Allmänt om miljöhänsyn i offentlig upphandling

Genom att miljöanpassa sin upphandling har upphandlande enheter en möjlighet att minska sin miljöpåverkan och bidra till att uppfylla gemenskapens och Sveriges

åtaganden för ett mer hållbart samhälle. Samhället har vidare givit många signaler om att miljöhänsyn skall tas i offentlig upphandling. (SOU 1996:23)

Den offentliga upphandlingen omfattar stora volymer och ger därför miljökraven tyngd på marknaden. Om de offentliga förvaltningarna utnyttjar sina möjligheter att visa miljöhänsyn uppmuntras leverantörerna att miljöanpassa sina produkter, som även upphandlas av privata inköpare. Därigenom påverkas även privata subjekts miljöpåver- kan. Vidare kan offentliga sektorn bana väg för praxis i upphandling som kan utgöra en modell för främst mindre företag. Offentlig miljömedveten upphandling kan därmed underlätta för privata företag att ställa miljökrav vid sin upphandling. Stora företag har i kraft av sin volym i regel lättare att själv föra fram nya miljökrav. I slutänden blir marknaden i stort mer miljöanpassad. (SOU 1996:23)

27

LOU 1:5

Detta kan i ett längre perspektiv leda till stora strukturomvandlingar i samhället som kan bidra till en hållbar utveckling samtidigt som svenskt näringsliv gynnas. Att kunna tillhandahålla miljöanpassade varor och tjänster blir alltmer en förutsättning för ett konkurrenskraftigt näringsliv genom att miljömedvetenheten växer hos både konsumenter och konkurrenter i allt fler länder. (SOU 1996:23) Vissa leverantörer välkomnar därför att miljökrav ställs, eftersom det ger dem tillfälle att visa att deras produkter klarar högt ställda krav. (SOU 2001:31)

Miljöpolitiken inom EU har stärkts under senare år. Principen om hållbar utveckling har blivit ett grundläggande mål för EU:s verksamhet. Enligt integrationsprincipen skall miljöfrågor nu integreras i alla politikområden. I den svenska miljöbalkens hänsynsreg- ler28 framhålls också att alla som bedriver verksamhet skall ta hänsyn till miljön. Det innebär att sådan hänsyn också gäller vid offentlig upphandling. (Knutsson, 2001) Frågan är alltså inte om, utan hur, miljöhänsyn skall tas vid offentlig upphandling. Utgångspunkt i SOU 1996:23 är att alla varor och tjänster påverkar miljön åtminstone i någon

utsträckning och att miljökrav därför kan och bör ställas för de flesta varor och tjänster som upphandlas av offentliga sektorn.

I EG-fördraget finns inte några särskilda bestämmelser som direkt hänvisar till offentlig upphandling. De grundläggande principerna i fördraget gäller dock, som nämnts, åtgärder såsom krav i offentliga upphandlingar. Regler som specifikt gäller offentlig upphandling finns exempelvis i upphandlingsdirektiven. När ett kontrakts penningvärde överstiger tröskelvärdena omfattas det av EG-direktiven. Direktiven är enligt kommissionen (2001b) rent ekonomiskt inriktade. De syftar i första hand till att ge leverantörer inom EU samma möjligheter att lämna anbud i alla EU:s medlemsländer. Direktiven skall dock tolkas i ljuset av hållbarhetskravet i art. 2 EG-fördraget.Av hänsynsreglerna i miljöbalken29 framgår dessutom att alla, även offentliga myndigheter, i sin verksamhet skall ta hänsyn till miljön. I LOU och i upphandlingsdirektiven nämns emellertid inte vilka miljökrav som kan ställas i offentlig upphandling. Detta betyder dock inte att miljökrav inte kan ställas.

Hänsyn till miljön kan tas genom hela upphandlingsprocessen, från behovsanalysen till utförandet av kontraktet. För att säkerställa att det avsedda ändamålet med en produkt eller tjänst uppfylls, kan miljöhänsyn formuleras såsom krav i de olika faserna av upphandlingen, i enlighet med LOU, upphandlingsdirektiven eller GPA. I kvalificerings- fasen kan exempelvis miljökrav uppställas som har att göra med leverantörernas förmåga att genomföra ett kontrakt och i anbudsutvärderingen får miljöskydd formuleras i form av tekniska specifikationer, eftersom produktspecifikationer ligger till grund för den

prövningen.

Att ställa miljökrav vid upphandling innebär bl.a. krav på att de produkter som inhandlas skall vara beskaffade på ett visst sätt. Att vid sidan av andra krav, på t.ex. säkerhet,

funktion och kvalitet, också ställa miljökrav bör vara naturligt när miljöhänsyn skall integreras i all verksamhet.

Vid bedömningen av hur stränga miljökrav en upphandlande enhet kan ställa vid en offentlig upphandling spelar flera olika aspekter in. Enheten skall givetvis ställa erforderliga krav då den upphandlar. EG:s grundläggande principer om t.ex. de fria varurörelserna och diskriminering måste dock beaktas. Vid en domstolsprövning vägs miljökraven mot principerna för varors fria rörlighet och förbud mot diskriminering p.g.a. nationalitet. (Naturvårdsverket, 1995)

I direktiven fastställs särskilda krav och förfaranden för upphandlingen. Dessa ger möjligheter till att ta hänsyn till miljön, men försvårar också på olika sätt sådan hänsyn. Förfarandereglerna innebär i sig ett försvårande genom att de ställer höga krav på de upphandlande enheterna som ämnar ta miljöhänsyn. Ett större problem är kanske att de offentliga upphandlarna i allmänhet inte känner till vilka miljöegenskaper de bör efterlysa för en given produkt. EG-fördragets grundprinciper, t.ex. principen om icke-

diskriminering, kan också hindra att miljöhänsyn tas. Så är fallet om en upphandlande enhet vill upphandla närproducerade varor för att minska transporterna. Kommissionen (2001a) anser dessutom i grönboken om integrerad produktpolicy att upphandlingsregler- na i stor utsträckning kan innebära att differentieringen till förmån för miljövänliga produkter eller tjänster kan begränsas. Upphandlarna har större frihet att välja gröna produkter vid upphandlingar som inte överskrider tröskelvärdena och därmed endast träffas av det egna landets regler.

Till skillnad från privata upphandlare, kan alltså krav i offentlig upphandling utgöra sådana åtgärder som kan begränsas genom gemenskapsreglerna. Art. 28 om den fria rörligheten i EG-fördraget förpliktigar de upphandlande enheterna vid offentliga

upphandlingar. Artikeln innebär att de preferenser enheterna ger uttryck för i kravspecifi- kationen inte får vara handelshindrande. Motsatsvis framgår då att icke-handelshindrande preferenser är tillåtna i offentliga upphandlingar. Ett medlemsland kan däremot inte

lagstifta om vilka preferenser som skall råda vid offentlig upphandling. (Falk, 2001b) Det

är därmed skillnad mellan åtgärder i form av krav i offentliga upphandlingar och

lagstiftningsåtgärder på harmoniserade områden. På områden som är icke-harmoniserade råder det dock ingen sådan skillnad. Där är åtgärder i form av lagstiftning eller krav i offentlig upphandling likvärdiga.

Enligt Naturvårdsverket (1995) kan, på de områden där harmonisering skett i form av exempelvis en europeisk standard eller ett produktdirektiv, kraven i regel inte ställas högre. Krav som ställs i en offentlig upphandling kan emellertid inte jämställas med det utrymme som medlemsstaterna har till sitt förfogande att införa nationell lagstiftning på ett harmoniserat område. Om det finns ett direktiv som innebär en totalharmonisering genom att det t.ex. föreskriver hur mycket bekämpningsmedel potatis får innehålla, får inte medlemsstaterna lagstifta om ett strängare gränsvärde. Upphandlande enheter får dock föreskriva att den potatis som de inhandlar skall innehålla mindre mängder bekämpningsmedel än vad maxgränsen föreskriver. Direktivet innebär endast att potatis med mängder över den föreskrivna maxgränsen inte får försäljas och att potatis som

innehåller lika mycket eller mindre än maxgränsen får försäljas. Därmed kan strängare krav än den föreskrivna maximala mängden bekämpningsmedel krävas vid en offentlig upphandling, eftersom sådan potatis fritt skall få försäljas inom EU. En upphandlande enhet är en marknadsaktör som måste få tillgång till allt som enligt lag får försäljas. Beträffande WTO:s regler, som också är tillämpliga vid offentlig upphandling i Sverige, är miljöskyddsåtgärder, under vissa förutsättningar, tillåtna på de områden där det inte existerar någon internationell miljökonvention. En förutsättning är att de inte utgör godtycklig eller otillbörlig diskriminering. (Krämer, 2000) Detta gäller således krav i offentlig upphandling.

GPA, som är WTO:s avtal beträffande offentliga upphandlingar, gör det möjligt att ställa vissa miljökrav. Av GPA:s art. 6.1 framgår att de tekniska specifikationerna i offentliga upphandlingar inte får skapa onödiga handelshinder. Därmed kan GPA:s bestämmelser antas tillåta miljökrav, även om de skulle hindra den internationella handeln eller leda till viss diskriminering.