5. Miljökrav i statliga ramavtal
5.1 Granskning av ramavtal
Detta avsnitt behandlar resultatet av granskningen av ramavtalen. De miljökrav som funnits i respektive ramavtal redovisas i enlighet med checklistans upplägg (se 1.4), i tabellform i bilaga 2. En sammanfattning av vilka typer av miljökrav som funnits i de granskade ramavtalen finns nedan, i
tabell 2.
Nitton ramavtal inom ramen för statlig inköpssamordning har granskats baserat på vald urvalsmetod (se avsnitt 1.4.1). De ramavtalsansvariga myndigheter som finns represente- rade i detta urval är:
AMS FMLOG Fortifikationsverket Lantmäteriverket RPS RSV Statskontoret VHS
De varor och tjänster som omfattas av granskade ramavtal framgår av tabell 1 i avsnitt 1.4.1. Det rör sig om varor och tjänster som passar in i EKU-delegationens utpekade varugrupper som det är särskilt viktigt att ställa miljökrav på, med anledning av Sveriges miljömål (EKU-delegationen, 1999). Dessa varugrupper är:
transporttjänster fordon bränsle livsmedel kemikalier konstruktion/entreprenad el/energi
Övriga varor och tjänster som omfattas av ramavtalen inom statlig inköpssamordning framgår av tabell 3 i bilaga 1, där samtliga ramavtal redovisas.
De undersökta ramavtalens upphandlingsförfarande skiftade. Vanligast förekommande var öppet förfarande. Förenklat, förhandlat och selektivt förfarande förekom också. Samtliga ramavtal som granskades hade ”det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” som utvärderingsgrund. Detta innebär att de har kunnat tillämpa utvärderingskriterier vid anbudsutvärderingen.
De flesta ramavtal gäller i två år, med möjlighet till förlängning i ett år. De flesta avtal i studien var slutna år 2003 och gällde därmed till år 2005. Två av avtalen gällde dock mellan 2003 och 2006. Även under år 2002 var många av avtalen upphandlade, vilka gäller till år 2004. Därtill kommer två ramavtal som gällde mellan 2001 och 2003. Slutligen kan nämnas att RPS:s ramavtal ”Bilar och minibussar” samt Statskontoret och VHS:s ”Skrivare, kopiatorer och faxar” var under upphandling vid granskningens genomförande.
Samtliga ramavtal som granskats, med ett undantag, innehåller någon skrivning om miljöhänsyn. Undantaget gäller Fortifikationsverkets ramavtal för flygresor, ”Airtickets to certain destinations”. Alla myndigheter har dock inte tillämpat miljökrav som får konsekvenser i upphandlingen.
Vissa förfrågningsunderlag ger emellertid intrycket av att miljökrav uppställts, trots att så inte är fallet i praktiken. Något som liknar krav har uppställts både gällande produkter och gällande leverantörer. Denna typ av krav är ställda på ett sådant sätt att de inte kan
beaktas vid kvalificering eller anbudsutvärdering. Skälet till att de inte kan beaktas vid en anbudsutvärdering är att kraven inte utgör tvingande krav. De utgör inte heller utvärde- ringskriterier, eftersom dessa måste kunna utvärderas, enligt 3.3.1. Av samma anledning kan de inte sägas utgöra kvalificeringskrav. Enligt 3.3.2. skall kvalificeringskrav
nämligen vara preciserade och kraven i förevarande fall anger inte vad leverantören måste leva upp till.
Denna typ av krav har t.ex. utgjorts av uppmaningar om att leverantörerna skulle uppge sina kunskaper om produkters kemiska, toxikologiska och ekologiska egenskaper. Detta krav tvingar endast leverantörerna att uppge vilka kunskaper som finns på företaget, men innebär inte ett tvång att inneha viss kunskap. Krav har ingen effekt då de endast tvingar leverantören att besvara vissa frågor som har med miljöarbete att göra, men inte tvingar valet att falla på en leverantör eller ett anbud som är bättre ur miljösynpunkt. Sådana miljöfrågor har därmed placerats i kategorin ”övriga miljökrav” (se metod i 1.4). Ramavtal med ”övriga miljökrav” har förekommit i AMS:s, PRS:s och VHS:s avtal. De har även funnits i Fortifikationsverkets fem avtal. Ramavtalen har haft miljö som viktningskriterium med en angiven vikt. I samband med denna information har det hänvisats till bilagan ”Miljökrav, självutvärdering”. Bilagan innehåller ett stort antal miljöfrågor under rubrikerna ”Företaget”, ”Produkter och tjänster till Fortifikationsver- ket” och ”Produktrelaterade miljöfrågor”. Vissa av frågorna skulle kunna användas vid anbudsutvärderingen, medan andra inte är tillräckligt preciserade för att utgöra utvärde- ringskrav, utan utgör endast informationsfrågor. Dessa har således räknats till ”övriga miljökrav” i denna undersökning. Därmed har denna typ av ”övriga miljökrav”, som inte går att utvärdera, hittats i 9 av de 19 granskade ramavtalen.
Viktigt att notera är att krav som i denna studie inte bedömts kunna ha konsekvenser i en upphandling, ändå kan ha haft det i praktiken. Myndigheterna kan ha vägt in miljöhänsyn i sin bedömning på något sätt, trots att det inte framgått av förfrågningsunderlagen i fråga på vilket sätt det skulle ske. Exempelvis kan ett utvärderingskriterium, som här bedömts
vara för oprecist, ha tillämpats vid en upphandling. Hur det än förehåller sig med det, är det trots allt en brist när krav och förfrågningsunderlag är svårförstådda.
Att blanda krav och informationsfrågor i bilagan skapar förvirring för anbudsgivarna. Dessutom kan sådana informationsfrågor kräva mycket resurser i form av personal som ska besvara dessa frågor. För att undvika det skall det klart framgå av förfrågningsunder- laget vilka kraven är och att dessa är tydligt och klart formulerade, så att det framgår vad som förväntas av anbuden. Dessutom skall det tydligt framgå, för att leva upp till kravet på transparens, hur utvärderingskriterierna kommer att bedömas. Därför borde Fortifika- tionsverkets bilaga inte kunna läggas till grund för utvärderingen, utan bara användas för att få information om leverantörerna. Det som efterfrågas är viktiga miljöaspekter som är förenliga med LOU, men dessa måste formuleras som utvärderingskrav för att få
användas som sådana.
Vidare kan nämnas att i ett av FMLOG:s förfrågningsunderlag fanns det inte angivet att miljökriterier skulle utvärderas i anbudsutvärderingen, trots att ett utvärderingskriterium uppställts. Konsekvensen av detta blir att kravet inte får utvärderas.
I FMLOG:s avtal gällande ”bryggerivaror” var situationen den motsatta. Miljö har uppgetts vara ett viktningskriterium, trots att några utvärderingskriterier inte uppställts. På liknande sätt har Lantmäteriverket endast angivit sina miljöriktlinjer i förfrågningsun- derlaget till avtalet ”drivmedel och stationstankning”, samtidigt som miljö angetts som ett viktningskriterium och givits en vikt. Effekten i dessa ramavtal blir också att ingen miljöhänsyn tas, eftersom inga uttryckliga krav uppställs om att leverantörerna och deras anbud ska leva upp till miljöriktlinjerna eller något annat.
Därmed fanns ”övriga miljökrav” i tio av ramavtalen, medan två av ramavtalen saknat utvärderingskriterier trots att ”miljö” angetts som ett viktningskriterium angetts. Sammantaget bedöms sju av de nitton granskade ramavtalen sakna miljökrav med konsekvenser i upphandlingarna i fråga. Fem av dessa sju avtal utgörs av Fortifikations- verkets ramavtal med bilaga, beskriven ovan, innehållande frågor varav vissa möjligen skulle kunna bedömas som utvärderingskrav.
Andra otydligheter som fanns bland ramavtalen var ett krav i FMLOG:s avtal ”bilförhyr- ning”, som antas vara ett utförandevillkor. Kravet fanns i ramavtalet under rubriken ”Riktlinjer för arbetets utförande” och utgjordes av en lista över fordon redovisade i enlighet med Vägverkets säkerhets- och miljönormer. Denna formulering, d.v.s. hänvisning till listan, kan göra det svårt att utläsa exakt vad som krävs vid utförandet. De avtal som granskats där Statskontoret varit ramavtalsansvarig myndighet, är avtalen ”PC”, ”servrar och tjänster” samt ”skrivare, kopiatorer och faxar”. I det senare var även VHS ramavtalsansvarig myndighet. Statskontorets ramavtal och förfrågningsunderlag utmärkte sig genom sitt tydliga upplägg. Detta gjorde det lätt att hitta i dokumenten. Vidare var de olika typerna av krav tydligt angivna. Kraven var dessutom preciserade, så att det klart framgick vad som krävdes. Även viktningen var tydligt beskriven.
Utmärkte sig gjorde även RSV med ett mycket lättöverskådligt förfrågningsunderlag innehållande tydligt formulerade krav i ramavtalen ”brev- och paketförmedlingstjänster”. RPS och AMS hade också preciserade miljökrav i ramavtalen avseende bilar och
minibussar respektive bohagstransporter och kontorsflyttningar.
Bland de miljökrav som hittats i ramavtalen, är krav på produkten vanligast förekomman- de. Statskontoret har t.ex. bara uppställt obligatoriska krav och utvärderingskriterier i sina ramavtal. Detta har skett i en omfattning som ingen annan myndighets ramavtal
motsvarar. Dessutom avser kraven vitt skilda aspekter. Krav finns exempelvis gällande innehåll av bromerade och halogenerade flamskyddsmedel, kvicksilver, kadmium, bly, antimontrioxid och klorparaffiner. Vidare har energikrav hittats samt krav avseende batteriers och toners miljöfarlighet och återanvändning. Krav finns om att ingående delar skall vara märkta enligt ISO-standard. Det har även uppställts krav om produkternas certifiering enligt tredjeparts miljömärkningsorganisations kriterier och om att de skall vara miljödeklarerade.
RSV och RPS ställer också ett flertal obligatoriska krav och utvärderingskriterier på efterfrågade produkter. Dessa krav gäller fordons miljöklass, vikt, bränsleförbrukning och avgaser. Det ställs också krav på fordonens däck. AMS uppställde ett utvärderingskriteri- um i vart och ett av de två ramavtal som granskats, om miljöarbete i syfte att minimera negativ miljöpåverkan i samband med flyttuppdrag. FMLOG hade obligatoriska krav i två av de fyra avtal som ingick i studien. Dessa krav avsåg producentansvar för förpackningar och förpackningars innehåll, t.ex. att förpackningarna inte skall tillföra livsmedel skadliga ämnen eller att de inte skall innehålla freoner.
Samtliga obligatoriska krav och utvärderingskriterier som uppställts framgår av respektive tabell över myndigheternas ramavtal, i bilaga 2. Sammantaget hittades 17 obligatoriska krav och 43 utvärderingskrav.
Även kvalifikationskrav är förekommande i ramavtalen. Dessa krav innebar, i två av FMLOG:s ramavtal, att leverantören skulle ha en miljöcertifiering eller miljöpolicy. I samma avtal skulle anbudsgivaren även ha miljömål och miljöplan för sin verksamhet. I ett av FMLOG:s avtal krävdes dessutom ett väl fungerande logistiksystem med samtrans- porter som fyller specifika transportbehov för respektive produkt. Enligt RSV:s ramavtal ”skall anbudsgivaren i sitt arbete inom avtalets ram sträva efter att effektivisera och minska förbrukningen av naturresurser samt välja miljöanpassade alternativ vid val av drivmedel”. Slutligen hittades ett diskvalifikationskrav i Lantmäteriverkets avtal, som innebar att leverantören inte fick ha brutit mot miljölagstiftning. Detta innebär att ramavtalen innehöll 7 kvalifikationskrav och ett diskvalifikationskrav.
Som redovisats har ett utförandevillkor hittats bland de granskade ramavtalen. Några särskilda kontraktsvillkor har dock inte funnits.
Resultatet blir sammantaget att någon typ av miljökrav tillämpats vid upphandlingen av tolv av de nitton ramavtalen i denna studie.
Inget ramavtal eller förfrågningsunderlag som granskats nämner huruvida hänsyn till Sveriges miljömål tagits, vid utformandet av miljökraven. De flesta av de förekommande miljökraven tycks dock ha en koppling till dessa miljömål. (Miljömålen finns beskrivna i avsnitt 2.2.) Främst syftar kraven till att miljöfarliga ämnen ska begränsas eller inte användas, att farliga utsläpp till luft skall minskas samt hushållning med resurser. Det rör sig vidare om att minska bränsleförbrukning och annan energianvändning. Till detta kommer exempelvis krav på miljödeklaration, certifikat enligt tredjeparts miljömärk- ningsorganisations kriterier och miljöpolicy, som på ett mer allmänt sätt rör miljömålen. De flesta ramavtal som omfattat flera miljökrav, gäller mellan år 2003 och 2005.
Statskontorets ena avtal som var gällande mellan 2002-2004, innehåller ändå ett flertal miljökrav. De två avtal som upphandlats 2003 innehåller dock flest krav. Slutligen innehöll FMLOG:s avtal avseende flygresor inget miljökrav, trots att avtalet upphandlats 2003.
Resultatet av granskningen har sammanfattats i tabell 2, nedan. Av tabellen kan utläsas vilken typ av miljökrav som funnits i respektive ramavtal. Det framgår även vilken myndighet som ansvarar för avtalen i fråga samt under vilken tid respektive avtal gäller. Obligatoriska krav och utvärderingskriterier redovisas i de två första kolumnerna och utgör krav som rör den produkt som skall upphandlas. I vissa avtal kan inte en exakt siffra för hur många utvärderingskriterier som funnits anges, varför deras förekomst markeras med ”ja”. En förklaring till detta finns under tabellen. I efterföljande kolumn redovisas kvalifikationskraven, som är krav på leverantörerna, samt diskvalifikationskraven, som medför att leverantörer kan uteslutas. När det är fråga om ett diskvalifikationskrav anges detta särskilt i denna kolumn. Utförandevillkor är krav som rör kontrakts utförande. Förekomsten av dessa krav redovisas i nästa kolumn i tabellen. Slutligen anges huruvida ”övriga miljökrav” påträffats i ramavtalet i fråga, med ”ja” eller ”nej”. Då inga särskilda kontraktsvillkor funnits i granskade ramavtal, finns ingen kolumn avseende sådana krav i tabellen.
Tabell 2: Förteckning över vilka typer av miljökrav som hittats i resp. myndighets ramavtal
Myndighet Ramavtal Tid Obligato-
riska krav Utvärde- ringskriteri- er Kvalifikati- onskrav / Diskvalifika- tionskrav Utförandevillkor Övr. miljö- krav? AMS Bohagstransp. 2003-2006 1 Ja AMS Kontorsflyttn. 2003-2006 1 Ja
FMLOG Bryggerivaror 2002-2004 1 2 Nej
FMLOG Bilförhyrning 2002-2004 1
FMLOG Livsmedel 2002-2004 2 3 Ja
FMLOG Flygresor Nej
Fortifikationsv Färg 2001-2003 Ja* Ja
Fortifikationsv Elinstallationsmateriel 2002-2004 Ja* Ja
Fortifikationsv Trä- & byggvaror 2002-2004 Ja* Ja
Fortifikationsv Vitvaror 2003-2005 Ja* Ja
Fortifikationsv VVS-materiel 2003-2005 Ja* Ja
Lantmäteriv Drivmedel vid
stationstankn.
2001-2003 1 Diskval. Nej
RPS Bilar & minibussar 2003-2005 2 6 Ja
RSV Brevförmedl.tjänster 2003-2005 3 4 1 Nej
RSV Paketförmedl.tjänster 2003-2005 3 4 1 Nej
Statskontoret Servrar 2002-2004 2 5 Nej
Statskontoret PC 2003-2005 2 10 Nej
Statskontoret & VHS
Skrivare, kopiatorer & faxar
2003-2005 2 12 Nej
VHS Städutrustning Ja
* Förfrågningsunderlaget innehöll en bilaga med ett stort antal frågor, där vissa möjligen skulle kunna utgöra utvärderingskrav, men de flesta inte, varför bilagan p.g.a. sin otydliga karaktär inte bedömdes kunna läggas till grund för anbudsutvärderingen.