Utredningens tolkning av uppdragets centrala begrepp

begrepp

Direktiven innehåller en rad frågeställningar med därtill hörande fördjupningar, preciseringar eller delfrågor. Vidare innehåller direk- tivet en rad olika begrepp och principer som öppnar för olika tolk- ningar. I detta avsnitt redogör vi för hur vi tolkat och använt be- greppen och principerna.

2.3.1 Vad innebär fokus på lokalt åtgärdsarbete?

Utredningens förslag syftar till att minska övergödningen. Det ska åstadkommas genom att det lokala åtgärdsarbetet stärks. Det skulle kunna tolkas som att andra, eventuellt möjliga, metoder inte ska beaktas. En allt för snäv tolkning av vad stärkt lokalt åtgärdsarbete innebär skulle kunna utesluta vissa typer av fysiska åtgärder eller vissa typer av styrmedel. Det vore olyckligt av två skäl. Det krävs kraftiga minskningar av utsläppen av näring för att det alls ska vara möjligt att nå miljömålen. Och, kombinationen av åtgärder ska vara samhällsekonomiskt kostnadseffektiv. Alla åtgärder bör därför åtmin- stone övervägas, och inte uteslutas på förhand. Vår tolkning är därför att ”stärka lokalt åtgärdsarbete” ska tolkas brett.

För det första så avser vi med begreppet åtgärdsarbete i första hand de fysiska åtgärder som konkret bidrar till att minska eller förhindra en för hög belastning av näringsämnen på kustvatten, sjöar och vattendrag. Utan sådana åtgärder kan övergödningen inte minska. Varje specifik fysisk åtgärd görs alltid på en viss plats och är i den bemärkelsen lokal. Men de fysiska åtgärderna genomförs i ett sam- manhang och aktörer på olika nivåer kan sägas genomföra ett åtgärds- relaterat arbete. Ett sådant arbete kan bestå av planering och organi- sering och det kan genomföras av enskilda personer, organisationer, företag och myndigheter eller via olika former av samarbeten. Detta

SOU 2020:10 Utredningens uppdrag och arbete

arbete kan utföras lokalt, men det kan också utföras regionalt eller centralt. Här väljer utredningen att inte avgränsa sig till den lokala nivån. Ett starkt fokus ligger visserligen på den lokala nivån, men av två skäl beaktar vi också andra nivåer. För det första så kan det inte uteslutas att viss verksamhet görs bättre på en annan nivå än den lokala. För det andra kan arbete på andra nivåer visa sig vara ett effektivt sätt att just stärka det arbete som verkligen bör göras på lokal nivå.

En möjlig tolkning av begreppet lokalt åtgärdsarbete är att det syftar på åtgärder som initieras, beslutas och utförs lokalt av lokala aktörer och med huvudsakligen lokala effekter. Lokalt åtgärdsarbete innefattar särskilt lokala samarbeten som i sin tur syftar till att lokala fysiska åtgärder kommer till stånd och genomförs på ett önskvärt sätt. Vikten av, och potentialen i, sådana samarbeten ska inte under- skattas, och hela kapitel 8 ägnas därför åt att särskilt analysera dessa.

2.3.2 Vad innebär det att drivkrafter bör stärkas?

Utredningens huvudsyfte är att åstadkomma minskad tillförsel av näringsämnen på kustvatten, sjöar och vattendrag. Eftersom över- gödningsproblemet finns och tillförseln inte förefaller minska i till- räckligt snabb takt så behöver beteenden förändras. För att det ska hända behövs det förändringar i det som påverkar beteenden. Utred- ningen ska bl.a. ge förslag på hur drivkrafterna för lokalt åtgärds- arbete kan stärkas. Begreppet drivkrafter kan tolkas på olika sätt och vi diskuterar detta, och relationen till styrmedel och incitament, närmare i kapitel 6–8.

Det bör också understrykas att det naturligtvis bara är det önsk- värda åtgärdsarbetet som bör stärkas. De åtgärder som bäst, och med lägst resursåtgång, bidrar till målet bör genomföras. Det innebär också att det finns många potentiella åtgärder som inte bör genom- föras och att drivkrafterna för att genomföra sådana inte bör stärkas.

Med stärkta drivkrafter menar vi alltså att aktörerna upplever större anledning att genomföra de, ur samhällets synpunkt, önskvärda åtgärderna.

2.3.3 Principer som utredningen ska beakta

I utredningsdirektiven nämns särskilt två principer som utredningen ska beakta. Den ena är principen om att förorenaren ska betala för miljöskador och den andra är principen om att miljöförstöring bör hejdas vid källan.

En av de mest centrala principerna i internationell miljöpolitik och miljörätt och i svensk miljörätt är principen om att förorenaren ska betala för miljöskador som hen orsakat, den s.k. ”polluter pays principle”. Principen innebär kortfattat att den som ska bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan förorena miljön är skyldig att vidta försiktighetsmått för att hindra eller åtminstone motverka risken att miljön förorenas. Förorenaren måste själv stå för kost- naderna för försiktighetsåtgärderna. Vidare framförs principen även som stöd för reparativa miljökrav, såsom när en aktör görs ansvarig för att efterbehandla ett område som hen tidigare har förorenat.

Principen uttrycktes för första gången i en OECD-rekommen- dation 1972, och har sedan dess använts i åtskilliga sammanhang. Framför allt finns den med i Riodeklarationen om miljö och utveck- ling, som antogs på FN-konferensen i Rio de Janeiro 1992. Principen återfinns i de flesta staters lagstiftning och i flertalet internationella dokument och konventioner, bl.a. i EU:s rättsakter. I artikel 191 i funktionsfördraget uttrycks principen på följande sätt:

Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med be- aktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen, och på principerna att före- byggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala.

Även principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan framgår av denna bestämmelse i funktionsfördraget. Eftersom prin- ciperna är en del av EU-rätten så är de rättsligt bindande, för alla medlemsstater. Sverige har införlivat principerna genom bestämmel- ser i miljöbalken.

Till exempel så bygger de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken på principen om att förorenaren ska betala. Som exempel kan näm- nas försiktighetsprincipen och avhjälpanderegeln som är två av flera hänsynsregler i andra kapitlet miljöbalken. Bestämmelserna om ersätt- ningsansvar i 31 kapitlet är andra exempel.

SOU 2020:10 Utredningens uppdrag och arbete

Principen om att förorenaren ska betala är visserligen omdisku- terad och inte alltid konsekvent genomförd i praktiken men den gäller alltjämt inom europeisk och svensk miljörätt och ska beaktas. En av flera anledningar till att principen inte alltid har fått fullt genomslag i praktiken är att det ofta kan vara svårt att fastställa vem eller vilka som är förorenare och vem ansvaret ska utkrävas av. Orsakssamband mellan miljöskada och förorenare kan vara mycket komplicerat att få klarhet i. Vidare finns exempel på regler som utgör undantag från principen om att förorenaren ska betala och som i stället tillåter viss förorening, t.ex. så innebär tillstånd till miljöfarlig verksamhet ofta ett utrymme för utsläpp av förorenande ämnen upp till en viss gräns.

Vår tolkning av principen att ”miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan” är att principen inte utgör ett absolut krav på att all miljöförstöring ska hejdas vid källan utan att den ger utrymme för andra lösningar. Dock ska miljöförstöring ”företrädesvis” hejdas vid källan. Vi kan inte se att det finns något egenvärde i att alltid hejda miljöförstöring vid källan. Var och hur miljöförstöring bör hejdas bör snarare avgöras av hur, och var, det kan göras till lägst kostnader.

Vi ser alltså kostnadseffektivitet som en viktig målsättning. Oav- sett vilken miljökvalitet man uppnår så är det bättre om det görs till lägre kostnader än om det görs till högre kostnader.

Slutligen kan det konstateras att principen om att hejda miljö- förstöringen vid källan står i direkt motsättning till utredningsupp- draget att undersöka återföring av näringsämnen från kustvatten, sjöar och vattendrag. Detta stärker vår tolkning av att ”hejdande vid källan” inte är ett absolut krav. Utredningen ifrågasätter inte principernas giltighet och de har därför utgjort en av flera viktiga utgångspunkter för vårt arbete.