6 Rättsliga utgångspunkter
6.3 Allmänna hänsynsregler i miljöbalken
Miljöbalken utgör grunden för majoriteten av bestämmelserna som blir aktuella för övergödningsfrågan. Många av de föreskrifter som gäller jordbruk, industri, avloppsrening osv. har meddelats med stöd av bestämmelser i miljöbalken. Alla lagar och förordningar som är meddelade med stöd av miljöbalken ska tillämpas utifrån balkens syfte tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna och reglerna om egen- kontroll. Det är därför nödvändigt att kort redogöra för vissa be- stämmelser i miljöbalken.
Miljöbalkens övergripande syfte är att främja en hållbar utveck- ling.15 För att en hållbar utveckling ska kunna uppnås anges att miljö- balken ska tillämpas så att
• Människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, • Värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, • Den biologiska mångfalden bevaras,
• Mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från eko- logisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt lång- siktigt god hushållning tryggas, och
• Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.16 De allmänna hänsynsreglerna i andra kapitlet miljöbalken har ett brett tillämpningsområde och gäller alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd om denna kan innebära skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det kan t.ex. handla om krav på att skaffa sig nödvändig kunskap, krav på att använda bästa möjliga teknik eller krav på att hushålla med råvaror och energi. Det är fråga om minimikrav som måste vara uppfyllda för att en verksamhet över huvud taget ska vara tillåten.
Verksamhetsutövare kan t.ex. vara en fastighetsägare med ett enskilt avlopp, en lantbrukare, en kommun som är huvudman för ett avloppsreningsverk, ägaren till en industri m.m. Vad en verksam- hetsutövare behöver vidta för åtgärder eller kunna om sin verksam-
15 1 kap. 1 § första stycket MB.
het får avgöras i varje enskilt fall, t.ex. inom ramen för en tillstånds- prövning, efter vad som är rimligt i förhållande till nytta och kost- nad.
Här kommer inte att redogöras för samtliga hänsynsregler i andra kapitlet miljöbalken, eftersom detta har gjorts av flera tidigare stat- liga utredningar. Det finns dock två principer i andra kapitlet miljö- balken som har särskild bäring på övergödningsfrågan och som ofta tillämpas inom ramen för miljötillsynen. Det är försiktighetsregeln och skälighetsregeln. Nedan redogörs därför för dessa.
6.3.1 Försiktighetsregeln
Miljöbalkens grundläggande hänsynsregel brukar kallas ”försiktig- hetsregeln”.17 Den anger att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.18 Försiktighetsåtgärder ska vidtas redan vid en risk för skada eller olägenhet vilket kommer till uttryck på följande sätt;
dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för män- niskors hälsa eller miljön.19
Vilka försiktighetsåtgärder som ska vidtas får avgöras i varje enskilt fall. Principen är vedertagen internationellt i flera konventioner, bl.a. i Rio-deklarationen från 1992 och i Helsingforskonventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö. Den kommer också till uttryck i flera av EU:s rättsakter. Rörande kostnaderna för sådana försiktighetsåtgärder har man hänvisat till den allmänna principen om förorenarens betalningsansvar som slagits fast i olika internatio- nella överenskommelser och i EU:s unionsfördrag20 och som innebär att den som förorsakar miljöstörningar ska bekosta de åtgärder som behövs för att förebygga eller avhjälpa skador och olägenheter.
17 2 kap. 3 § MB.
18 2 kap. 3 § första stycket första meningen MB.
19 2 kap. 3 § andra stycket MB.
SOU 2020:10 Rättsliga utgångspunkter
Miljöbalkens regel om vem som har bevisbördan kompletterar för- siktighetsregeln och innebär att bevisskyldigheten när det gäller behöv- liga försiktighetsmått ska ligga på verksamhetsutövaren.21
När en verksamhet kräver tillstånd, godkännande eller dispens kan bestämmelsen läggas till grund för villkoren.22
Vad som närmare krävs i fråga om skyddsanordningar, begräns- ningar i verksamheten och andra försiktighetsåtgärder beror på för- hållandena i det enskilda fallet. Man får självfallet ta hänsyn till riskens storlek – dels sannolikheten för en miljöpåverkan, dels hur pass allvarlig denna påverkan sannolikt kan bli. På detta sätt beror det delvis på de geografiska förhållandena, särskilt omgivningens käns- lighet, hur mycket man kan begära av en verksamhetsutövare. I och för sig saknar det betydelse om verksamheten bedrivs yrkesmässigt eller om det är fråga om ideell eller offentlig verksamhet (frånsett att ett särskilt krav på bästa möjliga teknik gäller vid yrkesmässig verk- samhet, se andra meningen). En skälighetsbedömning ska dock alltid ske enligt 2 kap. 7 §, och där kan sådana förhållanden spela in. Det- samma gäller den ekonomiska situationen för verksamhetsutövaren.23
Försiktighetsregeln innehåller även ett krav på att bästa möjliga teknik ska användas.24 Kravet gäller dock endast vid yrkesmässig verksamhet. Detta krav anknyter till industriutsläppsdirektivet som kräver ”Best Available Technique” (BAT). Enligt förarbetena är ”teknik” inte bara den använda teknologin (t.ex. en reningsanordning) utan även det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, under- hålls, drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Således inte bara produk- tionsanordningar utan även metoder för produktion såsom utbild- ning och arbetsledning. Tekniken ska dock vara praktiskt möjlig att använda, med andra ord tillgänglig på marknaden och inte bara före- komma på experimentstadiet och tekniken ska vara ekonomiskt möj- lig att använda inom branschen typiskt sett.
21 2 kap. 1 § MB.
22 16 kap. 2 § andra stycket MB.
23 Bengtsson, B. m.fl. (2012) Miljöbalken. En kommentar. Del I & II: Norstedts Juridik.
6.3.2 Skälighetsregeln
Skada och olägenhet för människors hälsa och miljön ska före- byggas, hindras eller motverkas genom behövliga försiktighetsmått men miljöbalken innehåller samtidigt en begränsningsregel för vad som kan krävas av en verksamhetsutövare. Kraven får nämligen inte vara orimliga och den avvägning som ska göras vid bedömningen av vilka krav som är rimliga regleras i den s.k. skälighetsregeln.25
Kraven i andra kapitlet26gäller i den utsträckning det inte kan anses oskäligt eller orimligt att uppfylla dem.27 Vid den avvägning som ska göras enligt den s.k. skälighetsregeln ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Regeln innebär att tillstånds- eller tillsynsmyndigheten inte får ställa krav som är orimliga att upp- fylla. Var gränsen går för vad som ska anses vara en orimlig kostnad beror på om kravet riktas mot en näringsverksamhet eller en åtgärd som vidtas av någon i det dagliga livet.28
6.3.3 Egenkontrollsregeln
Den som bedriver verksamheter eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön omfattas av krav på egenkontroll.29 Verksamhetsutövaren ska genom egna under- sökningar, eller på annat sätt, hålla sig underrättad om verksamhet- ens eller åtgärdens påverkan på miljön.
Egenkontrollen är ett sätt att planera och organisera verksam- heten så att skador på miljön eller människors hälsa kan förebyggas. Om egenkontrollen utförs är det också ett sätt att visa för tillsyns- myndigheten att man följer gällande regler och föreskrifter. För de verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt finns också krav på att riskbedömningar och liknande ska dokumenteras.30
25 2 kap. 7 § MB.
26 Kraven i 2 kap. 2–5 §§ och 6§ första stycket MB.
27 2 kap. 7 § MB.
28 Prop. 1997/98:45 s. 232.
29 26 kap. 19 § MB.
SOU 2020:10 Rättsliga utgångspunkter