I likhet med det tidigare perspektivet organisationsbeteenden anser även detta perspektiv att staten inte är en homogen enhet utan består av flera aktörer. Aktörerna benämns spelare, och det kan vara enskilda individer eller en samlad politisk enhet med samma mål (Allison & Zelikow 1999, s. 255). De ser sig som spelare i ett politiskt spel med höga insatser där metod för beslut är förhandling och utfallet oftast blir någon form av kompromiss där spelare får göra avkall på ett område till förmån för ett annat (Allison & Zelikow 1999, s. 255). Det finns ingen rationell koppling mellan de olika spelarna, besluten och deras målsättningar utan de spelar spelet utifrån helt egna intressen. Det är viktigt att vara medveten om vilka spelare som var avgörande i beslutsprocessen och vilka bakomliggande intressen som var i spel för spelaren på den identifierade arenan (Allison & Zelikow 1999, s. 256).
Vilka spelare var avgörande för Totalförsvarsbeslut 2020?
Försvarsministern, Peter Hultqvist (S), spelade en avgörande roll som ytterst ansvarig för att ta fram Regeringens proposition inför totalförsvarsbeslutet. Peter Hultqvist (S) spelade ett högt ekonomiskt spel genom att reservera sig mot den finansieringen som skulle krävas för att
Sida 44 av 60 genomdriva de förslag som Försvarsberedningens rapport Värnkraft föreslog, detta fick de fyra borgerliga partierna att lämna Försvarsberedningen den 10 maj 2019, fyra dagar innan den offentliga presentationen av Värnkraft (Jonson 2021). Socialdemokraterna lyckades i augusti samma år få till en ekonomisk uppgörelse om försvarsbudgeten med Liberalerna, Centerpartiet och Miljöpartiet som innebar att propositionen gick igenom i Riksdagen trots att Moderaterna och Kristdemokraterna stod utanför (Jonson 2021).
Genom sitt arbete som Försvarsberedningens ordförande uppmärksammas Björn von Sydow som en spelare som varit avgörande för Totalförsvarsbeslutet. De två rapporter som togs fram av Försvarsberedningen, Motståndskraft och Värnkraft, var, enligt Hans Wallmark (M) ett resultat av den stora integritet och gedigna kunskap som Björn von Sydow besitter (Riksdagens protokoll 2020/21:53, ss. 5–6). Även Roger Richtoff (SD) framhåller Björn von Sydows insatser som Försvarsberedningens ordförande som avgörande för den politiska enighet avseende försvarspolitiken som Motståndskraft och Värnkraft skapat en grund för (Försvarsmakten 2019, s. 51). Trots den uppvisade politiska enigheten finns det områden där oense råder och de politiska partierna har olika uppfattning kring detaljer, där åtgärder för att få stöd för sin egna förda politik tvingat fram kompromisser genom köpslående och förhandling. Detta gör att även de politiska partierna blir spelare i sammanhanget med olika grad av påverkan på beslutet. Enskilda politiker som har haft avgörande påverkan är framförallt Allan Widman (L) som varit drivande för att hitta ekonomiska lösningar och samsyn kring inriktning av totalförsvarsbeslutet (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 55). Pål Jonson (M) har i sin roll som ordförande i försvarsutskottet kunnat påverka genom att framhålla sina/moderaternas ställningstagande i en grupp med representanter från samtliga riksdagspartier samt har kunnat genomföra regelbundna, informella, möten med Försvarsministern (Jonson 2021).
Även ansvarig myndighet, i detta fall Försvarsmakten, har genom att delta som expert i Försvarsberedningen, genom att lämna anmodade underlag som är framtagna i regelbunden dialog med Regeringskansliet, varit en stor påverkansfaktor på beslutets utformning.
Vilka faktorer formade spelarnas uppfattning om Totalförsvarsbeslut 2020?
De överlägset mest framträdande faktorerna som påverkat spelarnas uppfattning om Totalförsvarsbeslutet och det nationella militära maktmedlets roll i den framtida säkerhetspolitiken är utan tvekan Rysslands vilja, förmåga och beredvillighet att använda militärt våld för att uppnå sina maktambitioner, något Ryssland visade i Georgien 2008 och i
Sida 45 av 60 Ukraina/Krim 2014 (Försvarsmakten 2019, s. 11; Holmqvist 2021; Jonson 2021; Karlsson 2021; Ds 2017:66, s. 17; Ds 2019:8, s. 23; Proposition 2020/21:30, ss. 33–34). Dessa faktorer, tillsammans med övriga identifierade hot tidigare beskrivet i denna studie, bildar ett förändrat omvärldsläge i negativ mening som det rådde en enighet om att Sverige måste kunna hantera. För Liberalerna, Moderaterna och Kristdemokraterna var det mycket viktigt med långsiktighet och hållbarhet i beslutet, där signaleffekter utåt måste vara en krigföringsförmåga med hög trovärdighet som ska verka krigsavhållande (Jonson 2021; Motion 2020/21:3429, s. 2; Motion 2020/21:3747, ss. 2–3). Dessa tankar är intressanta ur det strategiskt kulturella perspektivet, där Sverige genom en robust Försvarsmakt vill skicka signaler att Sverige är en partner att lita på, en stat som historiskt visat sitt internationella ansvar genom att ställa upp med militär förmåga i internationell krishantering och formar därmed säkerhetsstrategier med stöd av det militära maktmedlet vilket påvisar kopplingen mellan inrikespolitik och strategiska beslut (Doeser 2017, s. 742).
Den politiska viljan till långsiktighet är även starkt kopplat mot den problematik det innebär att växla från nedrustning till upprustning på grund av svängningar i omvärldsläget, det är en lång och kostsam process som Sverige, med Totalförsvarsbeslut 20, bara är i uppstarten av (Holmberg 2015). Mikael Oscarsson (KD) uttryckte följande i den försvarspolitiska debatten.
Låt oss titta tillbaka lite i historien. Under kalla kriget hade Sverige ett starkt försvar tack vare att försvaret var fullt utbyggt långt efter andra världskriget. Men i likhet med hela västvärlden var vi efter kalla kriget snabba med att avrusta. Den eviga freden rullade in i tankesättet, och det blev strategisk timeout och annat.
Till kommande generationer vill vi därför skicka med: Gör aldrig om detta! Som tredje största land i Europa måste vi ha en viss nivå på vårt försvar – på vår armé, vårt flygvapen, vår marin, vårt cyberförsvar och så vidare.
Vi kan inte pruta på detta. Det är ungefär lika dumt som att tänka sig att man ska pruta på hemförsäkringen. Bara gör det inte! Den som är ansvarsfull ser till att betala för trygghet. Trygghet bygger vi sedan med andra länder, men vi måste se till att göra vår del (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 72).
En annan faktor var upplösningsnivån i beslutet, hur hårt Försvarsmakten skulle detaljstyras i sin tillväxt, på framförallt nya orter. Vänsterpartiet genom Hanna Gunnarsson (V) var ju kraftigt emot att styra Försvarsmakten till specifika orter utan tyckte att det skulle lämnas till professionen och hänvisade till Försvarsmaktens egna betänkligheter angående den frågan (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 69). Peter Hultqvist (S) svarade upp genom att antyda att det inte bara är produktionsrationella skäl som ligger bakom utan att även den regionalpolitiska
Sida 46 av 60 faktorn spelade in vilket fick Hanna Gunnarsson (V) att ifrågasätta om det är rimlig att något som inte är försvarspolitik, i detta fall regionalpolitik, kan komma att ta över beslutsfattandet (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 85). Peter Hultqvist (S) mötte det argumentet med att direktstyrningen på Falun, Sollefteå och Östersund som etableringsorter även hade militärgeografiska skäl med bäring på att kunna ge och ta emot militärt stöd (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 87). Sverigedemokraterna stödjer Regeringen i etableringsfrågan och framhåller sin egen roll i Regeringens ställningstagande i val av etableringsorter där Sverigedemokraterna även ger förslag till Försvarsmakten på vad som är lämpligt att utbilda på respektive plats (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 64).
Uppvisad politisk enighet var en faktor som var viktig för signalvärdet i Totalförsvarsbeslutet för att visa att Sveriges säkerhet tas på stort allvar något som två socialdemokratiska ledamöter i försvarsutskottet nämnde.
När det gäller försvars och säkerhetspolitiken är vi ändå i det stora hela överens om att tvära lappkast inte tjänar vårt lands säkerhet väl (Holmqvist 2021).
Försvars- och säkerhetspolitiken har av hävd präglats av stor politiskt enighet i vårt land – en tradition vi bör värna (Karlsson 2021).
Vilka faktorer bidrar till varje deltagande spelares påverkan på Totalförsvarsbeslut 2020?
Det förändrade omvärldsläget med Rysslands visade maktambitioner var klart bidragande till samtliga spelares påverkan på beslutet och vilja att uppvisa en politisk enighet.
För Liberalerna, Centerpartiet, Moderaterna och Kristdemokraterna var det viktigt att beslutet skulle vara långsiktigt, åtgärderna i Värnkraft skulle finansieras och genomföras i sin helhet (Jonson 2021; Motion 2020/21:3429, s. 2; Motion 2020/21:3747, ss. 2–3). Även Sverigedemokraterna delar uppfattningen att åtgärderna redovisade i Värnkraft ska implementeras i sin helhet och att försvarsbudgeten på sikt bör uppgå till två procent av bruttonationalprodukten (Richthoff m.fl. 2021). Pål Jonson (M) vänder sig mot att Regeringen ger uppdrag till Försvarsmakten som inte är finansierade medan Peter Hultqvist (S) menar att pengar kan komma att tillföras efter en ekonomisk kontrollstation som genomförs 2023, och att Försvarsmakten ska planera att genomföra Värnkraft i sin helhet (Riksdagens protokoll 2020/21:53, ss. 86–87). Att införa ytterligare en osäkerhetsfaktor för Försvarsmakten att ta hänsyn till vid planering för utveckling av sin operativa förmåga är att utsätta Försvarsmakten
Sida 47 av 60 för onödiga risker som hade kunnat omhändertas med en tydlig och fastställd ekonomisk inriktning (Jonson 2021; Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 87). Detta visar sig i Försvarsmaktens underlag för försvarspolitisk proposition 2021-2025 där Försvarsmakten redovisar en genomförbar tillväxt som ligger lägre än Försvarsberedningens förslag under 2021-2025 och bedöms inte kunna genomföras i sin helhet ens under kommande beslutsperiod 2026-2030 (Försvarsmakten 2019, s. 4).
Graden av detaljstyrning över Försvarsmakten var en faktor som delade spelarna där Vänsterpartiet ansåg att detaljer ska överlåtas åt professionen och inte låta regionalpolitik få styra försvarspolitiska beslut, Sverigedemokraterna å sin sida tyckte det var en självklarhet att politiken detaljstyr Försvarsmakten till förmån för regionalpolitiska frågor (Riksdagens protokoll 2020/21:53, ss. 64, 69). Pål Jonson (M) är av uppfattningen att det bör tas fram en modell för ökad målstyrning av Försvarsmakten men att det ej är viktigt med detaljstyrning och ett sätt att hantera detta är att tidigt låta Försvarsmakten komma in i de politiska diskussionerna för att skapa hållbara underlag (Jonson 2021).
I vilket forum möttes spelarna för att forma och besluta om Totalförsvarsbeslut 2020? En politisk beslutsprocess är omgärdad av möten och delprocesser som följer en ordning vad gäller formella forum där det yttersta forumet är Riksdagens kammare där voteringen sker. Övriga officiella forum är Regeringskansliet med dess departement, beredningar som är styrda av beredningstvånget, möten i respektive utskott och myndigheter som svarar på anmodan och remisser (Christiansson 2020, ss. 13–18). Det sker även möten på informella forum som i allra högsta grad är med och påverkar och formar beslutet. När viktiga beslut ska fattas tenderar möten i det informella gränslandet att intensifieras och dessa möten är viktiga för att forma politiska beslut (Christiansson 2020, s. 325). Den informella arenan blir en plats där politisk förhandling sker och resultatet från dessa informella förhandlingar blir en del av det formella ställningstagandet.
5.3.1 Sammanfattning av analys utifrån det byråkratiskt-politiska perspektivet
Detta perspektiv visar även det att det förändrade omvärldsläget spelade en stor roll vid beslutsfattandet. Det som skiljer detta perspektiv från de två tidigare är att det klarare visar att beslutet formats av ytterligare faktorer såsom politiska förhandlingar där enskilda partier/individer drivit sakfrågor viktiga för egen vinning men varit tvungna att förhandla om enskilda delar med andra. Liberalerna och Centerpartiet ingick i augusti en ekonomisk
Sida 48 av 60 uppgörelse med regeringen för att säkerställa en sund finansiering av beslutet men fick göra avkall på sin politiska vilja att samtliga åtgärder redovisade i Värnkraft skulle finansieras direkt. Allan Widman (L) var en ivrig förespråkare för att Värnkraft skulle implementeras i sin helhet och vittnar om hårda förhandlingar med regeringen
Det var väldigt svårt att pressa fram ramökningarna på 25 miljarder i augusti 2019. På sluttampen fick vi närmast krama ur regeringen de sista 13 miljarderna som också tillförs (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 76).
Även regionalpolitik kom att forma beslutet då beslutet går emot Försvarsmaktens råd att inte etablera på nya orter av tids-, kostnadsskäl, personalförsörjningssäkerhet samt en osäker finansiering (Försvarsmakten 2019, s. 48). Vad som sägs och förhandlas om i det informella rummet är svårt för en utomstående att ta del av men tidigare forskning har påvisat att mycket av de informella diskussionerna leder till formella beslut och är en mycket viktig politisk arena för köpslående och förhandling (Christiansson 2020).