Allmänna utgångspunkter och avgränsningar

rätts-liga förutsättningarna för Sverige att ge och ta emot militärt stöd från Finland. De situationer som avses är militärt stöd för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Uppdraget handlar således om följande situationer.

1. Sverige ger militärt stöd till Finland för att möta ett väpnat an-grepp.

2. Sverige ger militärt stöd till Finland för att hindra kränkningar av finskt territorium.

3. Sverige tar emot militärt stöd från Finland för att möta ett väp-nat angrepp eller när höjd beredskap annars råder i Sverige.

4. Sverige tar emot militärt stöd från Finland för att hindra kränk-ningar av svenskt territorium.

I utredningsuppdraget ingår att skapa rättsliga förutsättningar för regeringen att ensam besluta om militärt stöd i de situationer som anges i punkterna 2–4 ovan. Det ingår således inte i utredningens uppdrag att överväga och lämna förslag på lag som bemyndigar regeringen att ensam fatta beslut om att ge militärt stöd till Finland för att möta ett väpnat angrepp mot Finland. Ett beslut om sådant

stöd kommer alltså kräva att riksdagen enligt 15 kap. 16 § RF god-känner insättandet av Försvarsmakten i det särskilda fallet.

Den del av uppdraget som avser att överväga vilka befogenheter finska styrkor som lämnar militärt stöd till Sverige behöver avser båda de situationer som anges i punkterna 3 och 4 ovan.

Utredningen vill understryka att den rättsliga reglering som ska föreslås enbart kommer att utgöra en av förutsättningarna för att Sverige i praktiken ska kunna ge och ta emot militärt stöd från Finland. Utanför utredningsuppdraget faller t.ex. frågor om den eventuella regleringen av förutsättningarna för militärt stöd i bilate-rala avtal mellan länderna.

Inte heller har utredningen i uppdrag att analysera och lämna förslag om formerna för det militära stödet mellan länderna eller, annorlunda uttryckt, hur det gemensamma agerandet ska komma till uttryck mer konkret. Det blir i stället en fråga för relevanta be-slutsfattare i de båda länderna. En verkningsfull författningsreglering måste därmed vara användbar vid flera olika former av gemensamt agerande.

Förutsättningsutredningen beskriver tre olika modeller av gemen-samt agerande; koordinerat agerande, ett agerande där en stat ställer militära resurser till en annan stats förfogande och/eller ett agerande med gemensamma styrkor under gemensam ledning.

De olika formerna av gemensamt agerande kan inom ramen för utredningens uppdrag närmare beskrivas på följande sätt.

Ett koordinerat agerande äger rum i ett operationsområde där det har etablerats tydliga geografiska eller uppgiftsmässiga gränser mellan deltagande parter. De övergripande målen med agerandet är gemensamma men deltagande parter står under egen nationell led-ning och agerar enligt egna planer. Parterna utbyter information för att undvika vådabekämpning och informerar även varandra av-seende den gemensamma motståndaren samt annan relevant in-formation. Detta kräver att samverkansformer är etablerade samt att relevanta sambandssystem finns tillgängliga. Exempel på ett ko-ordinerat agerande i denna form skulle kunna vara att Sverige över-låter till Finland att inom ett definierat operationsområde möta ett väpnat angrepp eller hindra kränkningar av svenskt territorium.

Operationsområdet kan vara av varierande storlek och slag, exem-pelvis en viss del av sjö- eller luftterritoriet. Ett koordinerat age-rande torde oftast vara det som är praktiskt genomförbart om de

samarbetande styrkorna inte har en hög förmåga till interopera-bilitet, dvs. en förmåga att effektivt kunna verka tillsammans.

Ett integrerat agerande där den ena staten ställer militära resur-ser till den andra statens förfogande förutsätter att ledningen av den underställande statens militära resurser överlämnas till den mottagande staten, s.k. Transfer of Authority (ToA). Befogenhe-ten att utöva ledning över en militär resurs kan överlämnas på olika nivåer och med olika befogenheter att nyttja de underställda resur-serna. Normalt nyttjas Natos militära standarder för detta. Ett integ-rerat agerande kräver en hög grad av interoperabilitet mellan det underställda truppbidraget och den mottagande förbandsstrukturen där det integreras.

När Sverige deltar i internationella militära operationer, vilket regelmässigt sker baserat på ett mandat från FN:s säkerhetsråd, är det normalt att ledningen över det svenska truppbidraget som ställts till förfogande överförs till den organisation eller stat som leder insatsen. Ledning över truppbidraget delegeras därefter ned i ledningskedjan. De truppbidragande staterna bibehåller dock nor-malt det ekonomiska och administrativa ansvaret, liksom det straff-rättsliga och disciplinära ansvaret för styrkan. Mot bakgrund av de praktiska svårigheterna att upprätta blandade förband bevaras van-ligen truppbidragets förbandsstruktur, i stället för att skapa nya blandade förband bestående av truppbidragen.

Exempel på integrerat agerande i denna form skulle kunna vara att finska militära förband underställs svensk ledning inom ramen för en viss uppgift. Uppgiften kan vara att delta i Försvarsmaktens operationer gentemot en angripare eller i en operation för att hindra kränkning av svenskt territorium.

Ett gemensamt agerande innebär i en militär kontext en gemen-sam operation. Detta kräver att parterna agerar efter en gemengemen-sam plan alternativt fullt ut har koordinerat sina respektive operations-planer. Parterna är integrerade ledningsmässigt samt har tillgång till gemensamma stödjande lednings- och sambandssystem. Omfatt-ningen och komplexiteten av den gemensamma operationen kan variera beroende på ingående stridskrafter samt tids- och rumsfak-torer. Ett gemensamt agerande kräver en mycket hög grad av inter-operabilitet. Exempel på gemensamt agerande i denna form skulle kunna vara att Sverige och Finland skapar gemensamma system för luftförsvar eller gemensamma sjöstridsförband.

I enlighet med utredningsdirektiven har utredningen att utgå från den analys av regeringsformens reglering som görs i Förutsättnings-utredningens betänkande. Det kan framhållas att Förutsättningsut-redningens analys inte är avhängig samarbete med visst land, även om just Finland berörs i Förutsättningsutredningens direktiv. Det för-slag till författningsreglering som läggs fram i detta betänkande är, i enlighet med utredningsdirektiven, begränsat till försvarssamarbe-tet med Finland. Det hindrar dock inte att det kan tjäna som före-bild för en liknande reglering av ett försvarssamarbete med ett annat land.

Av direktiven framgår vidare att det inte ingår i utredningens uppdrag att överväga ändringar i grundlag eller i riksdagsordningen.