Alternativ 0 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat vid Kammarkollegiet

Utredningens bedömning:

Alternativ 0, innebär att verksamheten förblir en avdelning inom Kammarkollegiet. Utredningen menar att en fortsatt förlägg-ning av verksamheten till Kammarkollegiet inte är ändamålsenlig och inte lämplig. En avgörande faktor är svårigheten att göra verksamheten synlig och att inför framtiden tillgodose behovet av erforderligt stöd till aktörerna på upphandlingsmarknaden.

Vidare torde förutsättningarna för att vidareutveckla verksam-heten vara begränsad jämfört med alternativ 2.

Alternativ 0 utgör dock ”noll-alternativ” som skall mätas mot det mest lämpade alternativet.

Utifrån utredningens direktiv är det givet att i första hand pröva möjligheten att det samordnade upphandlingsstödet utvecklas från den verksamhet som i dag bedrivs vid avdelningen för upphand-lingsstöd vid Kammarkollegiet och att verksamheten även i fort-sättningen finns kvar inom Kammarkollegiet.

Fördelar med alternativ 0

Verksamheten vid avdelningen för upphandlingsstöd vid Kammarkollegiet har nu pågått sedan 2009. Utredningen kan kon-statera att avdelningen under den första tiden genomförde ett ambitiöst program för att kartlägga behovet av stöd. Samtidigt var verksamheten under det första året hämmat av att rekrytering av personal tog tid och att arbetsuppgifterna inte var tillräckligt tydliga. Under hösten 2010 genomfördes en omorganisation bl.a.

med avseende på avdelningens ledning. Verksamheten kom också att till stor del koncentreras till framställning av vägledningar, i första hand till en målgrupp av icke vana upphandlare och leveran-törer. Senare har vissa vägledningar även utformats med tanke på andra målgrupper.

Utredningen bedömer att trots personalomsättning har led-ningen lyckats utveckla verksamheten på ett positivt sätt. Detta är en faktor som talar för alternativ 0.

Kammarkollegiet är, som ovan redovisats en myndighet med många olika arbetsuppgifter, så många att myndigheten inte

påtag-ligt förknippas med någon av dessa arbetsuppgifter. Det är en faktor som talar för att det samordnade upphandlingsstödet skulle kunna utvecklas som en av många verksamheter utan att nödvän-digtvis överskuggas av myndighetens andra uppgifter.

Statens inköpscentral är som ovan redovisats i avsnitt 1.3.3. en annan avdelning vid Kammarkollegiet. Delvis efterfrågar de båda verksamheterna personal med likartad kompetens. Det kan vara en fördel att personal kan flyttas mellan de båda avdelningarna för att skapa så effektiv verksamhet som möjligt.

Rent organisatoriskt finns det fördelar med att det redan finns strukturer på plats som understödjer verksamheten;

Upphandlingsstödet nyttjar i dag Kammakollegiets IT-enhet för delar av IT-stödet, samtidigt som avdelningen för upphandlingsstöd har behov av extern kompetens som Kammarkollegiet upphandlat.

Upphandlingsstödet nyttjar de myndighetsgemensamma funk-tionerna vid Kammarkollegiet såsom registratur, kontorsservice, ekonomiadministration, löneadministration, HR-stöd m.m. Det är en fördel att kan dra nytta av Kammarkollegiets gemensamma funktioner.

Det är givetvis en fördel med alternativ 0 att verksamheten kan vidareutvecklas successivt utifrån dagens verksamhet.

Nackdelar med alternativ 0

Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet är fortfarande inte känt av alla upphandlare. Utredningens kontakter ger vid handen att verksamheten uppfattas som ”osynlig”. Utredningens kontakter med upphandlare ger vidare tydligt vid handen att Konkurrensverket uppfattas som en trovärdig informationskälla medan Upp-handlingsstödet vid Kammarkollegiet inte uppfattas ha samma tyngd.

Kammarkollegiet är som ovan nämnts en myndighet med väldigt många och sinsemellan helt olika arbetsuppgifter. Det betyder också att det finns en avsevärd risk för oklarhet om vad Kammarkollegiet har för uppgifter. I synnerhet i förhållande till kommuner och till leverantörer kan det vara svårt för dessa att förknippa Kammarkollegiet med vägledning kring offentlig upphandling, eftersom som myndig-heten arbetar med så många andra frågor.

Utredningen bedömer att det med tanke på Kammakollegiets mångskiftande verksamhet är svårt för verkets generaldirektör att aktivt engagera sig i upphandlingsstödets utåtriktade arbete. Det

innebär att verksamhetens ”ansikte utåt” är avdelningschefen vilket inte ger samma tyngd vid exempelvis uttalanden.

Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet har försökt skapa en egen profil, främst genom att informationen om offentlig upphandling finns på internetsidan www.upphandlingsstodet.se i stället för Kammarkollegiets vanliga hemsida www.kammakollgegiet.se.

Dessa åtgärder till trots bedömer utredningen att ett av pro-blemen med den nuvarande ordningen för upphandlingsstöd är att Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet inte uppfattas som en självklar källa för information och vägledning beträffande offentlig upphandling. Ett skäl till detta står att finna i att verksamheten är en avdelning inom en statlig förvaltningsmyndighet vars uppgifter är oklara för de flesta aktörer.

En annan nackdel är att en myndighet med otydlig roll och profil inte framstår som en intressant arbetsgivare i förhållande till den spetskompetens som utredningen bedömer att det samordnade upphandlingsstödet bör rekrytera.

Ytterligare en nackdel med alternativ 0 är svårigheterna för regeringskansliet att utöva en tydlig myndighetsstyrning. Enheten för upphandlingsrätt vid Socialdepartementet har ett behov att utöva myndighetsstyrning i förhållande till det samordnade upp-handlingsstödet. Detta är komplicerat, eftersom Kammarkollegiet är en myndighet som Finansdepartementet har ansvar för, men som arbetar med många olika frågor som ligger under flera olika departements ansvarsområden.

Det finns ytterligare invändningar mot alternativ 0.

Trots den kompetensmässiga kopplingen är Upphandlingsstödet och Statens inköpscentralen helt olika verksamheter, verksamheter som till en del kan stå i konflikt med varandra.

En del leverantörer har varit kritiska mot de statliga ramavtalens utformning. Det finns en pågående debatt om ramavtalens roll och utformning.⁵

5 Centraliserad och samordnad upphandling – kritik.

Upphandlingsutredningen redogör i sitt delbetänkande På jakt efter den goda affären – analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen (SOU 2011:73) s. 124–125 för kommis-sionens utvärdering av ramavtal.^AI den framhålls både för- och nackdelar med ramavtal och samordnade upphandlingar. Förutom lägre kostnader anger de upphandlande myndigheterna att avtalens flexibilitet beträffande volymer, behovet av färre formella förfaranden och tids-besparing är några av fördelarna med ramavtal. Ramavtalen kritiseras ur konkurrens-perspektiv då att de kan leda till att vissa marknader stängs för – inte minst mindre – företag som inte är part i ramavtalet. Upphandlingsutredningen menar dock att

konkurrens-Under alla omständigheter har många leverantörer ett partsför-hållande till inköpscentralen. Därför kan det vara svårt för en leve-rantör att känna förtroende för ett upphandlingsstöd som är kopplat till Statens inköpscentral. Problemet är också relevant för alternativ X.

Vidare finns det en motsättning som grundas på två olika finansieringsmodeller. Inköpscentralen är för sin finansiering helt beroende av att statliga myndigheter⁶ väljer att använda dess ram-avtal. Just valet mellan att använda ett centralt ramavtal eller att göra en egen upphandling är en viktig upphandlingstaktisk fråga för statliga myndigheter.

problematiken kan bemästras genom en professionell hantering, men att detta kräver kompetens.^B

I sitt remissvar på Upphandlingsutredningens delbetänkande uttrycker Konkurrensverket sin oro över den utveckling som finns mot alltmer centraliserade former av upphandling.

Konkurrensverket pekar på att rapporter som verket publicerat tyder på att stora ramavtal inte medför bättre villkor för de upphandlande myndigheterna än individuellt upphandlade avtal. ^C Vidare anförs att företrädare för mindre leverantörer återkommande gör gällande att samordnade ramavtal minskar möjligheterna för deras medlemmar att framgångsrikt delta i offentlig upphandling.^D

Vidare har näringslivsorganisationen Företagarna framfört kritik från ett konkurrens- och småföretagsperspektiv mot stora, samordnade ramavtal, se t.ex. rapporten Stora upphand-lingar och små företag (jan 2011) samt organisationens yttrande över Upphandlings-utredningens delbetänkande).

A Evaluation Report, Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation, del 1, Commission staff working paper, 27 June 2011, SEC(2011)853 final, s. 124.

B Att det senare kan vara fallet bekräftades vid utredningens besök i Storbritannien. Där arbetades aktivt med att ”paketera” ramavtalen geografiskt och i produktgrupper i syfte att underlätta för små och medelstora företag. I samma syfte ställdes lägre kvalificeringskrav än tidigare. Volymgarantier lämnades också i ramavtalen.

C Konkurrensverkets yttrande 2012-01-19, dnr 763/2011.

DAdvokat Pernilla Norman, Lindskog Malmström Advokatbyrå, doktorand vid juridiska fakulteten framförde i en artikel Ramavtal – att vara eller inte vara - analys publicerad på JP Upphandlingsnet 2011-12-05 samma kritik Analysen gäller den nationellt samordnade ramavtalsupphandlingen med vilken avses samordnad upphandling som inköpscentraler genomför och som avser spridda geografiska områden. Enligt Norman utgör dessa upp-handlingar ett hinder eller en begränsning för små och medelstora företag att sälja till offentlig sektor.

6 Även kommuner och landsting har rätt att avropa från de statliga ramavtalen inom IT-området. För dessa produkter och tjänster finns det således vanligtvis möjlighet för kom-muner och landsting att välja mellan att nyttja ramavtal antingen från Statens Inköpscentral eller från SKL Kommentus.

8.2.2 Alternativ 1 – ett samordnat upphandlingsstöd placerat