Bestämmelser om internationella förhållanden

Det framhålls i Förutsättningsutredningens betänkande att regerings-formen vilar på principen att utrikesärenden handläggs av regeringen inom ramen för dess riksstyrelsefunktion, dvs. uppgiften att – med ansvar inför riksdagen – styra riket. I 10 kap. RF finns bestämmelser om bl.a. de statsrättsliga inskränkningar som finns i regeringens rätt att ingå internationella överenskommelser och förutsättningarna för överlåtelse av förvaltningsuppgifter.

Ingående av internationella överenskommelser

Av 10 kap. 1 § RF framgår att det är regeringen som ingår överens-kommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer.

Enligt 10 kap. 3 § första stycket RF krävs dock riksdagens god-kännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter någon form av lagstiftningsåtgärd eller i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om. Av andra stycket framgår att riksdagens godkännande av överenskommelsen ska följa samma beslutsordning som är föreskriven för beslutstypen i fråga. Enligt tredje stycket krävs även i andra fall riksdagens godkän-nande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Reger-ingen kan dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

Förutsättningsutredningen menar att det genom bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF – som förklarar att bestämmelserna i 1–4 §§ även

till-lämpas på åtaganden i andra former av internationella förpliktelser för riket än överenskommelser – görs klart att ett ensidigt åtagande i kon-stitutionellt hänseende jämställs med en överenskommelse.

Förutsättningsutredningen slår fast att frågan om riksdagens med-verkan måste bedömas beträffande varje internationell överenskom-melse sedd för sig. Förutsättningsutredningen anger dock att det är det rimligt att utgå från att riksdagens medgivande ofta kan antas krävas beträffande avtal som syftar till att möjliggöra gemensamt age-rande med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Den nu aktuella utredningen vill i detta avseende framhålla följande. En lagreglering som medger att regeringen ensam fattar beslut om ett visst agerande i förhållande till en annan stat innebär att en internatio-nell överenskommelse om just detta agerande inte är ett ämne som riksdagen ska besluta om. Förutsatt att en sådan överenskommelse inte kräver ytterligare lagreglering, i övrigt gäller ett ämne som riks-dagen ska besluta om eller annars är att anse som av större vikt måste därmed utgångspunkten vara att riksdagens godkännande inte krävs för ett ingående av överenskommelsen.

Överlåtelse av förvaltningsuppgifter

Av Förutsättningsutredningens betänkande framgår att regerings-formen bygger på förutsättningen att rättskipning och förvaltning i Sverige ska fullgöras av svenska myndigheter men att regeringsformen inte hindrar att kompetens överförs till utländska organ. I 10 kap.

8 § RF regleras förutsättningarna för överlåtelse utanför EU-sam-arbetet av rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på regeringsformen.

Av 10 kap. 8 § första stycket RF framgår att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen kan, i andra fall än de som avses i 6 § (överlåtelse av beslutanderätt in-om EU-samarbetet), genin-om beslut av riksdagen överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller inter-nationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse. Enligt andra stycket fattar riksdagen beslut om

överlåtelse eller bemyndigande i den ordning som anges i 6 § andra stycket om uppgiften innefattar myndighetsutövning.

Hänvisningen till 10 kap. 6 § andra stycket RF innebär att om upp-giften innefattar myndighetsutövning krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det.

Beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag (jfr 8 kap. 14 § RF). Om uppgiften inte innefattar myn-dighetsutövning fattar riksdagen beslut om överlåtelse med enkel majoritet.

Förutsättningsutredningen konstaterar att uppgiften för rikets för-svarsmakt att möta ett väpnat angrepp mot Sverige och hindra kränk-ningar av svenskt territorium inte är en uppgift som direkt grundar sig på regeringsformen. Enligt Förutsättningsutredningen står det klart att det rör sig om förvaltningsuppgifter och att det således enligt 10 kap. 8 § RF är möjligt att överlåta till en annan stat att utföra dessa uppgifter.

Vad gäller begreppet myndighetsutövning i 10 kap. 8 § andra stycket RF framgår av Förutsättningsutredningens betänkande att detta begrepp inte är begränsat till myndighetsutövning mot enskild och inte enbart uppbärs av behovet att skydda den enskilde mot ut-ländsk maktutövning samt att den särskilda beslutsordningen syftar till att uppställa garantier till skydd för svensk suveränitet och svenska intressen där det är motiverat med hänsyn till den överlåtna funktion-ens art. Vidare framgår att för att en överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning ska anses uppstå, anses det vara tillräckligt att en åtgärd som utgör myndighetsutövning tillåts utföras av annan stats behöriga organ på svenskt territorium. Att myndighets-utövningen avser utövande av den utländska statens myndighet saknar betydelse.

Förutsättningsutredningen anser att det knappast kan ifrågasättas att utövandet av militära maktbefogenheter i försvaret av Sverige mot väpnade angrepp och mot territoriella kränkningar är en sådan uppgift som på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna och enskilda – intressen och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör för-behållas svenska organ. Vidare anges att mot denna bakgrund torde en tillåtelse till att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med invaderande fiendesoldater eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium vara att anse som en sådan överlåtelse som ska beslutas av riksdagen i den ordning som anges i

10 kap. 8 § andra stycket RF. När det gäller mer begränsade sam-arbeten om utländskt militärt agerande på svenskt territorium, som inte innefattar utländskt direkt deltagande i stridigheter mot angripare eller annars användande av vapenmakt mot kränkande stat, gör Förut-sättningsutredningen dock bedömningen att beslut enligt den sär-skilda beslutsordningen inte torde behöva fattas.

Enligt Förutsättningsutredningens betänkande torde utländsk mili-tär som utgångspunkt inte nödvändigtvis behöva tilldelas några makt-befogenheter gentemot den svenska befolkningen vid fullgörandet av sina uppgifter på svenskt territorium. Det kan dock vara nödvändigt att så sker för att ett verksamt stöd ska kunna lämnas. Exempel på sådan myndighetsutövning som kan tänkas komma ifråga, i vart fall när utländska styrkor stödjer Sverige på svenskt territorium för att möta ett väpnat angrepp, anges vara befogenheter att agera i samband med utförandet av ordnings- och bevakningsuppgifter, såsom vid be-vakning av en utländsk bas, befogenheter att besluta om evakuering av ett område som kan bli föremål för stridigheter och att besluta om att rekvirera viss egendom. Förutsättningsutredningen anför vidare att det kan röra sig om både disciplinära och straffrättsliga förfaranden av-seende överträdelser eller brott som begåtts av den stödjande statens personal på svenskt territorium. Förutsättningsutredningens slutsats är att överlåtelse enligt ovan fordrar beslut enligt den särskilda ord-ningen enligt vad som stadgas i 10 kap. 8 § andra stycket RF.

3.3 Behovet av lagstöd för utländska styrkors