska, ekologiska och sociala aspekter framhålls som allt viktigare att ha i åtanke samt värna om (Hopwood et. al., 2005:38–39).
Detta perspektiv har börjat förankras genom politiken på olika vis. Nu mera är t.ex. den Europeiska kommis- sionen en förespråkare för hållbar stadsutveckling (De Roo & Porter, 2007:19–20). Det råder dock fortfarande många synpunkter om det generella ställningstagandet och hur man ska ställa sig till hållbar utveckling och hur det ska implementeras. Där av råder det förvirring, trots ökad förståelse om dess behov av att implemen- teras (De Roo & Porter, 2007:21).
Det råder dock ständig utveckling av förståelsen om hållbar utveckling, som ändrar synen på vad begreppet står för. Under tidigt 90-tal hade hållbarhet inte blivit något all inkluderande paradigm än (Campbell, 2016:388). Det räckte då med att endast spekulera kring frågan, men idag är kraven på ställningstaganden mycket högre. Nu finns det faktiska institutioner inom planering och politik som aktivt arbetar med att imple- mentera agendan (Campbell, 2016:393). Därför blir förhållningsättet till hållbarhet allt viktigare, samtidigt som begreppet fortsätter utvecklas. Att begreppet hållbar utveckling idag kan betyda många olika saker medför både för och nackdelar. Den vida definitionen av hållbar utveckling har idag möjliggjort att begreppet kan användas för att marknadsföra olika agendor på ett sådant vis att det kan anses förlorat sin ursprungliga förankring (Campbell, 2016:394). Att begreppet kan användas för att framhålla sin agenda som miljövänligare än vad den egentligen är genom att dölja den i miljöaktivism och på så vis kamouflera sina verkliga intentioner (Campbell, 2016:395). Flexibiliteten kan dock också anses vara produktiv, då det möjliggjort för att skapa ett brett intresse och stöd för agendan. Den har fått olika parter och aktörer i samhället att ta till sig agendan, och fått dem att förespråka agendan utifrån sin verksamhet. Begreppets möjlighet att utvecklas har också bevarat begreppets aktualitet, man menar på att om begreppets definition hade varit statisk hade det kanske inte kunnat assimileras in i discipliners praktik, då det inte tagit någon hänsyn till de särskilda behoven (Campbell, 2016:394).
Principen om hållbar utveckling har länge konkurrerat med andra intressen, så som ekonomisk tillväxt
(Hopwood et. al., 2005:45). Under sent 90-tal implementerades hållbar utveckling som ett övergripande mål
för hela samhället i Sverige, men trots detta har andra intressen som ekonomisk tillväxt fortsatt att förespråkas
(Hilding-Rydevik et. al, 2011:169–170). Idag menar Khan et. al. (2020:13) på att miljö och sociala frågor fått
större politiskt stöd inom städer i Sverige. Den senaste globala miljööverenskommelsen, Agenda 2030 antogs
2015 och utgörs av 17 interagerade miljömål som nationer frivilligt får ställa sig bakom för att uppfylla. Över-
enskommelsen har fått mycket uppmärksamhet och bygger på hopp om att nationer självmant ska ta ställning
för att eftersträva hållbarhet, då föregående överenskommelser som varit mer strikta inte fått den önskade
effekt som man hoppats på (Hedenus, 2018:98–99). Hållbar utveckling är utformad på ett sådant vis att
agendan är moraliskt svår att argumentera emot. Att det inte är huvudagendan, och att det inte enkelt imple-
menteras beror på att hållbar utveckling inte är en sak eller ting som lätt tillåts implementeras, utan att det
snarare är ett perspektivtänkande om hur processer ska gå till (De Roo & Porter, 2007:20). Det betyder att man
måste ändra på hur processer i samhället drivs för att utöva hållbar utveckling. Det är inte i allas intresse att
- 14 -
göra detta (De Roo & Porter, 2007:21). Det är också så att om idén om hållbarhet hade varit enkel att imple- mentera lätt och enhetligt hade det inte varit någon uppmärksammad agenda att diskutera (Campbell, 2016:393). Ur dessa premisser uppkommer en debatt om till vilken grad man är villig att ändra på samhälls- processerna. Kring detta finns det många åsikter om och agendan om hållbar utveckling är full av interna konflikter som härstammar ur förståelsen om hur samhällets processer ska ske (Campbell, 2016:396). Det råder olika synpunkter om hur man förstår hållbarhet, vilka behov som finns av hållbarhet och till vilken grad det ska eftersträvas. Dessa perspektiv kan delas upp på ett spektrum för att tydliggöra hur brett fältet om hållbar utveckling kan vara. Vissa menar på att det bara krävs milda implementationer kring hållbar utveckling, medan andra önskar på fundamentala förändringar av processer i samhället (Hopwood et. al., 2005:41).
I dag är planerare flitiga användare av begreppen hållbarhet och hållbar utveckling för att förmedla sina planer och agenda. Ofta försöker man ena många om att hållbar utveckling ligger i allas intressen att eftersträva. Det har skapat en generell acceptans för verksamheter att formulera sig som hållbara, utan att det sker någon vidare analys av om de verkligen kan anses arbeta för hållbarhet. Det finns en oro om att man är allt för tillåtande med att använda sig av uttrycket hållbar utveckling och att det kommer förlora sin betydelse om det kan användas för att uttrycka vad som helst (Campbell, 2016:395). De Roo och Porter (2007:15) framhåller att hållbar utveckling är ett av de mest kända vaga begreppen inom den fysiska planeringen, men att det samtidigt är svårförstått. Det är en komplicerad situation som planerarna och samhället befinner sig i. Man vill få med alla på en agenda som är svår att argumentera emot och därför är man tillåtande till en vid framställning av hållbar utveckling, trots att det finns interna och externa samt uttalade och dolda motsättningar mot agendan.
Ur detta kan utrönas att hållbar utveckling inte är något som självmant kommer komma till oss, utan att det är något som samhället har möjlighet att välja. Det krävs uppoffringar i närtid för att erhålla bättre tillvaro i längden (Campbell, 1996:302). Campbell (1996:302) menar på att dagens samhälle har en möjlighet att efter- sträva hållbarhet, något som inte funnits hos tidigare generationer. Det har visserligen funnits många genera- tioner människor som levt hållbart, men de har inte levt med samma levnadsstandarder som nutidens genera- tion. Dessa förutsättningar är något som dagens samhälle behöver ta ställning om, ifall det är i deras intresse att eftersträva hållbarhet.
2.3.2 Hållbarhetsdimensioner
Hållbar utveckling baseras enligt Brundtlandrapporten på tre grundpelare/dimensioner som tillsammans behöver en jämn balans för att en total hållbarhet ska kunna nås (Hendenus et. al., 2018:33). Pelarna utgörs av ekologiskt skydd, social jämlikhet och ekonomisk utveckling (Huang, 2018:1). Det finns olika tolkningar och uppfattningar om dessa dimensioner som innefattas i hållbarheten. De presenterades redan första gången i Brundtlandrapporten för att tydliggöra vad för dimensioner som behöver has i åtanke vid utvecklingen för att kunna uppfylla de mänskliga behoven (Hendenus et. al., 2018:31). Sedan dess har det tolkats på olika vis, och dess konkurrerande intressen och balans mellan varandra har diskuterats ingående (Hendenus et. al., 2018:33).
Den ekologiska dimensionen handlar om att värna och nyttja de naturliga systemen på ett sådant vis att de nu och i framtiden kan försörja människor med sin produktion för att tillgodose våra behov (Hendenus et. al., 2018:32). Den sociala hållbarheten är mindre specifik, men innebär ungefär att tillfredsställa och värna om mänskliga rättigheter, värna om människors hälsa, samt värna om jämlik fördelning av resurser till människor (Hendenus et. al., 2018:40). Den ekonomiska dimensionen om hållbar utveckling handlar om att vi ska hus- hålla med viktiga resurser för att tillfredsställa de mänskliga behoven (Hendenus et. al., 2018:38). Campbell (1996:297) menar på att det är planerarens ansvar i planeringen att beakta ekonomisk tillväxt, distribuera resurser rättvist, samt se till att miljön inte förgås i processen för att planeringen ska verka för en hållbar utveckling. Detta visar på hur intressen behöver hanteras, inte bara mellan hållbar utveckling och andra intressen utan också inom hållbar utveckling i sig självt.
2.3.3 Perspektiv inom hållbar utveckling
Detta stycke lyfter fram några vanligt förekommande perspektiv om hållbar utveckling. Hållbarhet kan grovt
delas upp i två kategorier, svag och stark hållbarhet. Denna uppdelning görs i huvudsak utifrån vilken inställ-
ning den hållbara agendan har till miljöfrågor (den ekologiska dimensionen) (Hopwood et. al., 2005:40). Svag
hållbarhet syftar till att naturen och dess resurser beaktas som utbytbart med teknologi och förvärvat kapital
(Hopwood et. al., 2005:40). Så länge den totala tillgången av kapital är bevarad har man ett hållbart tillstånd
(Huang, 2018:1). Det vill säga, att det som utvinns från naturen måste bevara sitt värde när det kommer till
- 15 -
användning för människan. Med detta perspektiv menar man också på att skador i naturen kan ersättas med mänskligt producerade lösningar. Utarmning av naturresurser ses snarare som en utmaning att hantera, än att det skulle vara en annalkande katastrof (Hopwood et. al., 2005:40). Stark hållbarhet förhåller sig kritisk mot den svaga hållbarhetens antaganden och menar på att mänskligt tillverkat kapital inte kan ersätta naturens processer, som är avgörande för mänsklighetens existens och överlevnad (detta kan handla om ekosystem- tjänster, biodiversitet, ozonlager med mera) (Hopwood et. al., 2005:40). Stark hållbarhet kräver att naturens resurser ska bevaras oavsett vilket mänskligt kapital som produceras, och att de två typerna av kapitalen snarare komplimenterar varandra, än att de kan ersätta varandra (Huang, 2018:1). Detta perspektiv menar där av att ekonomisk utveckling inte får ske på bekostnad av försämrad miljö (Huang, 2018:1). De två graderna av håll- barhet skiljer sig väldigt mycket åt, men det ett tydligt exempel på hur olika perspektiv om hållbar utveckling kan vara. Detta i sig är ett hjälpbart verktyg för att förstå hur olika aktörer använder sig av begreppet hållbarhet (Huang, 2018:13).
Synen på hållbar utveckling påverkas också av vilken koppling man gör mellan principen och olika geogra- fiska skalnivåer samt tidsperspektiv. Hållbar utveckling är en princip som kan beröra många olika områden, som såväl global som lokal nivå. Detta innebär att det kan komma att behöva diskuteras utifrån olika typer av geografiska skalnivåer för att en helhetssyn om hållbarhet ska vidhållas (De Roo & Porter, 2007:20). Det betyder att hållbar utveckling kan behöva komma att diskuteras över olika typer av administrativa gränser, och att en planering som sker på en lokal nivå kan komma att behöva ta ansvar för konsekvenser som sker utanför sitt eget territoriella område, för att kunna sägas vidhålla ett hållbart perspektiv. Den hållbara utvecklingen är också starkt förknippad med tidsperspektiv, eftersom hela principen bygger på att skapa en kontinuitet som sträcker sig över tid, då hållbar utveckling värnar om framtida generationers förutsättningar och möjligheter (Campbell, 2016:394 & Strömgren, 2007:226–227). Detta utmanar synen på allmänintresse inom planeringen, som behöver ha framtida generationers behov och önskemål i åtanke, om en hållbar planering anses åtråvärd.
2.3.4 Tillväxt & hållbarhet
Eftersom det nyliberalistiska paradigmet med starkt ekonomiskt fokus varit dominerande inom samhälls- debatten under de senaste 50 åren, behöver den hållbara utvecklingens förhållande till denna aspekt diskuteras.
Ekonomiskt tillväxt har, som omnämnts, varit ett stort fokus för planeringen och allmänintresset. Som också
nämnts har den hållbara utvecklingen en komplicerad relation till ekonomin. För att förstå hur hållbar utveckling förhåller sig till ekonomi, och där med allmänintresse, görs här en fördjupad genomgång av den
ekonomiska tillväxtens relation till hållbar utveckling.
Relationen mellan hållbar utveckling och ekonomi är komplicerad. Mycket av de problem som människan idag möter inom sociala och ekologiska frågor har sin grund i det stora fokuset på ekonomisk tillväxt (Hopwood et. al., 2005:39). Ekonomisk tillväxt är beroende av två parametrar, ökad arbetskraft, kapital och resurser samt ökad produktivitet. Hur dessa framställs, utövas och fördelas avgör vilket utfall tillväxten får, och om den kan ses som hållbar. Tillväxt baserat på en ökad utvinning av naturresurser kan inte ses som ekologiskt hållbar, då tillväxten inte sätter någon gräns för hur mycket resurser som egentligen kan utvinnas av miljön (Hendenus et. al., 2018:51). På samma vis kan en ojämn resursfördelning till följd av tillväxt inte ses som socialt hållbar. Det är bevisat att gamla tillväxtmodeller misslyckats med att utrota fattigdom trots att världens rikedomar ökat. Där av behöver en hållbar tillväxt utformas för att distribuera det ökade välståndet på ett rättvist sätt (Hopwood et. al., 2005:39 & Campbell, 2016:389). Trots att tillväxt är orsaken till många sociala och ekologiska problem, så menar vissa på att det ändå inte behöver vara något hinder för dessa hållbarhetsdimensioner. Brundtlandrapporten förhåller sig förhållandevis positiv till tillväxt, och ställer inte några särskilda krav på att åtgärder ska tas för att hållbar utveckling ska kunna nås (Hopwood et. al., 2005:40).
Samtidigt menar anda på att hållbar utveckling utmanar världsekonomin och att det ställer krav på hur våra ekonomiska system fungerar (Hopwood et. al., 2005:40).
Det råder debatt om hur vida ekonomisk tillväxt kan ske på ett hållbart vis eller ej (Hopwood et. al., 2005:44).
Svaret på denna fråga beror på vilket perspektiv som erhålls kring tillväxt. Den ekonomiska tillväxt som skett
under det senaste århundradet har främst drivits av teknisk utveckling, vilket inte nödvändigtvis behöver vara
kopplat till mer utvinning av naturresurser (Hendenus et. al., 2018:50–51). En kontinuerlig ekonomisk tillväxt
går i princip att ha, om tillväxten inte förlitar sig på att nyttja miljön och materiella resurser utan snarare bygger
- 16 -
på att skapa nya idéer, som t.ex. musikproduktion. Genom detta perspektiv finns ingen teoretisk motsättning mellan hållbar utveckling och ekonomisk tillväxt (Hendenus et. al., 2018:51). Med det sagt så är som tidigare nämnts hållbar utveckling inte på toppen av världsagendan, samtidigt som det fortfarande råder ett stort ekonomiskt fokus (Hopwood et. al., 2005:45). Om så fortsätter vara fallet är det sannolikt att agenda kommer förespråkas med fokus på tillväxt, oavsett om den är hållbar eller ej. En planering som fokuserar överdrivet mycket på ekonomi och tillväxt löper stor risk för att bedriva ohållbar tillväxt. Det är där av intressant att se hur planeringsagenda balanserar tillväxt och hållbarhetsaspekter, för att förstå deras syn på hållbarhet.
2.4 Hållbar utveckling som allmänintresse
Forskningsöversikten har presenterat tre områden som ligger till grund för studien. Dessa tre områden, allmän- intresse, hållbar utveckling och vaga begrepp har beröringspunkter som gör det intressant att studera områdena tillsammans. Allmänintresse är en funktion förankrad inom planeringsdisciplinen, som används för att avgöra vilka intressen som ska eftersträvas inom planeringen (Alexander, 2002:228). Genom den svenska Plan- och bygglagen framhålls i 2 kap. 1 § att:
Hänsyn ska tas till både allmänna och enskilda intressen (2010:900).
och 3 kap. 4 §:
Kommunen ska i översiktsplanen redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap (2010:900).
Här framgår att den svenska planeringen har en tydlig skyldighet att beakta de allmänna intressena. Allmän- intresset står under inflytande av politiska paradigm, trender och värderingar. Den svenska planeringen har över tid ändrats, och det har även perspektivet på vilka intressen som ska beaktas gjorts, då ny eller ändrad förståelse har erhållits om hur man vill att samhället ska se ut (Strömgren, 2007:11). Hållbar utveckling har blivit en ny målsättning att nå inom planering (Strömgren, 2007:226–227), men trots detta har denna agenda en komplicerad relation till etablerade intressen. Det finns en övergripande förståelse om hur hållbar utveckling kan förstås, men hänsyn måste tas till bakomliggande motiv, värderingar och preferenser. Det är snarare ett trossystem än en reflektion förankrad i verkligheten (De Roo & Porter, 2007:21), vilket gör det komplicerat att förstå exakt vilken politik och planering som vill förmedlas genom hållbar utveckling. Eftersom planeringen influeras av paradigm har agendan om hållbar utveckling inflytande över synen och framställningen av allmän- intresset. Det finns stöd för att hållbar utveckling ska beaktas (Strömgren, 2007:246), men samtidigt har det länge stått i konflikt med andra intressen (Hopwood et. al., 2005:45). Det finns många vars intresse är att inte efterfölja en agenda om hållbar utveckling (De Roo & Porter, 2007:21), vilket gör det svårt att veta hur hållbar utveckling ska prioriteras jämfört med andra intressen som det står i konflikt med.
Utöver de externa konflikterna, finns också många interna konflikter inom hållbar utveckling (Campbell, 2016:396), vilket gör att det blir än mer komplicerat för planeringen att veta hur de ska ställa allmänintresset i relation till den hållbara utvecklingen. Strömgren (2007:235) framhåller att eftersträvan om miljöintresse och hållbarhet kan ses som ett nytt universellt intresse och i den svenska lagstiftningen framhålls att hållbar utveckling ska beaktas enligt Miljöbalken 1 Kap. 1 §:
Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (1998:808).
