7 Ekonomiska styrmedel och finansiering
7.4 Andra ekonomiska instrument för styrning
och finansiering
Några av de viktigaste ekonomiska instrumenten som för närvarande används i Sverige har vi beskrivit i avsnitt 7.3. Vi kan konstatera att det sannolikt finns förbättringspotential i många av dem. Det behö- ver dock inte betyda att några förändringar bör ske eftersom många olika effekter vägs mot varandra vid utformning av styrmedel. En förbättring utifrån ett kriterium kan ofta medföra en försämring utifrån ett annat.
Ett alternativ till att justera de nu existerande styrmedlen och finansieringsinstrumenten är att införa nya instrument. Sådana skulle kunna komplettera nuvarande, eller så skulle de kunna ersätta, ett eller flera. Det finns anledning till att vara försiktig med att öka antal instrument. Administration kostar alltid. Kostnaderna är motiverade, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, så länge de är lägre än nyttan av den förbättring som styrmedlet leder till. Fler styrmedel riskerar också att skapa oklarheter som i värsta fall gör det otydligt för såväl aktörer som myndigheter vilket beteende som är att föredra.
SOU 2020:10 Ekonomiska styrmedel och finansiering
Med det sagt, så finns det skäl att överväga om införandet av andra styrmedel och finansieringsinstrument än de nu existerande skulle kunna bidra till att nå målet Ingen övergödning och att göra det på ett mer kostnadseffektivt sätt. Nedan går utredningen igenom tre exempel på nya eller nygamla styrmedel, se 7.4.1–7.4.3.
7.4.1 Avgift på mineralgödsel
Mineralgödsel beskattades i Sverige under perioden 1984–2009. Det avgörande argumentet för att avveckla skatten år 2010 var att den skulle ha haft dålig effekt. Avgiften missgynnade även svenska lant- brukare jämfört med lantbrukare i andra länder, p.g.a. högre gödsel- kostnader. Användningen av mineralgödsel har ökat sedan skatten togs bort samtidigt som kvävebalansen har legat på ungefär samma nivå. Effekten av att återinföra en avgift för mineralgödsel har tidigare utretts, se bland andra Konjunkturinstitutet15 och AgriFood 201516. Beräkningarna har varierat i hur effektiv en avgift skulle vara.
Generellt kan man konstatera att dyrare mineralgödsel, exempel- vis till följd av en avgift, skulle göra näringsämnena mer företags- ekonomiskt värdefulla. Det skulle alltså ge incitament också till annan hantering av näringsämnen. Det skulle bli mer företagsekonomiskt lönsamt att hushålla med näring också från exempelvis stallgödsel och biogasanläggningar. Ett högre värde på näringsämnen medför att mer hantering, exempelvis transporter, blir lönsamt.
Mot avgifter kan bland annat konkurrenskraftsskäl anföras. En avgift skulle kunna betraktas som en tillämpning av PPP, även om det är en ”trubbig tillämpning”. Storleken på den enskildes betalning får inte med säkerhet en tydlig korrelation till skadan. Men, det kan diskuteras om det är just genom att frångå PPP som konkurrens- kraften ska stärkas. Ett möjligt sätt att hantera denna typ av målkon- flikt, som egentligen handlar om att tillämpningen av PPP leder till en omfördelning från en grupp som samhället snarare vill omfördela pengar till, är att parallellt med avgiftssystemet införa en annan kom- pensation till denna grupp.
15 Konjunkturinstitutet (2014) Miljö, ekonomi och politik 2014.
16 Weckman, A. m.fl. (2015) Skatt på handelsgödsel – ett billigt sätt att minska övergödningen?
Relationen mellan använd mängd mineralgödsel och läckage är inte konstant, vilket bland annat innebär att det finns nackdelar med en avgift som är lika hög oberoende av var och hur spridningen sker. Styrmedel som riktas mot själva läckaget, och som dessutom skulle kunna vara differentierade mellan olika recipienter utifrån åtgärds- behovet, skulle i princip kunna leda till en samhällsekonomiskt bättre kombination av åtgärder.
7.4.2 Inköpsrätter för mineralgödsel
Ett handelssystem med inköpsrätter för mineralgödsel skulle kunna innebära att en kvävekvot fastställs för hela landet och att lantbruk- are tilldelas individuella kvoter eller inköpsrätter där handel med inköpsrätter skulle kunna vara möjlig. De grödor som är i störst behov av kväve bör ha störst potential att tilldelas kvoter eller så sker tilldelningen utifrån andra aspekter.
Genom att införa inköpsrätter för kväve uppmuntras innovativa lösningar för hur jordbrukare använder stallgödsel. En kvävekvot skulle också kunna påverka fördelningen mellan olika grödor. Ett möjligt system har undersökts17 men enligt Naturvårdsverket behö- ver inköpsrätter av kväve utredas ytterligare för att kunna införas.
7.4.3 Tidigare utredningar
Flera statliga utredningar har utrett frågan hur svenska vattentill- gångar ska förvaltas och hur våra vatten ska skyddas från föroren- ingar.
Utredningen En ny vattenadministration18 vars uppdrag var att föreslå ett nytt administrativt system för hantering av vattenanknutna resurs- och miljöfrågor förordade ökat lokalt engagemang och miljö- samverkan mellan jordbrukare inom ett delavrinningsområde för att anpassa miljöåtgärder till de lokala förutsättningarna. För att minska jordbrukets miljöbelastning föreslog utredaren att en avgift på förorenat
17 Naturvårdsverket (2012) Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp 2050.
Rapport 6537, refererad i Hellsten, S. m.fl. (2019) Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället. IVL Svenska miljöinstitutet Rapport nummer U 6077.
SOU 2020:10 Ekonomiska styrmedel och finansiering
vatten skulle införas för såväl stora som små punktkällor och för diffusa källor från skogs- och jordbruk.
I utredningen Klart som vatten19 lades grunden för Sveriges nu- varande vattenförvaltningssystem. Utredaren föreslog att Sverige skulle delas in i fem vattendistrikt med var sin vattenmyndighet vars uppgift skulle vara att ta fram åtgärdsprogram och förvaltningsplaner samt ansvara för miljömålen för vatten och arbeta för att de ska upp- nås. Utredaren ansåg att det behövdes ett fungerande avgiftssystem för att skapa nödvändiga resurser i miljömålsarbetet och en princip- modell för ett sådant avgiftssystem presenterades.
Utredningen om skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel20, den s.k. HOBS-utredningen, kom bl.a. fram till följande slutsats.
Även om skatten på handelsgödselkväve har haft en liten påverkan på användningen bidrar den till att minska kväveutlakningen från jord- bruksmarken. Skattens utlakningsbegränsande effekt har uppskattats till 1 500 ton kväve per år. Skatten har också gjort jordbrukarna medvetna om problemet med kväveutlakning.
Utredningen konstaterade således att skatten på kväve i mineral- gödsel hade haft påverkan på användningen inom jordbruket. Skatten på kadmium i gödselmedel hade däremot haft en större effekt. Ingen ändring av gödselskatterna föreslogs. Skatten på handelsgödsel togs bort den 1 januari 2010 för att kompensera för den sänkta återbetal- ningen av skatt på dieselolja till jordbrukare.
Vattenprisutredningen21 redogjorde i sitt betänkande för olika ekonomiska och andra styrmedel som kunde förbättra vattenkvali- teten. I utredningen konstaterades att såväl föroreningar som åtgärder mot föroreningar medför kostnader. Vattenprisutredningen identi- fierade de diffusa utsläppen som den största utmaningen när det gäller utformningen av styrmedel och föreslog att problemet med diffusa utsläpp skulle åtgärdas genom att ansvaret för utsläpp och vatten- kvalitet delades kollektivt.
I utredningen framhölls vidare att höga transaktionskostnader kan tala emot styrmedel riktade mot diffusa utsläpp. Någon form av styrmedel för diffusa utsläpp ansågs dock avgörande för att god vattenkvalitet skulle uppnås. Dessutom presenterades konkreta för- slag på hur vattenkvaliteten kan förbättras och hur vattnet kan an-
19 SOU 2002:105 Klart som vatten.
20 SOU 2003:9 Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel?
vändas på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt genom ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter.