Miljöhänsyn i statliga ramavtal

Rapport 5400 • Augusti 2004

i statliga ramavtal

Genomföra

§

Planera

Utvärdera

Besluta

Följa upp

Ny upphandling

i statliga ramavtal

Annika Jonsson

Stockholms

universitet

E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln NATURVÅRDSVERKET Tel: 08-698 10 00 (växel) Internet: www.naturvardsverket.se

Postadress: Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5400-7.pdf

ISSN 0282-7298 Elektronisk publikation

© Naturvårdsverket 2004

Förord

I regeringsförklaringen från år 2000 står det att miljön ska beaktas i all upphandling. Offentlig upphandling innebär en betydande köpkraft för hållbar utveckling. I Sverige utgör den offentliga upphandlingen nästan en fjärdedel av BNP. Statliga myndigheters upphandling utgör i sin tur en betydande del av den offentliga sektorns konsumtion. Statliga myndigheters upphandling görs i stor utsträckning genom ramavtal. Många statliga myndigheter behöver miljöanpassa sin upphandling som en följd av antaget miljöledningssystem. Det finns dock en stor osäkerhet om i vilken omfattning miljöhän-syn tagits i ramavtalen. Studier som Naturvårdsverket låtit göra visar att statliga

myndigheter mer sällan ställer miljökrav vid upphandlingar än kommuner och landsting. Syftet med denna rapport är att belysa hur miljöhänsyn integreras i de statliga ramavtal som utarbetas av olika myndigheter inom ramen för statlig inköpssamordning. Detta är en förutsättning för att kunna påverka arbetet med nya ramavtal och då kunna säkerställa en bredare miljöanpassning av den offentliga upphandlingen. Rapporten analyserar vilka avtal inom ramen för statlig inköpssamordning som innehåller miljökrav och hur dessa är formulerade, samt ger förslag till förbättringar.

Rapporten är framtagen av Annika Jonsson på uppdrag av Naturvårdsverket som en magisteruppsats för utbildningen i Miljöledning och miljörevision vid Stockholms Universitet. Författaren är ensamt ansvarig för rapportens innehåll, varför detta inte kan åberopas som Naturvårdsverkets ståndpunkt.

Stockholm, mars 2004 Naturvårdsverket

Författarens förord

Denna rapport kan förhoppningsvis bidra till att miljöhänsyn regelmässigt inkluderas i statliga ramavtal inom en snar framtid. Dels kan myndigheterna genom rapporten se hur och under vilka förutsättningar miljökrav kan ställas och dels hur det i dagsläget ligger till beträffande miljöhänsynen i de statliga ramavtalen. Myndigheterna kan sinsemellan jämföra graden av miljöhänsyn och tillvägagångssätt. Jag har också försökt att ge förslag till vad som kan göras för att miljökrav skall fungera bra i praktiken så att utvecklingen mot miljöanpassade ramavtal skall komma till stånd. Studien är gjord ur ett juridiskt perspektiv, med min bakgrund som jur. kand. med inriktning på miljörätt, EG-rätt och offentlig upphandling samt en examen från den tvärvetenskapliga Magisterkursen ”Miljöledning och miljörevision”.

Jag vill tacka Jan-Erik Falk, Sven-Olof Ryding, Peter Nohrstedt och Jonas Ebbesson för råd, värdefulla idéer och synpunkter. Ett stort tack även till Isa-Maria Bergman.

Dessutom vill jag rikta ett tack till Charlotta Frenander, Ingrid Åslin och Tomas Jonsson. Slutligen vill jag tacka alla jag varit i kontakt med på de olika myndigheter vars ramavtal jag granskat.

Stockholm, mars2004 Annika Jonsson

Innehåll

2. Tillämpliga bestämmelser på offentlig upphandling ... 21

2.1 Introduktion av tillämpliga bestämmelser... 21

2.2 Svenska miljöbestämmelser ... 23

2.2.1 Miljöbalken ... 23

2.3 Gemenskapens miljöbestämmelser ... 25

2.3.1 Miljöbestämmelser i EG-fördraget ... 25

2.4 Lagen om offentlig upphandling... 26

2.5 EG-domstolens praxis ... 27

2.6 GPA... 31

3. Miljöhänsyn i offentlig upphandling ... 33

3.1 Introduktion av offentlig upphandling ... 33

3.2 Allmänt om miljöhänsyn i offentlig upphandling ... 33

3.3 Miljökrav i upphandlingens alla steg ... 36

3.3.1 Miljökrav på produkten... 36

3.3.2 Miljökrav vid leverantörskvalificeringen... 39

3.3.3 Särskilda kontraktsvillkor ... 41

3.3.4 Utförandevillkor... 41

4. Statliga ramavtal ... 43

4.1 Allmänt om statliga ramavtal ... 43

4.2 Ramavtalsupphandling och avrop ... 44

4.3 Statlig inköpssamordning... 45

5. Miljökrav i statliga ramavtal ... 47

5.1 Granskning av ramavtal ... 47

6. Slutsatser och avslutande diskussion ... 53

6.1 Miljöanpassad upphandling ... 53

6.2 Möjligheterna till miljöanpassad upphandling... 54

6.3 Miljöhänsyn i statliga ramavtal ... 56

Källförteckning ... 61 Bilagor ... 65

Sammanfattning

Sverige och EU har föresatt sig att skapa ett ekologiskt hållbart samhälle. Därmed skall miljöhänsyn integreras i den offentliga upphandlingen. Denna studie fokuserar på miljöhänsyn i statlig offentlig upphandling, specifikt i statliga ramavtal inom samarbetet ”statlig inköpssamordning”. Till att börja med utreds vilka juridiska möjligheter gällande rätt erbjuder i fråga om miljökrav i statliga ramavtal, d.v.s. vid offentlig upphandling. Därefter undersöks huruvida de juridiska möjligheterna att ställa miljökrav utnyttjas i de statliga ramavtalen, eller om de saknar miljöhänsyn. För detta ändamål tolkas gällande rätt på området och de olika slags miljökrav som befunnits tillåtna i de olika faserna av upphandlingsprocessen, bildar en checklista som använts i den efterföljande granskningen av ett urval av ramavtalen inom ”statlig inköpssamordning”.

Gällande rätt tillåter att miljöhänsyn inkluderas i upphandlingarna på flera olika sätt i upphandlingens olika faser. Krav kan uppställas gällande både produkt och leverantör. Beträffande produkten kan den upphandlande enheten ställa upp obligatoriska krav. Anbud som inte uppfyller dessa krav, får inte antas. Om ”det ekonomiskt mest fördelakti-ga anbudet” skall väljas, kan även utvärderingskriterier ställas upp. Dessa måste dock ställas på ett sådant sätt att leverantörerna förstår exakt vad den upphandlande enhetens preferenser är. Det måste även tydligt framgå av förfrågningsunderlaget att miljöhänsyn är ett utvärderingskriterium samt hur poängsättningen kommer att utföras. Även krav på leverantörerna, kvalificeringskrav, skall preciseras och tydligt framgå av förfrågningsun-derlaget. Miljökrav kan emellertid även ställas i form av särskilda kontraktsvillkor, som varken har med leverantören eller föremålet för upphandlingen att göra. Dessutom kan krav ställas som utförandevillkor, som skall uppfyllas vid kontraktets utförande. Till dessa olika typer av miljökrav som kan ställas vid en upphandling, kommer den upphandlande enhetens frihet att välja vilken produkt den vill, vilket inkluderar möjligheten att välja en miljövänlig vara eller tjänst.

Vid granskningen av ramavtalen upptäcktes att samtliga ramavtal, med ett undantag, innehåller någon skrivning om miljöhänsyn. Så har i många fall skett i form av miljöfrå-gor till anbudsgivarna. Dessa fråmiljöfrå-gor kan uppfattas som utvärderingskrav, men utgör i själva verket inte sådana krav, eftersom de inte bedöms kunna utvärderas. Liknande otydliga inslag i förfrågningsunderlagen fanns i tio av nitton granskade ramavtal.

Förfrågningsunderlagen skiljde sig således mycket från varandra i fråga om tydlighet och upplägg.

I samband med detta kan det konstateras att integreringen av miljöhänsyn i statliga ramavtal inte kommit så långt att samtliga avtal innehållit krav som fått konsekvenser i upphandlingen i fråga. Sju av nitton granskade ramavtal bedöms sakna miljökrav med verkliga konsekvenser. Granskningen visar därmed att ramavtalen skiljer sig mycket från varandra i fråga om miljöhänsyn. Vissa ramavtal innehöll ett flertal miljökrav, medan andra saknade miljökrav. Sådana skillnader finns även mellan ramavtal upphandlade av

samma myndighet. Dessutom valde myndigheterna i många fall att ställa miljökrav beträffande helt olika miljöaspekter.

De flesta ramavtal innehöll emellertid ett flertal miljökrav. Obligatoriska krav och utvärderingskrav var de vanligast förekommande kraven i ramavtalen. Även kvalifice-ringskrav förekom. Utförandevillkor har dock inte funnits i någon större utsträckning och några särskilda kontraktsvillkor har överhuvudtaget inte tillämpats av myndigheterna. Tillämpningen av dessa olika typer av miljökrav var ytterligare en aspekt som skiljde ramavtalen åt.

Summary

Sweden and the EU are committed to achieving an environmentally sustainable society. Environmental considerations shall therefore be integrated in public procurement. This thesis focuses on environmental considerations in central government public procurement, more specifically the framework contracts belonging to the programme ”statlig

inköpssamordning” (central government procurement co-ordination). Firstly, the legal possibilities of setting environmental requirements in the central government's framework contracts, i.e. in public procurement, are explored. Secondly, I examine whether these legal possibilities are being exploited in the framework contracts, or whether they lack environ-mental criteria. For this purpose, I will interpret current legal practice and create a checklist with the environmental requirements that have been found lawful for public procurement procedures, which will be used in the subsequent examination of a sample of framework contracts.

EU law and Swedish law permit the use of environmental criteria in several ways in the different phases of public procurement. It is possible to set requirements both as regards the choice of product and contractor. For the choice of products, the awarding authority may define obligatory selection criteria. Tenders that do not meet these criteria may not be accepted. If the “economically most advantageous bid” shall be selected, it is possible to set evaluation criteria. The evaluation criteria must be set in such a way that the tenderers understand fully what the awarding authority's preferences are. The terms of reference must specify that environmental considerations constitute an evaluation

criterion and indicate how the points will be awarded to the bids. Obligatory requirements on the tenderers, selection criteria, shall be clearly specified in the terms of reference. Environmental considerations can, however, also be taken through additional specific conditions, which neither concern the contractor nor the subject of the procurement procedure. In addition, performance requirements can be set, which must be respected during the execution of the contract. Apart from these various environmental considera-tions that can be used in a procurement procedure, the awarding authority also has the right to choose any product it prefers, including the possibility of choosing an environ-mentally friendly product or service.

During the examination of the framework contracts, I discovered that all the central govern-ment's framework contracts with only one exception included some wording on environmental considerations, in many cases through questions on environmental aspects to the tenderers. These questions could be perceived as evaluation criteria, but in fact they are not, while they are not possible to evaluate. Similar unspecific parts of the requests for tendering were found in ten of nineteen examined framework contracts. These requests for tendering varied in quite many aspects from each other as regards precision and form.

With respect to this, it can be noted that the integration of environmental considerations in public procurement has not reached so far as to have a real impact on all procurement

procedures that included environmental requirements in their terms of reference. Seven out of nineteen examined framework contracts are deemed to lack environmental requirements with a real impact. Obviously, the examined framework contracts seem to be quite different when considering environmental aspects. Some of these contained several environmental require-ments, while others did not contain such requirements at all. Such differences are also found with framework contracts procured at the same authority. Besides, the authorities prioritised environmental requirements regarding quite different environmental aspects.

Most of the framework contracts contained a number of environmental requirements. Obligatory selection criteria and evaluation criteria were the most common types of requirements in the framework contracts, but also selection criteria for the choice of contractor existed. Performance requirements did not occur to any relevant extent and additional specific conditions have not been defined at all by the awarding authorities. The execution of these various kinds of environmental requirements was another aspect of variation between the examined framework contracts.

Förkortningar

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen

EEG Europeiska ekonomiska gemenskapen EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EG Europeiska gemenskapen

EKU Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling

EMAS

Eco Management and Audit Scheme

ESV Ekonomistyrningsverket

EU Europeiska unionen

FMLOG Försvarsmaktens

Logistik

FMV

Försvarets materielverk

FN Förenta

nationerna

GPA Government Procurement Agreement

ISO International

Standardisation Organisation

KOM Kommissionen

LOU

Lagen om offentlig upphandling

MB Miljöbalken

NOU

Nämnden för offentlig upphandling

SOU

Statens offentliga utredningar

RGK

Riksgäldskontoret

RPS

Rikspolisstyrelsen

RSV

Riksskatteverket

VHS

Verket för högskoleservice

WTO

World Trade Organisation

12 12

1. Inledning

1.1 Bakgrund

De övergripande miljömålen för den svenska miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser samt skydda natur- och kulturlandskap. Viktiga steg på väg mot ett miljömässigt hållbart samhälle är att minska förbrukningen av råvaror och energi, hushålla med resurser genom att återanvända och återvinna material samt minska avfallet. Dessutom måste använd-ningen av farliga ämnen minskas eller undvikas och utsläppen till miljön från produktio-nen minska. (Naturvårdsverket, 1996) Flertalet av dessa åtgärder påverkas av produktion och konsumtion.

Kunders önskemål om miljöanpassade produkter är en stark drivkraft mot bättre produkter. Möjligheterna för enskilda konsumenter att påverka marknaden är dock inte lika stor som de stora inköparnas. Deras roll blir därför särskilt viktig. Offentlig upphandling är ett kraftfullt verktyg för att tillse att miljöhänsyn tas i produktion och konsumtion. Tydliga krav från ett antal större inköpare kan påskynda utvecklingen av nya produkter.

Offentliga upphandlingars inverkan på miljön är stor, eftersom de omfattar omkring 14% av EU:s BNP (EKU-delegationen, 2001). I Sverige köper den offentliga sektorn,

försvarsmakten inräknad, varor och tjänster för mer än 300 miljarder per år (Naturvårds-verket, 1996). Detta innebär att den offentliga sektorn, genom att välja miljöanpassade varor och tjänster i sin upphandling, har stora möjligheter att påverka marknaden. Om miljökrav ställs vid upphandling bidrar upphandlaren således till att driva utvecklingen mot mer miljöanpassade produkter och en bättre miljö. Vid upphandlingarna tas också alltmer hänsyn till miljön. Således följer utvecklingen både Sveriges och EU:s miljöpoli-tiska mål.

De statliga myndigheternas upphandlingar utgör en betydande del av den offentliga sektorns konsumtion. Totalt handlar staten varor och tjänster för ca 100 miljarder kronor per år (Statskontoret, 1999). Statliga myndigheters upphandling baseras ofta på existeran-de ramavtal1, vilka står för mer än 6 miljarder kronor av köpen per år (Statlig inköpssam-ordning, 2003).

Staten har via en förordning2 som trädde i kraft 1998 bildat enheten för statlig inköps-samordning, som är placerad på Statskontoret. Syftet med inköpssamordningen är att flera myndigheter tillsammans, genom att använda ramavtal med leverantörer, skall anskaffa varor och tjänster till fördelaktiga villkor och därigenom spara pengar. Detta gäller

1

Ramavtal är avtal som ingås mellan en upphandlande enhet och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa samtliga villkor för de avrop som görs under en viss period, enligt 1:5 LOU.

2

Förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning

särskilt de varor och tjänster som köps ofta inom de statliga myndigheterna och/eller uppgår till stora värden. En myndighet med stor upphandling av en vara eller tjänst ansvarar för att samordna upphandlingen inom detta område. Sådana ramavtalsansvariga myndigheter är tolv till antalet. Statlig inköpssamordnings huvuduppgift är att samordna dessa myndigheters gemensamma ramavtal. En annan uppgift är att verka för att

miljöhänsyn tas i så stor utsträckning som möjligt vid upphandlingar. (Statlig inköpssam-ordning, 2003)

1.2 Problemformulering

Det råder stor osäkerhet bland upphandlare och andra om i vilken omfattning miljön beaktats i existerande ramavtal. Miljöhänsyn inkluderas allt oftare, men antagligen inte i den utsträckning som är möjlig. En undersökning som Naturvårdsverket (2001) utfört visar dessutom att statliga myndigheter är sämre än lokala och regionala myndigheter att ta miljöhänsyn vid upphandlingar.

I både propositionen till lagen om offentlig upphandling3 (LOU) och i kretsloppsproposi-tionen4 betonas vikten av att miljöhänsyn vägs in i all offentlig upphandling. Enligt regeringsförklaringen från 2000 skall miljön beaktas i all upphandling. Signaler ges sålunda om ökad miljöhänsyn på detta område. Många statliga myndigheter behöver vidare miljöanpassa sin upphandling till följd av antagna miljöledningssystem. Frågan är om så verkligen sker.

En förutsättning för att kunna påverka arbetet med nya ramavtal och då säkerställa en bredare miljöanpassning av den statliga upphandlingen är att skapa en bild över hur miljöhänsyn integreras i existerande statliga ramavtal.

Frågeställning:

Utnyttjas de juridiska möjligheterna att ställa miljökrav i statliga ramavtal eller saknar de miljöhänsyn?

En annan fråga som först måste besvaras, för att en miljöanpassning av framtida ramavtal skall komma till stånd, är hur så kan göras. Vilka juridiska möjligheter erbjuder gällande rätt i fråga om miljökrav i statliga ramavtal, d.v.s. vid offentlig upphandling?

1.3 Avgränsning

Granskningen av statliga ramavtal omfattar endast ramavtal som ingår i statlig inköps-samordnings samarbete. Noteras bör att denna granskning inte omfattar myndigheternas

val av produkter. Vidare har miljökravens innebörd eller konsekvenser i praktiken inte

undersökts. Huruvida kraven ”träffar rätt” och huruvida de i sig är bra eller dåliga ur miljösynpunkt undersöks således inte.

1.4 Metod

För att skapa en bild över hur miljöhänsyn i dagsläget integreras i statliga ramavtal har vissa av de ramavtal, som de tolv myndigheterna som ingår i den statliga inköpssamord-ningen utarbetat, granskats. (Om urvalet av ramavtal i 1.4.1.) Granskinköpssamord-ningen syftar således till att undersöka huruvida de juridiska möjligheterna att ställa miljökrav i offentlig upphandling utnyttjas i befintliga ramavtal.

De miljökrav som befunnits tillämpbara vid offentliga upphandlingar har bildat en checklista som granskningen av ramavtalen och deras förfrågningsunderlag5skett utifrån. Metodiken för granskningen av ramavtalen utgörs således av denna checklista och förekomsten av de olika typerna av miljökrav i respektive ramavtal redovisas i tabellform i enlighet med checklistans upplägg.

Checklista för granskning av förfrågningsunderlaget:

1. Ställs krav på produkten?

- Ställs obligatoriska krav på produkten? - Ställs utvärderingskriterier på produkten? 2. Ställs krav på leverantören?

- Ställs kvalifikationskrav? - Ställs diskvalifikationskrav? 3. Uppställs särskilda kontraktsvillkor? 4. Uppställs utförandevillkor?

Vid granskningen av ramavtalen upptäcktes att det i flera förfrågningsunderlag ser ut som att miljökrav uppställts, trots att så inte är fallet i praktiken. Något som liknar krav har uppställts både gällande produkter och gällande leverantörer. Denna typ av krav är ställda på ett sådant sätt att de varken kan beaktas vid kvalificeringen eller utvärderingen. Det har exempelvis rört sig om uppmaningar om att leverantörerna skall uppge sina

kunskaper om produkters kemiska, toxikologiska och ekologiska egenskaper. Förekoms-ten av t.ex. miljöfrågor i ramavtalens förfrågningsunderlag kan visa på myndigheternas avsikter och planer i fråga om miljöhänsyn och kan därför vara av intresse med hänsyn till den fortsatta utvecklingen på området. Därför återges dessa miljöfrågor i tabellerna under rubriken ”övriga miljökrav”. Där har även miljökrav som inte kan beaktas av andra

5

I förfrågningsunderlag preciseras de krav som kommer att ställas på leverantörerna och på föremålet för upphandlingen.

skäl placerats. För varje ramavtal som innehåller sådana ”övriga miljökrav” anges även skälet till att kravet i fråga inte kan beaktas i upphandlingen.

Granskningen av ramavtalen har slutligen skett genom en kontroll av om de miljökrav som uppställts i förfrågningsunderlaget även finns med i själva ramavtalet, som tecknas med den enskilde leverantören.

Analys av granskningen görs mot bakgrund av vad gällande rätt tillåter i fråga om miljökrav i offentlig upphandling. Därefter har jag sökt analysera vad resultatet beror på utifrån de legala incitamenten att ta miljöhänsyn i offentlig upphandling.

1.4.1 Urval av ramavtal

Sveriges miljömål har tillskapats för att, till nästa generation, kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta (Prop. 1997/87:145). Delegatio-nen för ekologiskt hållbar upphandling6, EKU-delegationen, har genom en arbetsgrupp med namnet ”Prioriterade miljö- och naturresursfrågor” pekat ut de varugrupper som det är särskilt viktigt att ställa miljökrav på, med anledning av Sveriges miljömål i en rapport (EKU-delegationen, 1999). Utgångspunkten för deras arbete var att miljökrav i offentlig upphandling får stor potential att minska miljöbelastningen från varor och tjänster när kraven:

‰ gäller varor som finns i stora volymer i samhället och/eller motsvarar stora belopp

‰ bidrar till att minska allvarliga eller prioriterade miljöproblem

Med ledning av arbetsgruppens utgångspunkt kan det konstateras att det är viktigt att miljökrav ställs i de ramavtal där de gör störst nytta. För att, i urvalet av de ramavtal som granskas, få en koppling mellan de produkter som ramavtalen omfattar och Sveriges miljömål, har urvalet skett utifrån arbetsgruppens lista med varugrupper som är vanligast förekommande i samband med många miljömål. Dessa varugrupper är:

‰ transporttjänster ‰ fordon ‰ bränsle ‰ kemikalier ‰ el/energi ‰ livsmedel ‰ konstruktion/entreprenad (EKU-delegationen, 1999)

De ramavtalsansvariga myndigheterna inom statlig inköpssamordning är:

‰ Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ‰ Ekonomistyrningsverket (ESV) ‰ Domstolsverket ‰ Fortifikationsverket ‰ Försvarets materielverk (FMV)

EKU-delegationen är tillsatt av regeringen och skall arbeta pådrivande för att den offentliga upphandlingen skall vara ett instrument för att åstadkomma en ekologiskt hållbar utveckling (Knutsson, 2001).

‰ Försvarsmaktens Logistik (FMLOG) ‰ Lantmäteriverket ‰ Riksgäldskontoret (RGK) ‰ Rikspolisstyrelsen (RPS) ‰ Riksskatteverket (RSV) ‰ Statskontoret ‰ Verket för högskoleservice (VHS)

Tillsammans ansvarar dessa myndigheter för ett stort antal ramavtal. I tabell 3 i bilaga 1 visas dessa ramavtal fördelade på de ramavtalsansvariga myndigheterna. Bland samtliga ramavtal inom statlig inköpssamordning har ett urval gjorts, baserat på arbetsgruppens lista med de varugrupper som är vanligast förekommande i samband med många miljömål. Denna avgränsningsmetod ledde till att 19 ramavtal, av det totala antalet avtal inom statlig inköpssamordning, omfattades av undersökningen.

Tabell 1: Urval av ramavtal inom ramen för statlig inköpssamordning, baserat på studiens urvalsmetod

Transport-tjänster

Fordon Bränsle Livsmedel Kemikalier Konstruktion/ entreprenad El/energi AMS -Bohags-transporter -Kontors-flyttningar ESV Dom- stols-verket Forti- fika- tions-verket -Elinstallations-materiel -Färg -Trä- och byggvaror -VVS-materiel Vitvaror FMV FM-LOG -Bilförhyrning -Flygresor -Bryggeri-varor -Livsmedel Lant- mät-eri-verket Drivmedel och stations-tankning RGK RPS Bilar och minibus-sar RSV -Brev- förmedlings-tjänster -Paket- förmedlings-tjänster Stats-kon-toret -Servrar -Skrivare, kopiatorer & faxar -PC – bärbara och stationära -Servrar -Skrivare, kopiatorer & faxar -PC – bärbara och stationära VHS Städ-utrustning

Förtydligas bör att varugruppen ”konstruktion/entreprenad” har förutsatts omfatta byggmaterial såsom färg, trävaror och elinstallationsmateriel, men inte olika typer av inredningsmaterial. I kategorin ”el/energi” har eldrivna apparater placerats där ström-sparande funktioner är vanligt förekommande för varan ifråga. Detta utesluter t.ex. videoapparater. I FMLOG:s ramavtal omfattande ”livsmedel” ingick flera avtal avseende olika typer av livsmedel. Ett av dessa har granskats.Slutligen kan nämnas att Statskonto-rets tre avtal placerats i både kategorin ”kemikalier” och i ”el/energi”, eftersom båda var lika relevanta för varorna i fråga. Dessutom har Statskontorets ramavtal ”PC bärbara” och ”PC stationära” slagits ihop, eftersom de hade samma förfrågningsunderlag.

Den valda urvalsmetoden innebar att ramavtal avseende olika produktgrupper, med skiftande miljöbelastning, kom med i urvalet. Metoden fungerade vidare bra eftersom de flesta av ramavtalsmyndigheterna finns representerade i urvalet. En fara med metoden är att inte tillräckligt många avtal granskats, för att få en bild över hur miljöhänsyn

integreras i de statliga ramavtalen. Vidare finns en risk att urvalet inte är representativt på så sätt att de avtal som granskats i studien råkar innehålla ovanligt få, eller många, miljökrav.

1.5 Rapportens disposition

Det som påverkar möjligheterna att ställa miljökrav i statliga ramavtal är de bestämmelser som omfattar offentlig upphandling. Av denna anledning inleds rapporten med en

genomgång av dessa regler i kapitel 2. Därefter beskrivs offentlig upphandling och möjligheterna att uppställa miljöskyddskrav i upphandlingsprocessen.

Avsnitt 4 innehåller en introduktion av ramavtal och statlig inköpssamordning, samt de myndigheter som ingår i samarbetet. Därefter följer en redovisning av resultatet av granskningen om möjligheterna att ställa miljökrav i de statliga ramavtalen utnyttjas. Resultatet av granskningen av enskild ramavtal redovisas i bilaga 2.

Studien avslutas med slutsatser om resultatet av granskningen samt en diskussion beträffande de rättsliga incitamenten att ställa miljökrav.

20 20

2. Tillämpliga bestämmelser på

offentlig upphandling

2.1 Introduktion av tillämpliga bestämmelser

Upphandlingsregler finns både i svensk lagstiftning, i gemenskapsbestämmelser och i internationella avtal. I svensk lagstiftning återfinns de främst i LOU, lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Bestämmelser finns även i exempelvis lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling, förordning (1998:1364) om bevis vid offentlig upphandling och förordning (1998:78) om tekniska specifikationer vid offentlig upphandling. Naturligtvis finns även nationell praxis på området.

Till den nationella rätten som påverkar offentlig upphandling hör också miljörätten. I miljöbalkens hänsynsregler7 stadgas att alla som bedriver verksamhet skall ta hänsyn till miljön. Offentlig upphandling omfattas av denna regel (Knutsson, 2001). Miljörätten kan därför sägas ställa krav på upphandlande enheter att ta miljöhänsyn.

Eftersom Sverige är medlem i EU finns en skyldighet att beakta det regelverk som gäller inom gemenskapen. Detta omfattar även skyldigheter som medlemsstaterna i EU har att iaktta med anledning av internationella avtal som EU ingått för gemenskapen (Falk, 2001a).

Gemenskapsbestämmelser som rör offentlig upphandling finns i form av direktiv, rättspraxis och grundläggande rättsprinciper. De första direktiv som antogs på detta område kom i början på 1970-talet. EG-direktiven behandlar upphandlingar av

‰ bygg - och anläggningsarbeten8

‰ varor9

‰ tjänster10

‰ upphandlingar inom försörjningssektorerna11 (upphandlande enheter inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdena)

Syftet med dessa direktiv är att säkra den fria varu- och tjänsterörelsen inom EU (Falk, 2001a). Därutöver finns två rättsmedelsdirektiv12 som innehåller bestämmelser om övervakning av efterlevnaden av de s.k. procedurdirektiven samt regler om påföljder vid överträdelser av de skyldigheter som åvilar de offentliga organen. Beslut i upphandlings-ärenden kan genom rättsmedelsdirektiven överklagas till domstol, felaktiga beslut kan

Direktiv 89/665/EEG och 92/13/EEG

stoppas interimistiskt och företag som lidit skada, exempelvis genom diskriminering, kan få rätt till skadestånd. (Bernitz – Kjellgren, 1999)

EG-rätten innehåller också vissa grundläggande principer som måste upprätthållas vid offentlig upphandling. EG-rättsliga principer såsom icke-diskrimineringsprincipen, likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen hör till dessa grundläggande principer. Reglerna om varors fria rörlighet, friheten att utföra tjänster och rätten till fri etablering likaså. Dessutom måste upphandlande enheter beakta konkurrensrätten. (Falk, 2001a)

Praxis om offentlig upphandling har utvecklats genom EG-domstolens avgöranden. Vissa mål har gällt miljöfrågor och offentlig upphandling, men det finns också rent miljörättsli-ga domar av betydelse. Miljörätt finns i form av miljörättslimiljörättsli-ga bestämmelser och principer i EG- och EU-fördragen.

Gemenskapsrätten har vid en konflikt med svensk rätt företräde (Allgårdh – Norberg, 1995). EU och Sverige har dock även att följa Government Procurement Agreement (GPA), som är ett avtal om offentlig upphandling inom ramen för World Trade Organisa-tion, WTO. GPA ingår i EG-rätten, eftersom EU är part till det. Avtalet innebär att upphandlande enheter i Sverige måste ta hänsyn även till stater utanför EU som biträtt GPA, vid offentlig upphandling över tröskelvärdena. Samma sak gäller till följd av EES-avtalet, som vi också har att följa. (Falk, 2001a)

GPA borde ha företräde vid en eventuell konflikt med direktiven, trots att EG-domstolen i två fall ansett att en EG-förordning haft företräde före

GATT-bestämmelserna. De ingångna internationella avtalen utgör nämligen en del av gemen-skapens rättskällor och i händelse av konflikt mellan internationella förpliktelser och EG:s sekundärrätt har internationella bestämmelser i regel företräde (Hentze – Sylvén, 1998).

Andra internationella överenskommelser kan också ha betydelse för EU och dess medlemsstater. Miljöavtal som EU ingår är bindande både för gemenskapen och för medlemsstaterna och genom beslut om ratificering kan sådana konventioner tillämpas i EG-rätten. EG-domstolen har tagit upp frågan om EG-rättens förenlighet med 1982 års Montrealprotokoll och då uttryckt att gemenskapslagstiftningen så långt som möjligt skall tolkas så att den överensstämmer med internationell rätt, framför allt när avsikten är att verkställa en internationell överenskommelse sluten av gemenskapen. (Ebbesson, 2000) Det finns mål där EG-domstolen prioriterat miljöskyddet före den fria rörligheten av varor med hänvisning till just internationella miljökonventioner. I det Vallonska

avfallsmålet13 tillät domstolen Belgien att införa ett generellt förbud mot viss hantering av avfall trots att det stred mot ett av EG:s avfallsdirektiv. Domstolen stödde sig på

principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan samt på närhets- och självtillräcklighetsprinciperna som 1989 års Baselkonvention ger uttryck för. I ett annat

13

Mål C-2/90, Kommissionen mot Belgien

mål14 tog domstolen i beaktande konventionen om biologisk mångfald och inrättandet av skyddsområden. (Ebbesson, 2000)

2.2 Svenska miljöbestämmelser

Regeringen har presenterat tre övergripande mål i propositionen för en ekologisk hållbar samhällsutveckling15:

‰ Skyddet av miljön: miljön och människors hälsa skall skyddas.

‰ Effektiv användning: användningen av energi och andra naturresurser skall bli mycket effektivare än idag.

‰ Hållbar försörjning: ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga måste säkras. Dessa övergripande miljömål ligger till grund för miljöbalkens utformning.

Dessutom har Sverige antagit 15 nationella miljökvalitetsmål. Arbetet med skyddet av livsmiljön har genom tillkomsten av miljökvalitetsmålen kommit att omfatta alla människor, företag och myndigheter, från att tidigare ha varit miljövårdens ensak. (Regeringen, 2003)

2.2.1 Miljöbalken

Miljöbalkens mål och dess tillämpningsregler kan sägas spegla idén att genom lagstift-ning driva på utvecklingen för att åstadkomma ett samhälle som är ekologiskt hållbart. Detta grundläggande rättspolitiska syfte går igenom hela balken och kommer särskilt till uttryck i de allmänna hänsynsreglerna i balkens andra kapitel. Miljöbalken (MB) gäller i princip för all mänsklig påverkan som kan äventyra målet för lagstiftningen. De

grundläggande bestämmelserna riktar sig därför till alla människor. (Rubenson, 2002) Det allmänna målet för miljöbalken är således att främja en hållbar utveckling. För att åstadkomma att målet uppnås krävs att balken tillämpas i enlighet med lagstiftarens ambitioner. Därför innehåller MB principregler om vad tillämpningen av balken skall syfta till. Begreppet hållbar utveckling omfattar:

‰ Människors hälsa och miljön skall skyddas mot skador och andra olägenheter.

‰ Värdefulla natur- och kulturmiljöer skall skyddas och vårdas.

‰ Den biologiska mångfalden skall bevaras.

‰ Mark- och vattenområden skall användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas.

‰ Återanvändning och återvinning av uttjänta varor och produkter skall främjas och andra åtgärder som gynnar ett kretslopp av varor, energi och andra produkter.16

14

Mål C-67/97, Brottmål mot Ditliv Bluhme

15

Prop. 1996/97:150

16

MB 1:1

Hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel syftar till att integrera miljöhänsyn i alla samhällssektorer och all verksamhet. Reglerna är allmänna handlingsregler för alla som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som faller inom ramen för balkens tillämp-ningsområde. (Regeringen, 2003) Därmed omfattas även upphandlande enheter av arbetet mot en hållbar utveckling.

De allmänna hänsynsreglerna innebär att det i miljöbalken finns gemensamma bestäm-melser om försiktighet, begränsningar av verksamheter och hänsyn som skall gälla för ett antal sinsemellan olikartade företag som faller under miljöbalkens tillämpningsområde, med det gemensamma att de kan hota miljön eller människors hälsa. Det spelar ingen roll om verksamheten drivs av staten, kommunen eller av enskilda. (Rubenson, 2002)

Vissa av de allmänna hänsynsreglerna är särskilt betydelsefulla för upphandlande enheter. Kunskapskravet innebär att den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs för att undvika att företaget orsakar skador på hälsa och miljön. Balkens krav på kunskap om den egna verksamheten kompletteras av ytterligare krav på utredningsskyldighet i de fall där det finns skäl att kräva detta. (Rubenson, 2002)

Försiktighetsprincipen innebär att de skyddsåtgärder som behövs för att förebygga eller hindra att företaget orsakar skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön skall utföras. En hjälpregel till försiktighetsprincipen är att bästa möjliga teknik skall tillämpas för att begränsa hälso- och miljöpåverkan från yrkesmässig verksamhet. Uttrycket inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. (Rubenson, 2002) Detta krav måste iakttas när upphandlande enheter väljer vad som skall upphandlas och när de utformar sina krav på produkten.

Alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall också hushålla med råvaror och energi och utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Denna regel är kanske den som tydligast ställer uttryckliga krav på upphandlande enheter. Miljöbalken förordar också att förnybara energikällor används i första hand. Sådana energikällor som avses är främst biomassa och solenergi, men även vindkraft är en sådan energikälla. Avsikten är att styra utvecklingen mot ett mer resurshushållande samhälle, användningen av råvaror och material skall ske med begreppet hållbarhet i fokus, d.v.s. mer skall inte tas från naturen än vad som är motiverat från hushållningssynpunkt. Detta skall i förlängningen leda till bl.a. en miljöanpassad varuproduktion. I princip torde det inte finnas något hinder mot att kraven om resurshushållning också används för att tvinga tillverkare att anpassa sina produkter så att materialåtervinning och liknande förfaranden underlättas när produkten en gång tjänat ut. I praktiken torde dock krav kombinerade med saluförbud på nationell nivå, oftast stå i strid med EG-rätten. (Rubenson, 2002) Vid offentlig upphandling kan dock staten, kommunerna och landstingen påverka varupro-duktionen i överensstämmelse med miljöbalkens avsikt, genom att ställa miljökrav. Ur detta perspektiv framgår det hur viktigt det är att upphandlande enheter använder sina möjligheter och tar sitt ansvar i enlighet med miljöbalkens hänsynsregler.

2.3 Gemenskapens miljöbestämmelser

Miljöfrågorna har fått en alltmer central plats även inom EU, genom framväxten av en gemensam miljöpolitik, genom handlingsprogram och genom rättsakter inriktade på miljöskydd. Handlingsprogrammen är inte juridiskt bindande, men är ändå viktiga politiska dokument eftersom EU genom handlingsprogrammen visar sin intention och målsättning på miljöområdet. De miljörättsliga akterna skall förverkliga de mål som är uppsatta i handlingsprogrammen. (Mahmoudi, 2003) Därför kan det sjätte miljöhand-lingsprogrammet, ”Miljö 2010: Vår framtid, vårt val”, sägas utgöra själva hörnstenen i EU:s miljöarbete. Det omfattar perioden 2001 - 2010 och har följande prioriteringar:

‰ Att ta itu med klimatförändringen och den globala uppvärmningen.

‰ Att skydda den naturliga livsmiljön och vilda djur.

‰ Att ta itu med miljö- och hälsofrågor.

‰ Att bevara naturliga resurser och förvalta avfallsfrågor.

2.3.1 Miljöbestämmelser i EG-fördraget

Avdelningen med art. 174-176 i EG-fördraget innehåller bestämmelserna om gemenska-pens miljöpolitik. Här slås EG:s kompetens på miljöområdet fast samt de målsättningar som skall vara vägledande för gemenskapens miljöpolitik. Gemenskapens åtgärder i fråga om miljö skall enligt art. 174 syfta till att bevara, skydda och förbättra miljön, att bidra till skyddet av människors hälsa, att säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande av naturresurserna samt att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa de regionala eller globala miljöproblemen. Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner och skall bygga på försiktighetsprincipen, principen att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala.

2.3.1.1 Amsterdamfördraget

Genom Amsterdamfördraget infördes viktiga förändringar i de principer i början av EG-fördraget som skall styra hela EU:s verksamhet. Vissa av dessa gällde grundsatser med direkt anknytning till skyddet av miljön. (Mahmoudi, 2003) Miljöskyddet har därigenom fått en starkare ställning, vilket har betydelse för offentlig upphandling, eftersom EG-rätten inklusive miljöEG-rätten omfattar offentlig upphandling. Likaså påverkar miljöreglerna EG-domstolens avgöranden och praxis är, som nämnts, en del av EG-rätten och därför tillämplig på offentlig upphandling.

De allmänna principer av särskild betydelse för gemenskapens miljöarbete är principen om integrering av miljöfrågor i övrig gemenskapspolitik, principen om en hög skyddsnivå och principen om hållbar utveckling. (Mahmoudi, 2003)

Placeringen av integrationsprincipen och principen om hög skyddsnivå i EG-fördraget tillsammans med principen om hållbar utveckling visar hur stark ställning miljöskydd har

inom gemenskapen. Att ha dessa principer i den inledande avdelningen av fördraget bekräftar att miljöskydd har blivit en kärnfråga av samma höga status som frihandel. Det innebär också att de nämnda principerna är bindande rättsregler för gemenskapens institutioner och skall styra samtliga aktiviteter inom gemenskapen. Gemenskapens institutioner har således en skyldighet att beakta dessa principer i sitt arbete.

Medlemsstaterna är däremot inte bundna av dessa principer på grund av EG-fördraget. Amsterdamfördraget har således inte ändrat möjligheten för upphandlande enheter att ställa miljökrav i offentlig upphandling på ett markant sätt. Miljöns framskjutna ställning inom gemenskapen är dock ett starkt argument vid en tvist om tillåtligheten av miljökrav i offentlig upphandling. (Mahmoudi, 1998) Integrationsprincipen måste innebära att det finns ett stöd i EG-rätten för att integrera miljöhänsyn i offentlig upphandling. Att ställa krav vid offentlig upphandling som syftar till att främja utvecklingen av ett hållbart samhälle är dessutom i linje med EU:s grundläggande målsättning i art. 2 EU-fördraget och art. 2 EG-fördraget.

2.4 Lagen om offentlig upphandling

I LOU finns bestämmelser till uppfyllande av de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i EU. EG-direktiven har implementerats till svensk rätt genom LOU och denna lag bygger på EG-direktiven både till innehåll och uppbyggnad. (Kommissionen, 2001c) LOU skall dessutom tolkas så att intentionerna i EG-rätten uppfylls (Junesjö, 2000).

Syftet med EU:s regelverk på området är att åstadkomma en öppen och konkurrensutsatt upphandlingsmarknad som skall leda till effektivare upphandlingar (Falk, 2001a). Huvudprinciperna i LOU är därför affärsmässighet, utnyttjande av befintlig svensk och utländsk konkurrens och krav på objektiv behandling av anbud och anbudsgivare. För att säkerställa att syftet med upphandlingsreglerna uppnås, regleras i LOU, liksom i EG-direktiven, upphandlingens olika skeden på ett detaljerat sätt (Dahlgren – Häller, 1994) Ur miljösynpunkt är det viktigt att känna till att upphandlingsdirektiven skall tolkas i ljuset av hållbarhetskravet i art. 2, EG-fördraget. Ytterst är det dock EG-domstolen som tolkar de olika rättsreglerna. Först när det finns domstolsavgöranden beträffande direktivens tolkning kan det med säkerhet sägas hur reglerna skall tolkas. (Hentze – Sylvén, 1998)

LOU omfattar all offentlig upphandling, medan EG-direktiven endast omfattar upphand-lingar över tröskelvärdena. För upphandupphand-lingar under tröskelvärdena behöver således endast den egna medlemsstatens lagar på området iakttas. I Sverige gäller LOU samt internationella handelsavtal under tröskelvärdena. (SOU 1996:23) EG-rättsliga principer såsom icke-diskrimineringsprincipen, likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprin-cipen måste emellertid beaktas även vid dessa upphandlingar. Reglerna om varors fria rörlighet, friheten att utföra tjänster och rätten till fri etablering gäller likaså. (Falk, 1998) Sverige har dock i huvudsak valt att låta direktivens regelsystem gälla även för

lingar av mindre omfattning. (Junesjö, 2000) De fall som är undantagna från LOU:s tillämpning finns angivna i lagen17.

2.5 EG-domstolens praxis

EU-kommissionen är samordnare och kontrollorgan av att EG-rätten används på rätt sätt i EU:s medlemsländer. Därmed har kommissionen ett stort inflytande på hur medlemslän-der agerar i upphandlingsfrågor. Svenska myndigheter baserar ofta sin ståndpunkt på vad kommissionen uttalat i olika upphandlingsfrågor och särskilt på kommissionens senaste tolkningsmeddelande18, som behandlade möjligheterna att ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling. Syftet med tolkningsdokumentet var att undersöka och förtydliga de möjligheter som ges enligt gällande regelverk för offentlig upphandling, för att ge

offentliga upphandlare möjlighet att bidra till en hållbar utveckling. Detta ansågs behövas bl.a. eftersom möjligheterna att ställa miljökrav anges tämligen vagt i regelverket som styr offentlig upphandling. Vissa av kommissionens ställningstaganden kan dock ifrågasättas, eftersom skälen för kommissionens åsikt i vissa fall är ologiska samt omöjliggör miljöhänsyn. Som kommissionen påpekar i tolkningsmeddelandet faller tolkningen av gemenskapsrätten i sista hand uteslutande under EG-domstolens behörig-het. Det finns ett antal mål från EG-domstolen som behandlar miljöfrågor. Några mål, som kommit efter kommissionens tolkningsmeddelande, har också gått emot kommissio-nens tolkning av gällande rätt.

Ett viktigt avgörande om offentlig upphandling är det s.k. Beentjes-målet19. Målet behandlar frågan om möjligheterna att ställa ett specifikt krav i en upphandlingssituation, som inte nämnts i något relevant upphandlingsdirektiv. Domstolen fastslog i detta mål att gemenskapsbestämmelserna angående upphandling inte tillhandahåller en komplett uppsättning regler för den offentliga upphandlingen, utan utgör en ram som kan fyllas ut. Medlemsstaterna kan således tillämpa både egna procedurregler och materiella regler, inom ramen för den nationella lagstiftningen.20 Detta betyder att även upphandlande enheter kan tillämpa egna regler och krav i offentliga upphandlingar. Målet har stor betydelse för möjligheterna att ställa miljökrav i offentlig upphandling, eftersom de egna kraven kan avse miljöhänsyn. Utfyllnader av upphandlingsdirektivens regler måste dock vara i överensstämmelse med gemenskapens grundläggande principer, såsom den fria etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster. Domstolens resonemang i detta mål tycks helt riktigt, eftersom upphandlingsdirektiven syftar till att samordna medlems-staternas upphandlingsregler. Direktiven innebär dock inte en harmonisering.

I enlighet med resonemanget ovan öppnades det i målet i fråga för en helt ny typ av villkor, som kan ställas i offentliga upphandlingar. I Beentjes-målet ville nämligen den upphandlande enheten tillämpa ett eget villkor som innebar att en leverantör skulle låta ett anläggningsarbete utföras av en arbetsstyrka där 70 % utgjordes av långtidsarbetslösa.

Detta tilläts av EG-domstolen, eftersom regeln inte befanns strida mot EG-rättsliga bestämmelser och eftersom det konstaterades att upphandlingsdirektivens regler får fyllas ut med andra regler. Villkoret i detta fall kallades för ett särskilt kontraktsvillkor (Falk 2001b), och domstolen uppgav att det varken rörde kvalificeringen av leverantörerna eller tilldelningskriterierna avsedda för anbudsutvärderingen. Därmed kan alltså denna typ av villkor användas i offentlig upphandling, liksom andra regler som inte strider mot

allmänna EG-rättsliga principer. Trots att villkoret i detta mål avsåg sociala hänsyn, borde miljöhänsyn kunna krävas på samma sätt.

Fallet Concordia Bus21 är ur miljösynpunkt ett av de intressantaste mål som rör den offentliga upphandlingen. Målet gällde en entreprenadupphandling avseende Helsingfors stads bussnät. I upphandlingen skulle tre utvärderingskriterier beaktas; det totala priset för driften, kvaliteten på materialet samt entreprenörens kvalitets- och miljösystem.

Tilläggspoäng skulle ges för bussar vars buller och kväveoxidutsläpp understeg en viss nivå. Domstolen konstaterade att miljökriterier kan beaktas vid tilldelningen av ett offentligt kontrakt, eftersom upphandlingsdirektiven inte innehåller en uttömmande uppräkning av de kriterier som kan tillämpas. Domstolen hänvisade också bl.a. till integrationsprincipen, i vilken det föreskrivs att miljöskyddet skall integreras i gemenska-pens övriga politik. Miljökrav kan således utgöra utvärderingskriterier. Dessutom klargjordes det att utvärderingskriterierna inte behöver innebära en direkt ekonomisk vinning för den upphandlande enheten. Kriterier kan ändå ha ett värde för en upphand-lande enhet. Kommissionen har tidigare hävdat motsatsen (Kommissionen 2001c). Detta ställningstagande var mycket viktigt ur miljösynpunkt, eftersom utvärderingskrite-rier i form av miljöhänsyn sällan ger en direkt ekonomisk vinning för en upphandlare. Kriterier såsom att fordon skall vara bensinsnåla innebär visserligen en ekonomisk fördel, samtidigt som de utgör miljöhänsyn. Uppställandet av andra kriterier skulle dock ha omöjliggjorts om EG-domstolen kommit till en annan slutsats i denna fråga. Många miljöskyddskriterier innebär nämligen en vinst för samhället i stort, genom att t.ex. luft eller vattendrag förorenas mindre. Upphandlande enheter kan dock inte räkna in sådana miljövinster i den egna budgeten. Det är icke desto mindre viktigt att dylika miljökrav uppställs, om upphandlingen skall bidra till ett hållbart samhälle. Att upphandlingsregler-na tillåter sådaupphandlingsregler-na krav är därför av största betydelse, eftersom det redan finns många andra hinder för ”gröna” upphandlingar.

Ett sådant hinder kan gemenskapsbestämmelserna om den fria rörligheten utgöra. En annan fråga som också kom upp i Concordia Bus-målet rörde just förhållandet mellan miljöskydd och fri handel, intressen som i vissa fall kan hamna i konflikt med varandra. En sådan fråga i Concordia Bus-fallet var huruvida det var förenligt med likabehand-lingsprincipen att beakta miljökriterier som endast ett fåtal leverantörer och den upphandlande enhetens eget företag kunde klara. EG-domstolen ansåg inte att likabe-handlingsprincipen var ett hinder för att ställa sådana krav.

21

Mål C-513/99

Även i tidigare mål har EG-domstolen behandlat denna fråga. I både det danska flaskmålet22 och i det vallonska avfallsmålet23 har EG-domstolen ställt miljöskydd framför gemenskapens övriga intressen. I det danska flaskmålet meddelade domstolen att den accepterade en viss grad av diskriminering under förutsättning att det kan bevisas att ett visst kravs syfte är miljöskydd. I det vallonska avfallsmålet fastslog domstolen att total diskriminering kan godkännas för miljöhänsynens skull. Konsekvensen av målen är att de flesta miljökrav går att ställa vid offentlig upphandling trots att de är diskriminerande. Kravets huvudsyfte skall dock vara skyddet av miljön. Detta innebär att kravets verkliga syfte skall kunna fastställas med objektiva kriterier.

Förutsättningarna för att miljökriterier skall kunna beaktas vid anbudsutvärderingen framgår av Concordia Bus-fallet. Kriterier måste ha ett samband med kontraktets föremål, inte ge myndigheten en obegränsad valfrihet, uttryckligen anges i kontraktshandlingarna eller i meddelandet om upphandling samt vara förenliga med alla grundläggande

principer i gemenskapsrätten och särskilt icke-diskrimineringsprincipen. Beträffande sambandet mellan krav och föremålet för upphandlingen gjorde domstolen ytterligare ett viktigt klargörande i detta mål. I domen uppges att kriterierna för tilldelning av kontraktet måste ha ett samband med föremålet, eftersom ett anbud med nödvändighet avser

föremålet för upphandlingen. Detta samband behöver dock inte vara ett direkt samband24, vilket kommissionen hävdat tidigare (Kommissionen 2001c). Domen innebär alltså att förutsättningarna för miljökrav lättats upp.

Vad sambandskravet innebär i praktiken är dock oklart, eftersom domstolen inte närmare gick in på vad som krävs för att sambandskravet skall anses uppfyllt. Concordia Bus-målet gällde kriterier rörande bussarnas kväveoxidutsläpp och bullernivå. Dessa kriterier ansågs ha ett samband med föremålet för kontraktet om upphandling av busstransporter.25 Detta ger en viss vägledning.

Det nyligen avgjorda målet EVN AG och WIENSTROM GmbH mot Österrike26 ger också vägledning i denna fråga. Detta mål gällde frågan huruvida det var tillåtet att en upphandlande myndighet inom ramen för bedömningen av vilket anbud som ekonomiskt sett är mest fördelaktigt för tilldelning av kontrakt om elförsörjning, tillämpar ett

kriterium enligt vilket det krävs att den levererade elen producerats från förnybara energikällor. I enlighet med domslutet i Concordia bus-målet svarande domstolen till att börja med att gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling inte utgör hinder för ett sådant kriterium, under förutsättning att de villkor som angavs i Concordia bus-domen är uppfyllda.

En av frågorna som vidare behandlades var frågan om kriteriet får innebära att det krävs att anbudsgivarna anger hur mycket el från förnybara energikällor de kan leverera till en inte närmare avgränsad krets köpare, varvid det maximala antalet poäng tilldelas den

anbudsgivare som anger störst mängd och det preciseras att den mängd beaktas som överskrider den inom ramen för upphandlingen förväntade konsumtionen. EG-domstolen svarade att ett upphandlingskriterium i vilket det hänvisas till den mängd el från

förnybara energikällor som överskrider den inom ramen för upphandlingen fastställda förväntade årliga konsumtionen inte kan anses ha ett samband med kontraktets föremål. Dessutom kan anbudsgivare gynnas som p.g.a. sin större produktions- eller leveranskapa-citet kan leverera större mängder el än andra. Kriteriet kan alltså medföra en oberättigad diskriminering av de anbudsgivare vars anbud till fullo uppfyller de villkor som har ett samband med kontraktets föremål. Slutligen ansåg domstolen inte att man som utvärde-ringskriterium kan uppställa anbudsgivarnas förmåga att leverera största möjliga mängd el utöver den mängd som fastställts i upphandlingen, även om leveranssäkerheten i princip kan ingå bland de kriterier som läggs till grund för bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. Detta är en rimlig slutsats vid jämförelse av det krav som tilläts i Concordia Bus-fallet. Målet ger således ett belysande exempel på när sambandskravet inte kan anses uppfyllt.

Bland andra frågor som EG-domstolen också besvarade i Österrike-målet var om ett sådant kriterium är i överensstämmelse med gemenskapsrätten med beaktande av att kriteriet

‰ vid bedömningen skulle vägas in med 45 %

‰ att det varken är förenat med krav som möjliggör en verklig kontroll av att den information som lämnats i anbuden är korrekt, eller nödvändigtvis möjliggör att det avsedda syftet uppnås

‰ att det inte fastställs viss leveransdag

På den första delfrågan svarade domstolen att en upphandlande myndighet under iakttagande av föreskrifterna i gemenskapsrätten, inte endast är fria att välja kriterier för tilldelningen av kontraktet, utan även att bestämma viktningen av dessa, såvida en utvärdering kan göras på grundval av de tillämpade kriterierna i syfte att fastställa vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. Vidare ansåg domstolen att det fanns ett objektivt samband mellan utvärderingskriterierna ”pris” och ”el från förnybara källor” och att den rena sifferekonomin fått företräde eftersom den i fallet vägts in med en koefficient som var 10 punkter högre än den som hänförts till kapaciteten att leverera el från förnybara källor. Med hänsyn till det betydelsefulla syfte som ligger till grund för det i målet aktuella kriteriet och i avsaknad av omständigheter som visade att föreskrifterna i gemenskapsrätten åsidosatts ansåg domstolen därför att viktningen uppgående till 45 % inte stred mot gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling. Miljöhänsyn kan alltså tillmätas en stor betydelse vid anbudsutvärderingen.

På den andra delfrågan erinrar domstolen om att principen om likabehandling utgör grunden för upphandlingsdirektiven. Detta innebär att utvärderingskriterierna skall tillämpas objektivt och enhetligt på samtliga anbudsgivare samt att lämna insyn, så att det kan kontrolleras att principen iakttas. En förutsättning för en objektiv och öppen

bedömning av anbuden är att den upphandlande myndigheten har en verklig möjlighet att på grundval av den information och de bevis som inges kontrollera om anbuden uppfyller utvärderingskriterierna. Därmed strider ett utvärderingskriterium som inte kan förenas

med krav som möjliggör en verklig kontroll av den information som lämnas mot

principerna i gemenskapsrätten. Ett kriterium strider däremot inte mot gemenskapsrätten endast på grund av att det nödvändigtvis inte medför att det avsedda syftet uppnås. Att inte leveransdag fastställts kunde enligt domstolen innebära att principerna om likabehandling och om insyn åsidosatts, om det visar sig att underlåtelsen inneburit att det blivit svårt eller omöjligt för anbudsgivarna att förstå den exakta innebörden av

ifrågavarande kriterium och följaktligen tolka den på samma sätt. Här framgår hur viktigt det är att alla krav är formulerade på ett tydligt sätt.

2.6 GPA

Inom ramen för GATT:s (Allmänna tull- och handelsavtalet) handelsförhandlingar 1994 bildades WTO, som är en världshandelsorganisation där Sverige är en av dess 132 medlemsländer. I avtalet om upprättandet av WTO ingår vissa överenskommelser, bl. a. en överenskommelse kallad Government Procurement Agreement (GPA). Avtalet är en mellanstatlig överenskommelse för att reglera offentlig upphandling på internationell nivå. GPA är också en del av EG-rätten. (Hedlund-Olsson, 1998)

Det finns ingen direkt hänvisning till miljöskydd i avtalet. GPA omfattar emellertid bestämmelser som på ett tydligt sätt öppnar möjligheten att ställa vissa miljökrav. Dessa möjligheter innebär att avtalet inte kan sägas utgöra något ytterligare hinder för

miljöhänsyn i offentlig upphandling, vid sidan av EG-rätten. Tvärtom gör GPA det möjligt att ställa miljökrav trots att det skulle hindra den internationella handeln och leda till viss diskriminering. Det får emellertid inte röra sig om ett onödigt handelshinder. (Mahmoudi, 1998)

32 32

3. Miljöhänsyn i offentlig

upphandling

3.1 Introduktion av offentlig upphandling

En upphandling är köp, leasing, hyra eller hyrköp av varor, byggentreprenader eller tjänster, enligt lagen om offentlig upphandling27 (LOU). Offentliga upphandlingar är reglerade för att säkerställa en öppen och konkurrensutsatt upphandlingsmarknad.

Upphandlingsreglerna är tillämpliga under vissa förutsättningar. En upphandlare omfattas exempelvis av upphandlingsreglerna om den utgör en upphandlande enhet enligt LOU:s och EG:s upphandlingsdirektivs definition. Till upphandlande enheter hör statliga och kommunala verk och myndigheter, landsting och kommuner. Som upphandlande enheter räknas även vissa offentligt ägda bolag, stiftelser och föreningar. Vissa privata företag är upphandlande enheter inom försörjningssektorerna (el, vatten, transporter och telekom-munikation). (SOU 1996:23) EG-direktiven anger vidare vissa tröskelvärden som gäller som en förutsättning för att de gemenskapsrättsliga reglerna skall vara tillämpliga på en upphandling.

Slutligen kan nämnas att en upphandling kan utföras med olika förfaranden, bl. a.

beroende på upphandlingens värde. De möjliga procedurerna är öppen-, selektiv-,

urvals-, förhandlad-, förenklad- eller direktupphandling. Trots att de olika

förfarandenas tillämpning leder till att upphandlingsprocessen ser olika ut,

omfattar processen alltid vissa steg eller faser.

3.2 Allmänt om miljöhänsyn i offentlig upphandling

Genom att miljöanpassa sin upphandling har upphandlande enheter en möjlighet att minska sin miljöpåverkan och bidra till att uppfylla gemenskapens och Sveriges

åtaganden för ett mer hållbart samhälle. Samhället har vidare givit många signaler om att miljöhänsyn skall tas i offentlig upphandling. (SOU 1996:23)

Den offentliga upphandlingen omfattar stora volymer och ger därför miljökraven tyngd på marknaden. Om de offentliga förvaltningarna utnyttjar sina möjligheter att visa miljöhänsyn uppmuntras leverantörerna att miljöanpassa sina produkter, som även upphandlas av privata inköpare. Därigenom påverkas även privata subjekts miljöpåver-kan. Vidare kan offentliga sektorn bana väg för praxis i upphandling som kan utgöra en modell för främst mindre företag. Offentlig miljömedveten upphandling kan därmed underlätta för privata företag att ställa miljökrav vid sin upphandling. Stora företag har i kraft av sin volym i regel lättare att själv föra fram nya miljökrav. I slutänden blir marknaden i stort mer miljöanpassad. (SOU 1996:23)

27

LOU 1:5

Detta kan i ett längre perspektiv leda till stora strukturomvandlingar i samhället som kan bidra till en hållbar utveckling samtidigt som svenskt näringsliv gynnas. Att kunna tillhandahålla miljöanpassade varor och tjänster blir alltmer en förutsättning för ett konkurrenskraftigt näringsliv genom att miljömedvetenheten växer hos både konsumenter och konkurrenter i allt fler länder. (SOU 1996:23) Vissa leverantörer välkomnar därför att miljökrav ställs, eftersom det ger dem tillfälle att visa att deras produkter klarar högt ställda krav. (SOU 2001:31)

Miljöpolitiken inom EU har stärkts under senare år. Principen om hållbar utveckling har blivit ett grundläggande mål för EU:s verksamhet. Enligt integrationsprincipen skall miljöfrågor nu integreras i alla politikområden. I den svenska miljöbalkens hänsynsreg-ler28 framhålls också att alla som bedriver verksamhet skall ta hänsyn till miljön. Det innebär att sådan hänsyn också gäller vid offentlig upphandling. (Knutsson, 2001) Frågan är alltså inte om, utan hur, miljöhänsyn skall tas vid offentlig upphandling. Utgångspunkt i SOU 1996:23 är att alla varor och tjänster påverkar miljön åtminstone i någon

utsträckning och att miljökrav därför kan och bör ställas för de flesta varor och tjänster som upphandlas av offentliga sektorn.

I EG-fördraget finns inte några särskilda bestämmelser som direkt hänvisar till offentlig upphandling. De grundläggande principerna i fördraget gäller dock, som nämnts, åtgärder såsom krav i offentliga upphandlingar. Regler som specifikt gäller offentlig upphandling finns exempelvis i upphandlingsdirektiven. När ett kontrakts penningvärde överstiger tröskelvärdena omfattas det av EG-direktiven. Direktiven är enligt kommissionen (2001b) rent ekonomiskt inriktade. De syftar i första hand till att ge leverantörer inom EU samma möjligheter att lämna anbud i alla EU:s medlemsländer. Direktiven skall dock tolkas i ljuset av hållbarhetskravet i art. 2 EG-fördraget.Av hänsynsreglerna i miljöbalken29 framgår dessutom att alla, även offentliga myndigheter, i sin verksamhet skall ta hänsyn till miljön. I LOU och i upphandlingsdirektiven nämns emellertid inte vilka miljökrav som kan ställas i offentlig upphandling. Detta betyder dock inte att miljökrav inte kan ställas.

Hänsyn till miljön kan tas genom hela upphandlingsprocessen, från behovsanalysen till utförandet av kontraktet. För att säkerställa att det avsedda ändamålet med en produkt eller tjänst uppfylls, kan miljöhänsyn formuleras såsom krav i de olika faserna av upphandlingen, i enlighet med LOU, upphandlingsdirektiven eller GPA. I kvalificerings-fasen kan exempelvis miljökrav uppställas som har att göra med leverantörernas förmåga att genomföra ett kontrakt och i anbudsutvärderingen får miljöskydd formuleras i form av tekniska specifikationer, eftersom produktspecifikationer ligger till grund för den

prövningen.

Att ställa miljökrav vid upphandling innebär bl.a. krav på att de produkter som inhandlas skall vara beskaffade på ett visst sätt. Att vid sidan av andra krav, på t.ex. säkerhet,

funktion och kvalitet, också ställa miljökrav bör vara naturligt när miljöhänsyn skall integreras i all verksamhet.

Vid bedömningen av hur stränga miljökrav en upphandlande enhet kan ställa vid en offentlig upphandling spelar flera olika aspekter in. Enheten skall givetvis ställa erforderliga krav då den upphandlar. EG:s grundläggande principer om t.ex. de fria varurörelserna och diskriminering måste dock beaktas. Vid en domstolsprövning vägs miljökraven mot principerna för varors fria rörlighet och förbud mot diskriminering p.g.a. nationalitet. (Naturvårdsverket, 1995)

I direktiven fastställs särskilda krav och förfaranden för upphandlingen. Dessa ger möjligheter till att ta hänsyn till miljön, men försvårar också på olika sätt sådan hänsyn. Förfarandereglerna innebär i sig ett försvårande genom att de ställer höga krav på de upphandlande enheterna som ämnar ta miljöhänsyn. Ett större problem är kanske att de offentliga upphandlarna i allmänhet inte känner till vilka miljöegenskaper de bör efterlysa för en given produkt. EG-fördragets grundprinciper, t.ex. principen om

icke-diskriminering, kan också hindra att miljöhänsyn tas. Så är fallet om en upphandlande enhet vill upphandla närproducerade varor för att minska transporterna. Kommissionen (2001a) anser dessutom i grönboken om integrerad produktpolicy att upphandlingsregler-na i stor utsträckning kan innebära att differentieringen till förmån för miljövänliga produkter eller tjänster kan begränsas. Upphandlarna har större frihet att välja gröna produkter vid upphandlingar som inte överskrider tröskelvärdena och därmed endast träffas av det egna landets regler.

Till skillnad från privata upphandlare, kan alltså krav i offentlig upphandling utgöra sådana åtgärder som kan begränsas genom gemenskapsreglerna. Art. 28 om den fria rörligheten i EG-fördraget förpliktigar de upphandlande enheterna vid offentliga

upphandlingar. Artikeln innebär att de preferenser enheterna ger uttryck för i kravspecifi-kationen inte får vara handelshindrande. Motsatsvis framgår då att icke-handelshindrande preferenser är tillåtna i offentliga upphandlingar. Ett medlemsland kan däremot inte

lagstifta om vilka preferenser som skall råda vid offentlig upphandling. (Falk, 2001b) Det

är därmed skillnad mellan åtgärder i form av krav i offentliga upphandlingar och

lagstiftningsåtgärder på harmoniserade områden. På områden som är icke-harmoniserade råder det dock ingen sådan skillnad. Där är åtgärder i form av lagstiftning eller krav i offentlig upphandling likvärdiga.

Enligt Naturvårdsverket (1995) kan, på de områden där harmonisering skett i form av exempelvis en europeisk standard eller ett produktdirektiv, kraven i regel inte ställas högre. Krav som ställs i en offentlig upphandling kan emellertid inte jämställas med det utrymme som medlemsstaterna har till sitt förfogande att införa nationell lagstiftning på ett harmoniserat område. Om det finns ett direktiv som innebär en totalharmonisering genom att det t.ex. föreskriver hur mycket bekämpningsmedel potatis får innehålla, får inte medlemsstaterna lagstifta om ett strängare gränsvärde. Upphandlande enheter får dock föreskriva att den potatis som de inhandlar skall innehålla mindre mängder bekämpningsmedel än vad maxgränsen föreskriver. Direktivet innebär endast att potatis med mängder över den föreskrivna maxgränsen inte får försäljas och att potatis som