6 Rättsliga utgångspunkter
6.4 Miljökvalitetsnormer för vatten
En miljökvalitetsnorm anger en viss miljökvalitet som är godtagbar för ett visst geografiskt område, t.ex. ett vattendrag. Antingen ska miljökvaliteten bibehållas utan att försämras eller så ska den vara upp- nådd vid en viss tidpunkt. En miljökvalitetsnorm är ingen hand- lingsregel utan beskriver vad miljön tål utifrån vetenskapliga grunder.
Myndigheter och kommuner använder sig av miljökvalitetsnorm- erna som rättesnören vid beslutsfattande och myndighetsutövning. Det är också myndigheter och kommuner som har ansvar för att miljökvalitetsnormerna uppnås och följs. Miljökvalitetsnormerna är ett av flera instrument för att nå målet i ramdirektivet att god yt- vattenstatus ska nås senast 2027. De utgör också ett av flera rättsliga styrmedel för att minska övergödningen och nå miljökvalitetsmålet ingen övergödning.
Systemet med miljökvalitetsnormer infördes i svensk rätt främst som en följd av Sveriges inträde i EU. I 5 kapitlet miljöbalken finns de grundläggande reglerna om miljökvalitetsnormer. Preciserade regler om miljökvalitetsnormer finns även i underliggande förordningar och föreskrifter.
Nedan redogörs översiktligt för reglerna om miljökvalitetsnormer, särskilt de som gäller miljökvalitet för vattenförekomster.
6.4.1 Vad är en miljökvalitetsnorm?
Enligt miljöbalken31 ska en miljökvalitetsnorm ange
• föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan ut- sättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter och som inte får överskridas eller underskridas efter en viss an- given tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder, • föroreningsnivåer eller störningsnivåer som ska eftersträvas eller
som inte bör överskridas eller underskridas efter en viss angiven tidpunkt eller under en eller flera angivna tidsperioder,
• högsta eller lägsta förekomst i yt- och grundvatten av organismer som kan tjäna till ledning för bedömning av tillståndet i miljön, eller
• de krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Miljökvalitetsnorm definieras i ramdirektivet som ”koncentrationen av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som, för att skydda människors hälsa och miljön, inte bör överskridas”.32
Reglerna om miljökvalitetsnormer har enligt förarbetena33 dubbla syften. Dels ska de bidra till möjligheterna att komma till rätta med redan existerande miljöproblem, dels ska de vara ett instrument för att förebygga ännu icke uppkomna problem. Genom normerna be- stäms vad som är godtagbar miljökvalitet. Kvaliteten ska bestämmas utifrån kunskaper om vad människan och naturen tål, utan hänsyn till tekniska eller ekonomiska förhållanden. Avsikten är att bestäm- ma de förorenings- eller störningsnivåer som utan fara kan belasta människan eller som miljön eller naturen kan utsättas för utan att varaktiga skador eller olägenheter uppkommer.
En miljökvalitetsnorm kan t.ex. ange en högsta eller lägsta halt av ett visst ämne, exempelvis fosfor och kväve, som får förekomma i ett visst geografiskt område, t.ex. en sjö.
Den traditionella regleringen på miljöområdet innebär handlings- regler som är direkt riktade mot de källor som kan ge upphov till miljöstörningar. Miljökvalitetsnormer har det motsatta perspektivet. Det utgår från det sammanlagda resultatet för miljön, men ger inga handlingsregler i sig. Miljökvalitetsnormer är därför ett viktigt verk- tyg för att komma till rätta med situationer där flera olika källor bidrar till näringsbelastning och krav på åtgärder måste fördelas mellan flera verksamhetsutövare.34
Miljökvalitetsnormer ska inte blandas samman med miljökvali- tetsmålen, som till skillnad från miljökvalitetsnormerna, inte är rätts- ligt bindande. Miljökvalitetsmålen, som är beslutade av riksdagen, kan snarare ses som politiska målsättningar som ger vägledning för myndigheternas arbete. De kan även ge vägledning vid tolkning av miljöbalkens mål och därmed få betydelse vid prövningar i det en- skilda fallet. Detta sker dock sällan i praktiken. Miljökvalitetsnormer
32 Artikel 2, p 35, ramdirektivet för vatten.
33 Prop. 2009/10:184 s. 35.
SOU 2020:10 Rättsliga utgångspunkter
kan dock ses som ett viktigt instrument för att genomföra miljö- kvalitetsmålen, särskilt miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.
6.4.2 Ansvaret för att miljökvalitetsnormerna följs
Myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs.35
Myndigheter och kommuner ska se till att miljökvalitetsnorm- erna beaktas i framför allt tre olika avseenden, nämligen när de prövar frågor om tillstånd till verksamheter och utövar tillsyn mot verksam- heter (miljöprövning och tillsyn), när de fattar andra beslut som t.ex. planering av bebyggelse, infrastruktur och naturskydd (normgivning) och när de genomför de åtgärder som de är skyldiga att genomföra enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram (åtgärdsprogram).
Föreskrifter om miljökvalitetsnormer är inte direkt bindande för enskilda utan är endast bindande för myndigheter och kommuner. En miljökvalitetsnorm säger inget om hur enskilda verksamhets- utövare ska agera eller inte agera för att en viss miljökvalitet ska uppnås eller bibehållas. Miljökvalitetsnormer är inga handlingsregler. För att miljökvalitetsnormerna ska få någon praktisk effekt eller rättslig verkan mot enskilda verksamhetsutövare måste de kopplas samman med andra rättsliga styrinstrument, såsom t.ex. villkor i ett beslut om tillstånd eller ett föreläggande att vidta åtgärder som med- delats inom ramen för miljötillsyn.
6.4.3 Miljökvalitetsnormer och fysisk planering
Kommunernas arbete med översiktsplaner, detaljplaner och områdes- bestämmelser har betydelse i arbetet med att säkerställa att miljö- kvalitetsnormerna följs, särskilt vad gäller framtida bebyggelse och nyetablering.36
Plan- och bygglagstiftningen anger att miljökvalitetsnormer ska följas vid planläggning och lovgivning.
35 5 kap. 3 § MB.
Redan i översiktsplaneringen bör strategiska överväganden göras om vilken typ av byggande och exploateringar som bör undvikas där det finns risk för att miljökvalitetsnormerna för vatten inte kan föl- jas.37 En detaljplan får inte antas om planen kan leda till att en miljö- kvalitetsnorm inte följs.38
Endast detaljplaner kan dock inte fungera för att ta ett helhets- grepp för att se till att miljökvalitetsnormer verkligen följs. Detalj- planer är nämligen frånstyrande men inte tillstyrande. Med frånstyr- ande menas att det inte är tillåtet att bygga etc. på annat sätt än vad planen föreskriver. Emellertid måste inte en detaljplan tas i anspråk. Den kan alltså inte tvinga fram ett visst markutnyttjande, inte vara tillstyrande.39