Bestämmelse om regeringens befogenhet

Förslag: I den nya lagen bör införas en bestämmelse enligt vilken regeringen får begära stöd av Finland i form av militära styrkor 1. för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat

an-grepp mot Sverige, om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i, eller

2. för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främ-mande stater.

Sådant stöd får innebära att sådana förvaltningsuppgifter, inklusive uppgifter som innefattar myndighetsutövning, som är nödvändiga för ett verksamt stöd, överlämnas till finska myndigheter.

I den nya lagen bör även införas en bestämmelse som bemyndigar regeringen att begära militärt stöd från Finland. Enligt den bestäm-melsen ska regeringen ha befogenhet att begära stöd av Finland i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige, om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i, eller för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkning av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.

Att regeringen får begära stöd av Finland innebär givetvis att reger-ingen också får ta emot sådant stöd.

Skälet till att ett lagbemyndigande krävs framgår av Förutsätt-ningsutredningens betänkande. Den utredningen konstaterar att upp-giften att möta ett väpnat angrepp mot Sverige och hindra kränkningar av svenskt territorium för närvarande tillkommer

förvaltnings-myndigheten Försvarsmakten samt att det står klart att fråga är om förvaltningsuppgifter i den mening som avses i 10 kap. 8 § RF.⁵ För att Finland ska kunna delta i utförandet av dessa uppgifter krävs därmed beslut om överlåtelse av uppgifterna i enlighet med vad som stadgas i den nämnda bestämmelsen i regeringsformen. Ett sådant beslut kan fattas av riksdagen i det särskilda fallet. Som konstaterats ovan är det denna utrednings slutsats att en sådan ordning inte uppfyller de krav på skyndsamhet som måste ställas.

Riksdagen kan dock enligt 10 kap. 8 § RF även i lag bemyndiga regeringen att besluta om överlåtelse av uppgiften till en annan stat.

Den av utredningen föreslagna bestämmelsen utgör ett sådant be-myndigande.

Det ska understrykas att det endast är sådant militärt stöd som innebär att finsk militär personal bistår Sverige med att möta ett väpnat angrepp eller hindra territoriella kränkningar som aktualiserar tillämpningen av 10 kap. 8 § regeringsformen. Stöd från Finland som inte omfattar militär personal, t.ex. stöd endast med försvarsmate-riel, innebär inte att förvaltningsuppgift överlämnas till Finland. Ett beslut om att begära och ta emot sådant stöd måste som utgångs-punkt anses falla inom regeringens beslutskompetens att fatta, mot bakgrund av regeringens riksstyrelsefunktion och makt över utrikes-politiken. Förutsättningsutredningen har inte heller identifierat att regeringens beslutskompetens avseende begäran om och mottagande av militärt stöd i andra fall än då fråga är om överlämnande av för-valtningsuppgift till annan stat skulle vara begränsad.

Lagbemyndigandet för regeringen bör mot denna bakgrund om-fatta att begära stöd från Finland med militära styrkor. Genom ut-trycket militära styrkor tydliggörs att lagbemyndigandet är tillämpligt när det rör sig om sådant militärt stöd som omfattar att finsk militär personal bistår Sverige med att möta ett väpnat angrepp eller att hindra territoriella kränkningar. De militära styrkorna kan bestå av t.ex. militära förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, mili-tära luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krävs för att hantera det. Det finns därmed en likhet i innebörd med svensk väpnad styrka i regeringsformens mening. Det rör sig dock om två olika begrepp med olika funktion och innebörd.

5 Se Förutsättningsutredningens betänkande Förutsättningar enligt regeringsformen för för-djupat försvarssamarbete (SOU 2016:64) s. 109 ff.

Lagbemyndigandet för regeringen att begära finskt militärt stöd i form av militära styrkor omfattar den situationen att finsk militär personal ska bistå Sverige genom att delta i uppgiften att möta ett väpnat angrepp mot Sverige eller hindra kränkningar av svenskt territorium, vilket i regeringsformens mening inbegriper ett över-lämnande av förvaltningsuppgift till Finland.

Ett regeringsbeslut om att begära militärt stöd bör innehålla uppgifter om bl.a. stödets omfattning, inklusive tid och geografi, lednings- och lydnadsförhållanden, samt de befogenheter stödjande styrkor ska ha, t.ex. genom en hänvisning till överenskomna insats-regler motsvarande den insats-reglering som finns i IKFN-förordningen.

Med tanke på vad ett sådant beslut ska innehålla krävs givetvis att viss förberedelse redan har skett för att det ska kunna fattas med tillräcklig skyndsamhet. Det kommer att krävas att planering och samordning sker på både politisk och militär nivå. Vidare kommer att krävas administrativ beredskap i form av utkast till beslut och föreskrifter som kan användas som underlag i olika tänkbara be-slutssituationer.

Vilka uppgifter ett regeringsbeslut bör innehålla kommer natur-ligtvis även bero på vilken form av gemensamt agerande det är fråga om. I avsnitt 2.3 redogör utredningen för tre olika typer av gemen-samt agerande som kan bli aktuella.

Genom uttrycket ”i enlighet med internationell rätt” tydliggörs att det stöd som begärs alltid måste vara förenlig med folkrättens regler. Detta motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § RF som handlar om regeringens befogenhet att sätta in rikets försvarsmakt till rikets försvar.⁶

Det finns inte någon definition i regeringsformen eller dess förararbeten av begreppen krig, krigsfara eller extraordinära för-hållanden. Grundlagsberedningen har dock vad gäller begreppet krig anfört bl.a. att regeringen inte är beroende av om angriparen förklarar krig eller betraktar angreppet som krig för att kunna sätta in styrkor för att ett möta ett väpnat angrepp. Det är i stället reger-ingens sak att bedöma om det är fråga om ett väpnat angrepp.

6 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags-ordning m. m.m., s. 373 och prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 205 och 300.

Vidare är det regeringens sak att bedöma om angreppet stats-rättsligt innebär att krig råder.⁷

En begäran om militärt stöd från Finland för att möta ett väp-nat angrepp mot Sverige ska alltså få framföras om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i.

Detta innebär att en begäran kan framföras utan att Sverige befin-ner sig i krig, så länge det råder höjd beredskap. Därmed ges reger-ingen möjlighet att i ett förhöjt säkerhetsläge begära sådant stöd beredskap. Om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana omordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig ut-anför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigs-fara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap (3 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap). Dessa förutsättningar för beslut om höjd beredskap överensstämmer i sak med innehållet i 15 kap. 6 § första stycket RF.⁸

Uppgiften att hindra att det sker en kränkning har samma bety-delse som i bestämmelsen om regeringens befogenhet att lämna militärt stöd till Finland, dvs. att upptäcka och avvisa kränkningar.

Att det avser kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § andra stycket RF.

Finska militära styrkors rätt att agera på svenskt territorium och gentemot utländska fientliga styrkor kommer grundas på reger-ingsbeslut enligt den av utredningen föreslagna lagen, eventuell överenskommelse med Finland om förutsättningarna för stödet och tillämplig internationell rätt.

I Förutsättningsutredningens betänkande konstateras vidare, vilket även framgår av avsnitt 3.2.2, att en tillåtelse till att stödjande ut-ländsk militär på svenskt territorium går i strid med fientliga styrkor

7 Se Grundlagsberedningens betänkande Ny regeringsform – Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) s. 189 och prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.m., s. 373.

8 Jfr prop. 1992/93:76 om höjd beredskap, s. 46 f.

eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt terri-torium torde vara att anse som en sådan överlåtelse som ska be-slutas av riksdagen i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF.

För att finska militära styrkor ska kunna ge ett ändamålsenligt stöd till Sverige bör de vidare kunna utöva vissa befogenheter som hänger samman med det militära stödet. Som framgår av kapitel 7 innefattar detta att finska militära styrkor kan behöva ha maktbefogenheter gentemot civilbefolkningen som innebär inskränkningar i enskilda personliga eller ekonomiska förhållanden.

Som även Förutsättningsutredningen konstaterar rör det sig då om myndighetsutövning i den mening som avses i 10 kap. 8 § andra stycket RF.

Det kan också röra sig om straffrättsliga och disciplinära befo-genheter gentemot personalen inom styrkan. Även i dessa fall krävs att överlåtelse av förvaltningsuppgifter beslutas i den särskilda ord-ning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF.

Eftersom fråga således är om överlåtelse av förvaltningsupp-gifter som innefattar myndighetsutövning krävs för att regeringen ska bemyndigas i lag att besluta om att begära stöd från Finland i de aktuella situationerna att riksdagen fattar beslut genom att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riks-dagens ledamöter röstar för det. Riksriks-dagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

6 Säkerställande av riksdagens