Rationalitet är beteenden som passar ett specifikt syfte i en specifik situation, där målet är att få ut det mesta möjliga ur en given situation, nyttomaximera, där mycket av logiken härstammar från ekonomi-, besluts- och spelteorin. (Allison & Zelikow 1999, s. 17). I Allison och Zelikows rationella aktörsmodell är staten en aktör där strävan är att få ut mesta möjliga av politiska beslut till minsta kostnad i en given situation där staten är utsatt för hot (1999, s. 19).
Vilka hot och möjligheter uppfattades inför Totalförsvarsbeslut 2020?
Processen med Totalförsvarsbeslut 2020 tog sin början redan med Försvarsberedningens delrapport Motståndskraft (Ds 2017:66) och med Försvarsberedningens slutrapport Värnkraft (Ds 2019:8), något som försvarsutskottets ordförande, Pål Jonson (M) vidhöll vid intervjun (2021).
Försvarsberedningens två rapporter, Motståndskraft och Värnkraft ligger till grund för utformningen av försvarsbeslutet och förtydligar den bakomliggande kontexten, ett arbete som tog sin början strax efter Ukrainakrisen, men redan 2008, efter Georgien insåg man att hotbilden mot Sverige hade förändrats (Jonson 2021).
Det hot som framträder är de ryska ökade maktambitioner som förändrar Sveriges säkerhetsstrategiska läge, vilket innebär att ett väpnat angrepp mot Sverige inte längre går att utesluta och ett krig eller en säkerhetspolitisk kris i vårt närområde kommer på ett eller annat sätt påverka landet avsevärt (Proposition 2020/21:30, s. 26). Håkan Svenneling (V) ansåg dock, i den säkerhetspolitiska debatt som genomfördes i kammaren dagen innan votering om FB20, att ”Ett väpnat angrepp mot Sverige är fortfarande osannolikt…” (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 15). Svenneling (V) höll med om att ett osäkert närområde kan komma att
Sida 32 av 60 påverka Sverige men att Regeringens retorik om att ett väpnat angrepp mot Sverige inte går att utesluta ger en bild som inte överensstämmer med verkligheten och bidrar till en upptrissad stämning som skapar oro (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 15).
Rysslands aggressiva uppträdande och beredvillighet att använda militärt våld är ett hot mot den europeiska säkerhetsordningen och får anses vara det som varit det identifierade och dimensionerande hotet inför Totalförsvarsbeslut 2020. Ryskt hot har även riktats direkt mot Sverige i samband med att ett svenskt medlemskap i Nato varit föremål för diskussioner där varningar om ryska åtgärder, som ett svar på ett eventuellt Nato-medlemskap skulle bli en konsekvens, även Sveriges och Finlands Nato-samarbete är starkt ifrågasatt av ryska företrädare (Proposition 2020/21:30, s. 34). Det ryska hotet mot Sverige förstärks även av att det ryska presidentämbetet innehar stor makt och korta inneboende beslutsvägar som innebär, vilket historien har påvisat, att Ryssland har en förmåga att överraska omvärlden när de forcerar fram sin aggressiva utrikespolitik (Proposition 2020/21:30, s. 36).
Ett allt oroligare omvärldsläge där våra demokratiska värderingar utmanas, Rysslands aggressiva agerande och terrorhot är dagliga påminnelser om att vi måste stärka vår motståndskraft. Den pågående pandemin har satt strålkastarljuset på det civila försvaret som grundläggande för samhällets funktionalitet (Karlsson 2021).
Regeringen tar upp ett antal tematiska säkerhetsfrågor, beskrivna nedan, i sin proposition som kan kopplas till vice ordförande i försvarsutskottets uttalande ovan.
Hybridhotet som är ett medel att användas för att störa funktionaliteten i ett samhälle, åtgärder
för att påverka en opinion, beslutsfattare eller en stats demokratiska processer, där aktören bakom angreppen är diffus och utnyttjar samhällets utveckling inom digitalisering, centralisering eller tekniska lösningar för att exempelvis skada kritisk infrastruktur. (Proposition 2020/21:30, s. 61).
Cyberhotet som har en direkt koppling mot hybridhotet avseende sårbarheter med anledning av
digitalisering och teknisk utveckling tillsammans med ett begränsat regelverk (Proposition 2020/21:30, ss. 63–64).
Försvagade internationella normer och respekt för ingående avtal avseende
massförstörelsevapen kan utgöra ett hot kopplat mot att Ryssland är en av de stater som tillåts
Sida 33 av 60 Hoten från terrorism har ökat globalt och påverkar Sverige, delvis genom att vi deltar i internationella insatser med militär personal där syftet är att påverka spridning av internationell terrorism, men även terrorism inom landets gränser, som främst är en polisiär uppgift, men där Försvarsmakten ska kunna stödja (Proposition 2020/21:30, ss. 65–67).
Avslutningsvis utgör klimatförändringarnas effekter påfrestningar som kan påverka genom en ökad konkurrens om naturresurser, ökade flyktingströmmar m.m. vilket i sin tur påverkar dynamiken mellan stater och kan utgöra en grund för konflikter. (Proposition 2020/21:30, s. 67).
Dessa tematiska säkerhetsfrågor/hot har i olika grad bäring på det militära maktmedlet och avses att omhändertas i sin helhet i propositionen genom att utveckla totalförsvaret men denna studie kommer, som beskrivet i kapitel 1.4 avgränsningar, fokusera på det militära maktmedlet.
En möjlighet som kom upp sent på förhandlingsbordet i försvarsutskottet på grund av det uppfattade försämrade omvärldsläget var den s.k. Nato-optionen, som innebär att upprätthålla möjligheten för Sverige att söka medlemskap i Nato och denna fråga kom att dominera försvarsutskottets resonemang.
Resonemanget i utskottet handlade egentligen bara om en sak, och det var NATO- optionen. Den kom in väldigt sent i processen, på något av utskottets sista möten, och ett extra möte krävdes för att reda ut vad partierna egentligen tyckte (Gunnarsson 2021).
Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets förslag om en Nato-option, som bygger på motioner från Centerpartiet och Liberalerna fick majoritet i Riksdagen men Kenneth G. Forslund (S) argumenterar vidare att Sveriges säkerhetspolitiska linje bestäms av Regeringen och inte av Riksdagen (Riksdagens protokoll 2020/21:53, ss. 2–3)
Vilka var Sveriges målsättningar med Totalförsvarsbeslut 2020?
I propositionen uttrycks ett övergripande mål för totalförsvaret där syftet är att ersätta de separata målsättningarna för det civila och militära försvaret med en gemensam målsättning för totalförsvaret.
Det övergripande målet för totalförsvaret ska vara att ha förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet (Proposition 2020/21:30, s. 86).
Sida 34 av 60 Det var Regeringens förslag att ha gemensam målsättning för totalförsvaret med nedbrutna konkretiserade mål för respektive del, civila och militära försvaret, dessa mål ska vara uppföljningsbara och vara tydliga uppgifter som uttrycks som förmåga, vilket bifölls av försvarsutskottet (Försvarsutskottets betänkande 2020/21: FöU4, ss. 64–65).
Blockcitatet nedan redovisar propositionens mål för det militära försvaret då det militära maktmedlet är fokus för denna studie.
Målet för det militära försvaret ska vara att ha förmåga att: – försvara Sverige mot väpnat angrepp,
– hävda Sveriges territoriella integritet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i Sverige och utanför svenskt territorium i enlighet med internationell rätt,
– främja vår säkerhet samt förebygga och hantera konflikter och krig genom att i fredstid genomföra operationer på vårt eget territorium och i närområdet samt delta i internationella fredsfrämjande insatser, och
– skydda samhället och dess funktionalitet genom att med befintlig förmåga och resurser bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap (Proposition 2020/21:30, s. 87).
Det viktigaste målet som får ses som dimensionerande för Försvarsmaktens organisation är förmågan att kunna möta ett väpnat angrepp med en grundläggande ambition att verka både fredsbevarande och krigsavhållande, även om ett angrepp kommer överraskande, något som ska kunna lösas tillsammans med andra men även enskilt (Försvarsmakten 2019, s. 25). Regeringen uttrycker att en förutsättning för detta är att Försvarsmakten har de resurser som krävs och förmågan att vidta de förberedelser som behövs för att genomföra beredskapshöjningar samt skapa uthållighet i ålagd verksamhet, något de anser är omhändertaget i deras proposition som underlag till totalförsvarsbeslutet (Proposition 2020/21:30, s. 87).
Vilka alternativ övervägdes inför Totalförsvarsbeslut 2020?
Något som uttryckts specifikt av flertalet intervjuade är att med totalförsvarsbeslutet uppvisa en politisk enighet som är hållbar. Enligt Pål Jonson (M) var det ”… viktigt att komma överens om ett hållbart förslag som inte skulle behöva revideras vid ett eventuellt regeringsskifte nästa val…” (2021). Det var av yttersta vikt att det fanns en bred politisk samsyn på den tillväxt som
Sida 35 av 60 måste göras och den ekonomi som behövs för detta då Regeringen inte har råd att släppa fram ett beslut som riskerar att röstas ner i Riksdagen (Gunnarsson 2021).
Olika handlingsalternativ framträder inte med tydlighet men debatten och intervjuerna ger en bild av att det fanns olika alternativ i hur detaljstyrd beslutet skulle vara framförallt mot Försvarsmakten. I Försvarsmaktens underlag för försvarspolitisk proposition 2021-2025 lämnar Försvarsmakten ett antal beslutsförslag till Regeringen, bland annat att inrätta Norrlands dragonregemente (K4) i Arvidsjaur, Älvsborgs amfibieregemente (AMF 4) i Göteborg och Upplands flygflottilj (F16) i Uppsala (Försvarsmakten 2019, s. 7). Dessa återetableringar sker på orter där Försvarsmakten redan är representerade med förband ingående i grundorganisationen och bedöms därmed kunna genomföras inom ramen för totalförsvarsbeslutet. I samma underlag avråder Försvarsmakten från att återetablera organisationsenheter på nya orter då bedömningen är att faktorerna kostnad, tid och miljötillståndsprövning skulle bli för stora (Försvarsmakten 2019, s. 4).
De diskussioner om alternativ som fördes var främst kopplat till på vilken plats, rent geografiskt, Försvarsmakten skulle tillväxa. Skulle politiken detaljstyra Försvarsmakten och peka på etableringsorter eller skulle Försvarsmakten själva få bestämma var de ansåg att det skulle vara lämpligast. I propositionen tog Regeringen hänsyn till Försvarsmaktens vilja om etableringsorter Arvidsjaur, Göteborg och Uppsala men Regeringen styrde även Försvarsmakten till etablering på nya orter, Västernorrlandsregemente (I21) i Sollefteå med ett utbildningsdetachement i Östersund (Fältjägarkåren), Dalregementet (I13) i Falun och Bergslagens artilleriregemente (A9) i Kristinehamn. Roger Richtoff (SD) och Daniel Bäckström (C) delade uppfattningen att Försvarsmakten skulle styras till vilka orter de skulle etablera på och ansåg att de hade tillräckligt med underlag att motivera ett sådant beslut (Riksdagens protokoll 2020/21:53, ss. 64–67). Hanna Gunnarsson (V) ansåg ”… att vi måste lämna detaljerna till professionen – till dem som är utbildade och har erfarenhet av att leda verksamheten. Politiken ska peka ut riktningen och besluta om budget och lagar, men sedan ska professionen lösa uppgifterna” (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 69). Hanna Gunnarsson (V) fortsatte sitt resonemang enligt nedanstående.
Efter att ha läst Försvarsmaktens remissvar och lyssnat på de föredragningar vi har fått under våren har Vänsterpartiet landat i att vi inte vill återupprätta regementen i Sollefteå, Falun eller Kristinehamn. Att starta nya verksamheter är resurskrävande, och vi uppfattar att Försvarsmakten hellre vill växa där man redan har verksamhet och är igång. Sannolikt har regionalpolitik fått spela en alltför stor
Sida 36 av 60
roll i förhandlingarna mellan partierna, och detta är inte ett ansvarsfullt sätt att bedriva försvarspolitik (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 69).
Regionalpolitikens inflytande över det strategiska totalförsvarsbeslutet bekräftas av försvarsministern Peter Hultqvist (S) då han säger att ”De nya regementena etableras på grund av geografiska, beredskapsutbildnings- och regionalpolitiska skäl” (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 82) och fortsätter med att redovisa hur många arbetstillfällen respektive etablering innebär. Peter Hultqvist (S) redogör även för strategiska och operativa skäl till etableringarna, där Norrlands dragonregemente (K4) i Arvidsjaur ska möta det ökade behovet av två Norrlands jägarbataljoner, Älvsborgs amfibieregemente(AMF 4) i Göteborg ska bidra till ökad permanent militär närvaro på västkusten, Upplands flygflottilj (F16) i Uppsala ska på sikt husera permanent basering av stridsflyg, Bergslagens artilleriregemente (A9) i Kristinehamn ska förmågeförsörja de södra brigaderna med artilleriförmåga, Västernorrlands regemente (I21) med utbildningsdetachement i Östersund samt Dalregementet (I13) i Falun ska främst bidra till militär närvaro kopplat mot den strategiskt viktiga förbindelsen mot Trondheim (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 82). I försvarsministerns resonemang vad gäller etableringarna i Sollefteå, Östersund och Falun kan inläsas att stor vikt läggs på värdlandsavtalet där det är strategiskt viktigt för svensk säkerhetspolitik att kunna ge och ta emot militärt stöd, vilket i detta specifika fall är att säkerställa en styrketillväxt från infallsportar i Norge (Proposition 2020/21:30, s. 70). Jörgen Berglund (M) bekräftar etableringen i framförallt Sollefteå och Falun som ett rent politiskt beslut påverkat av både strategiska och regionala faktorer, men där de regionalpolitiska faktorerna varit mest avgörande för framförallt regeringen (Berglund 2021).
Ett annat handlingsalternativ som debatterats är den tidigare nämnda Nato-optionen, som fick ett tydligt stöd i Riksdagen men ogillades av Regeringen, som skulle innebära en förberedelse att kunna möta de krav som Nato ställer på en medlemskandidat, där bland annat två procent av landets bruttonationalprodukt (BNP) ska avsättas för det militära försvaret (Riksdagens protokoll 2020/21:53, ss. 2–10). De fyra borgerliga partierna, Moderaterna, Kristdemokraterna, Liberalerna och Centerpartiet, ställer sig bakom en Nato-option och ett fullvärdigt medlemskap i Nato medan Sverigedemokraterna var för en Nato-option men är fortsatt emot ett medlemskap i Nato (Riksdagens protokoll 2020/21:53, ss. 4–5). Regeringspartierna, Socialdemokraterna och Miljöpartiet, är av uppfattningen att Sveriges säkerhetspolitiska linje ska ligga fast för att kunna
Sida 37 av 60 bidra med en långsiktig stabilitet och säkerhet i Europa, vilket även stöds av Vänsterpartiet (Riksdagens protokoll 2020/21:53, ss. 1–2).
Vilka konsekvenser medförde de olika alternativen?
Det råder en politisk samsyn om att Sverige ska upprusta det militära maktmedlet. De alternativ som framträder, i framförallt den politiska debatten, men även i intervjuerna är frågan om totalförsvarsbeslutet ska vara detaljstyrt eller om politiken ska överlåta åt den militära professionen att hantera detaljer i upprustningen av det militära maktmedlet.
Om politiken skulle ge Försvarsmakten i uppdrag att själva bestämma var och hur tillväxt av det militära maktmedlet bäst sker hade konsekvens av det blivit att de politiska vinsterna avseende regionalpolitik hade gått om intet och balansen i den holistiska bilden av samhällsutveckling hade blivit påverkad. Tidigare forskning avseende militär effektivitet påvisar att de sociala värderingar och normer beslutsfattarna bär med sig påverkar en stats militära effektivitet, och i detta fall kan vi se att en balans, inte bara mellan militära mål och medel utan även en balans mellan en stats politiska målsättning och dess underliggande medel såsom exempelvis det militära maktmedlet är av stor betydelse (Brooks 2007b, s. 230). Det militära maktmedlet måste balanseras mot den övriga samhällsutvecklingen och de som har den fulla bilden av detta är våra politiska företrädare.
Även Nato-frågan framträder som ett alternativ för svensk säkerhetspolitik på sikt men där en konsekvens blir att Sverige förpliktas att ingripa militärt om en annan medlemsstat angrips, Sveriges egenkontroll av förd säkerhetspolitik försvagas, samtidigt som den säkerhetspolitiska balansen i vårt närområde definitivt påverkas av ett sådant beslut.
Vilket handlingsalternativ upplevdes som bäst med tanke på måluppfyllnad i relation med konsekvenser?
Rationella beslut bygger på nyttomaximering där maximal måluppfyllnaden uppnås med minsta möjliga konsekvens. Politiken har insett att utifrån de hot som kan projiceras mot Sverige bör en upprustning ske och det finns en politisk enighet kring det beslutet. Å ena sidan kan den enkla lösningen i rådande situation vara att ansöka om medlemskap i Nato men å andra sidan kan de konsekvenser detta medför slå tillbaka och bör noggrant övervägas. Det alternativ som framstår som det mest nyttomaximerade i rådande situation är den upprustningen som föreslås i Regeringens proposition där politiken ger Försvarsmakten mer under 2021-2025 än vad som
Sida 38 av 60 angavs som behov i Försvarsmaktens underlag för försvarspolitisk proposition 2021-2025 (Försvarsmakten 2019; Proposition 2020/21:30). Den politiska detaljstyrningen i beslutet kan diskuteras om det ur ett rent militärt perspektiv vore bäst att låta Försvarsmakten besluta om sin egen tillväxt, dock måste det militära maktmedlet ställas i relation med det övriga samhällets behov och den helhetsbilden måste utgå från den politiska makten. Peter Hultqvist (S) uttrycker det på detta vis i den försvarspolitiska debatt som föregick totalförsvarsbeslutet.
… det väl så i all politisk verksamhet att vi har politiker för att de ska ta det yttersta an- svaret. Så är det på kommunal nivå, så är det regional nivå och så måste det också vara i riksdagen. Skulle vi bara lyssna på myndigheter och på tjänstemän i kommuner och regioner vet jag inte om det skulle bli så mycket politik. Vi måste ha en klar bild av vad vi vill och sedan inrikta arbetet utifrån det. Professionen brukar i regel inte ha några problem att jobba ihop med politiken om det finns en tydlig politisk vilja, och i det här fallet är det väl väldigt konkret och tydligt (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 86).
5.1.1 Sammanfattning av analys utifrån den rationella aktören
Den svenska upprustningen sett ur det rationella perspektivet kan främst förklaras med ett försämrat omvärldsläge där Ryssland utpekats som ett växande hot på grund av ökade maktambitioner där händelserna i Georgien och Ukraina visat att Ryssland är beredda att använda vapenmakt för att driva igenom sin aggressiva utrikespolitik (Proposition 2020/21:30, s. 98). För att ha balans mellan de förmågemålsättningar regering och riksdag sätter upp för Försvarsmakten skapas medel genom ett starkare och robustare försvar vilket kan ses som en nyttomaximering där ett stärkt militärt maktmedel bidrar till totalförsvarets förmåga att verka krigsavhållande (Proposition 2020/21:30, s. 99). Ytterligare politisk nyttomaximering av totalförsvarsbeslutet är den regionalpolitiska påverkan beslutet kommer att medföra genom att Försvarsmakten tillväxer på nya orter och därmed bidrar till att skapa arbetstillfällen.
Trots meningsskiljaktigheter i vissa frågor rådde en stor politisk samsyn inom Riksdagen att det som krävdes, nyttomaximering, för att möta målsättningarna satta utifrån den tillgängliga informationen var att upprusta det militära maktmedlet.