Sida 1 av 60 Självständigt arbete (30 hp)
Författare Program/Kurs
Major Dean Walldén HOP 19/21
Antal ord: 19708
Handledare Beteckning Kurskod
Teknologie doktor Ulrica Pettersson Självständigt arbete
mastersuppsats, krigsvetenskap
2HO013 DET MILITÄRA MAKTMEDLET.
En politisk pusselbit vid upprustning av nationell försvarsförmåga. Abstract:
The strategic decision-making mechanisms a state has at its disposal to shape and develop its military means of power are complex. Perceptions of the outside world may be particularly problematic because perceptions of threats change. Political decisions which aim to create robust and long-term security strategies where several factors must be taken into account that are largely determined by the interests of other actors can be difficult to understand and explain.
The investment in defence set out in Swedish Defence Bill 2020 is a paradigm shift from reducing to enlarging the armed forces This involves a continued investment into a dedicated professional defence, but in combination with conscription, new establishment of regiments, more military units and increased materiel investment.
The purpose of this study is to, examine the driving forces and explanatory factors linked to this paradigm shift, where political decisions to enlarge the military are in focus and examined using Graham Allison and Philip Zelikow's three theoretical perspectives on strategic decision-making. The results of this study clearly show that the dominant driving force for the re-expansion of Sweden's defence capability was the deteriorating external situation, which was evident in terms of all three theoretical perspectives. It is also possible to see traces of other driving forces in the bill, such as long-termism, sustainability and the degree of detailed control of the Armed Forces, which demonstrates the complexity of political decision-making about the creation of military power.
Keywords:
Sida 2 av 60
Innehållsförteckning
1 INLEDNING ... 4
1.1 Problemformulering ... 5
1.2 Studiens syfte och frågeställningar ... 7
1.3 Material ... 7 1.4 Avgränsningar ... 7 1.5 Begreppsanvändning ... 8 1.6 Disposition ... 8 2 FORSKNINGSÖVERSIKT ... 8 2.1 Tidigare forskning ... 9 2.1.1 Försämrat omvärldsläge ... 9
2.1.2 Nedrustning och upprustning ... 11
2.1.3 Strategisk kultur ... 13
2.1.4 Militär effektivitet ... 14
2.1.5 Ovisshet ... 15
2.1.6 Långsiktiga politiska beslut om militära maktmedel ... 16
2.2 Sammanfattning av tidigare forskning ... 18
2.3 Studiens forskningsbidrag ... 19
3 TEORI ... 19
3.1 Introduktion ... 19
3.1.1 Modell I - Den rationella aktören ... 20
3.1.2 Modell II - Organisationsbeteenden ... 21
3.1.3 Modell III - Byråkratiskt-politisk perspektiv ... 22
3.2 Reflektion över vald teori ... 23
3.3 Teoridiskussion ... 24
Sida 3 av 60
4 METOD ... 25
4.1 Forskningsdesign ... 25
4.2 Datainsamling och urval ... 25
4.2.1 Informanter ... 26 4.3 Operationalisering ... 27 4.4 Analysmetod ... 29 4.5 Kvalitetskriterium ... 29 4.6 Etik i studien ... 30 4.7 Metoddiskussion ... 30
5 ANALYS OCH RESULTAT ... 31
5.1 Analys utifrån den rationella aktören ... 31
5.1.1 Sammanfattning av analys utifrån den rationella aktören ... 38
5.2 Analys utifrån organisationsbeteenden ... 38
5.2.1 Sammanfattning av analys utifrån organisationsbeteenden ... 42
5.3 Analys utifrån det byråkratiskt-politiska perspektivet ... 43
5.3.1 Sammanfattning av analys utifrån det byråkratiskt-politiska perspektivet ... 47
5.4 Sammanfattning av resultat ... 48 5.5 Svar på forskningsfrågan ... 49 6 DISKUSSION ... 50 6.1 Resultatdiskussion ... 50 6.2 Slutsatser ... 52 6.3 Reflektion ... 53
6.4 Förslag på fortsatt forskning ... 55
7 REFERENSER ... 56
Sida 4 av 60
1 Inledning
Det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde har försämrats och Sverige förstärker sin nationella försvarsförmåga på ett sätt som inte gjorts sedan 1950-talet. Enligt Stockholm
International Peace Research Institute (SIPRI) är detta en trend som går att identifiera i övriga
världen då världens totala försvarsutgifter har ökat till nästan 2000 miljarder dollar under 2020 där bl.a. Rysslands försvarsutgifter ökade med 2,5 % mot 2019 (SIPRI 2021). Efter Sovjetunionens upplösning i december 1991 fram till slutet av 00-talet har Sveriges säkerhets- och försvarspolitik präglats av reduceringar av dess militära förmåga. Sverige gick från ett invasionsförsvar till ett kraftigt decimerat insatsförsvar, där den bärande tanken var att med en hög grad av tillgänglighet skulle Sverige försvaras och även bidra till andra länders säkerhet genom att delta i internationella militära insatser (Westberg 2015, s. 195).
Försvarsdepartementet slår, i sin delrapport från 2019, Värnkraft, fast att dagens krigsorganisation är behäftad med begränsningar som framförallt är ett arv från 2004 års försvarsbeslut (FB04) (Ds 2019:8, s. 148). Ett väpnat angrepp mot Sverige bedömdes, då, att vara osannolikt och den insatsorganisation som utformades med detta som grund hade inte som syfte att kunna möta ett väpnat angrepp, utan målet för den militära förmågan var enbart att bibehålla kompetens för väpnad strid (Ds 2019:8, s. 148). En planeringsförutsättning i FB04 var att ett fåtal förband prioriterades för att lösa framförallt internationella insatser där övriga förband användes som resurspooler för att komplettera de prioriterade förbanden, men de hade i övrigt mycket låga krav på egen operativ förmåga (Ds 2019:8, s. 148). I försvarsbeslut 2009 och 2015 (FB09, FB15) formulerades ett behov av en ökad tillgänglighet på förband i fredstid för att, vid behov, kunna möta kraven på en höjd beredskap och mobilisering och här blev militariseringen av Gotland, återstart av värnpliktsystemet och beslut om inköp av potenta luftvärnssystem exempel på åtgärder som skulle bidra till detta (Ds 2019:8, s. 148). Dock kvarstod det dystra faktum, att trots de åtgärder som vidtogs inom ramen för FB15, var nuvarande försvarsmaktsorganisation inte dimensionerad, konstruerad eller utrustad för att på ett adekvat sätt kunna möta ett väpnat angrepp och försvara Sverige (Ds 2019:8, s. 148). Försvarsdepartementet förtydligar och definierar i sin delrapport från 2017, Motståndskraft, förslag på mål för totalförsvaret och uttrycker i densamma tydliga förslag på målsättningar för Försvarsmakten (FM) för att kunna möta totalförsvarets krav. Förslagen på uppgifter till FM i
Sida 5 av 60
Motståndskraft sammanfattas i fyra punkter där den punkt som kom överst var att försvara
Sverige mot väpnat angrepp (Ds 2017:66, s. 81). I Regeringens proposition 2020/21:30 Totalförsvaret 2021-2025 (Proposition 2020/21:30), som Riksdagen biföll den 15 december 2020 (FB20), beslutas om en signifikant utveckling och förstärkning av FM krigs- och grundorganisation. Varför händer det just nu och vilka drivkrafter ligger bakom Totalförsvarsbeslut 2020 som gör att en sådan stor satsning på Försvarsmakten genomförs?
Beslutsfattning har analyserats tidigare med olika perspektiv som grund, där man vill påvisa vilka drivkrafter som ligger bakom olika beslut. Denna studie avser att, med stöd av Graham Allison och Philip Zelikows (1999) teori om beslutsfattning, skapa en ökad förståelse om en småstats politiska beslutsfattning, där syftet är att skapa en ökad försvarsförmåga för att nå sina säkerhetspolitiska mål.
Studien fortsätter i detta kapitel med en problemformulering som övergår till en del där syftet med studien framhålls för att sedan avsluta kapitlet med en presentation av de forskningsfrågor som studien ska besvara.
1.1 Problemformulering
Sverige är en demokratisk stat där regeringsformens första paragraf, ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket” (SFS 1974:152 kap. 1 § 1), är grunden för all politisk beslutsfattning där regering och riksdag är medborgarnas valda verktyg för att fatta och genomdriva beslut. Den valda Regeringen har en mandatperiod om fyra år på sig att genomdriva sin politiska idé och hantera statsfinanserna. Detta gäller även beslut som kräver en långsiktighet såsom utformningen av det militära försvaret som görs i konkurrens med andra utgiftsområden med mer direkt koppling till exempelvis social välfärd.
Under kalla kriget var Sverige tvingade att ha ett starkt försvar som byggde på egna resurser för att vara trovärdiga den förda neutralitetspolitiken (Westberg 2015, s. 193). Detta förändrades efter Sovjetunionens sönderfall i början av 1990-talet och Sverige började driva en säkerhets- och försvarspolitik som byggde på samarbete och allianser, och med en uttalad solidaritetsförklaring gentemot andra stater (Westberg 2015, ss. 193–194). Sverige började nedmontera sin totalförsvarsförmåga med en rad förbandsnedläggningar som följd och det var tydligt att invasionsförsvaret som ansågs vara en tung, omodern och dyr koloss skulle ersättas med ett modernt insatsförsvar med fokus på internationella fredsbevarande insatser och ett ökat
Sida 6 av 60 krav på interoperabilitet med andra (Westberg 2015, s. 202). Sverige identifierade sig sannolikt som en stat som, för att kunna påverka det internationella systemet, var tvungna att ingå i samarbeten och allianser, en s.k. systempåverkande stat enligt Robert O. Keohane (2006, s. 59), något som i allra högsta grad fortfarande gäller. Dock inträffade det ett antal händelser som kom att påverka den politiska beslutsfattningen avseende det militära maktmedlet i Sverige. 2008 uppstår det en väpnad konflikt mellan Ryssland och Georgien och under fem dygn hade vi ett krig i vårt närområde, 2014 utvecklas det en kris i Ukraina med en rysk annektering av Krim som följd (Edström m.fl. 2019, ss. 115, 147). Båda dessa händelser och framförallt krisen i Ukraina blir ett uppvaknade för Sverige ur drömmen om den eviga freden i vårt närområde och diskussionen om behov av ett totalförsvar med en ökad militarisering och volym för det nationella försvaret kom åter upp på den politiska agendan (Edström m.fl. 2019, ss. 187–189). Dessa överraskande externa chocker som Edström m.fl. (2019) beskriver sätter fingret på ytterligare en aspekt som spelar in för att kunna fatta långsiktiga och hållbara beslut, förmågan att kunna hantera den oförutsägbara framtiden. En stor utmaning för en stat är att försöka bygga robusta säkerhetsstrategier som kan hantera ett flertal alternativa framtidsscenarion men ändå är designade att möta de mest troliga utmaningarna framtiden bär i sitt sköte (Fitzsimmons 2006, s. 131).
Strategisk beslutsfattning för att forma och utveckla det militära maktmedlet på lång sikt är problematiskt och i vissa fall svårt att förstå och förklara.
Denna studie kommer omfatta beslut som rör Sveriges militära maktmedel och särskilt analysera FB20 för att identifiera de drivkrafter som ligger till grund för beslut om att återigen skapa militära maktmedel. Studien är en deduktiv kvalitativ textanalys av i första hand primärdata från regering, riksdag och försvarsmakten där teorin som används, vilken empirin analyseras genom, är Allison och Zelikow (1999) beslutsteori från Essence of Decision där författarna genom olika perspektiv försöker att svara på frågan hur medborgarna ska förstå de beslut som fattades av deras respektive strategiska beslutsfattare i anslutning till Kuba-krisen 1962.
Studiens krigsvetenskapliga koppling är en småstats beslut att skapa militära maktmedel för att uppnå strategiska mål. Härvid studeras samspel mellan politiska mål och militära medel och i
Sida 7 av 60 denna studie särskilt kopplat mot hur politiska beslut förstås, förklaras och omsätts till att skapa militära maktmedel för att uppnå de strategiska målen (Försvarshögskolan 2020, s. 2).
Inomvetenskapligt ska studien bidra med en krigsvetenskapligt ökad förståelse för politiska beslut kopplat mot det militära maktmedlet.
Utomvetenskapligt bidrar studien till en ökad förståelse för en småstats skapande av militära maktmedel i en strategisk kontext i framförallt ett statsvetenskapligt perspektiv.
1.2 Studiens syfte och frågeställningar
Den satsning på försvaret som Sverige står inför i och med FB20 är ett paradigmskifte där nedrustning övergår till en form av upprustning. Fortsatt satsning på ett insatsberett stående yrkesförsvar men i kombination med pliktförsvar, nyetablering av utbildningsplatser, fler krigsförband och ökad materielsatsning.
Denna studies syfte är att undersöka vilka drivkrafter och förklaringsfaktorer som kan kopplas till detta paradigmskifte, där politiska beslut avseende att upprusta det militära maktmedlet åter är i fokus.
Studien ska svara på följande huvudfrågeställning;
- Varför fattar Sveriges riksdag, med anledning av Totalförsvarsbeslut 2020, beslut om
att upprusta det militära maktmedlet?
1.3 Material
Materialet till denna teorikonsumerande kvalitativa textanalys bygger främst på primärdata i form av officiella dokument och debatter från regering och riksdag. Även officiella dokument från Försvarsmakten används som underlag, främst för att skapa kontext kring det studerade. För att få ytterligare djup i studien har även intervjuer genomförts med ledamöter ur försvarsutskottet som var delaktiga i processen.
1.4 Avgränsningar
Totalförsvarsbeslutpropositionen omfattar övergripande mål för totalförsvaret, vilket inkluderar nya mål för det militära och civila försvaret, inriktning för FM krigsorganisation och förändringar i grundorganisationen, lagändringar, samt internationella försvarssamarbeten (Proposition 2020/21:30). Delar i FB 20 som är kopplade till det civila försvaret, lagändringar
Sida 8 av 60 och internationella samarbeten kommer avgränsas bort då denna studies fokus är skapande av nationella militära maktmedel.
En stark förklaringsfaktor till en stats generering av militära maktmedel är av monetär art, något som denna studies forskningsöversikt påvisat (Grattan m.fl. 2015; Holmberg 2015). I studien avgränsas budgetfaktor och samspelet med finansdepartementet till förmån för att söka andra drivkrafter och förklaringsfaktorer till att Sveriges riksdag väljer att upprusta, främst genom nyetablering av militära förband.
1.5 Begreppsanvändning
Försvarsbeslut och Totalförsvarsbeslut - I denna studie används både begreppet Försvarsbeslut
2020 (FB20) och begreppet Totalförsvarsbeslut 2020. Begreppen har i denna studie samma innebörd och avser det beslut som fattas av Riksdagen vart femte år om Försvarsmaktens inriktning, utveckling och organisation. Anledningen till att båda begreppen används är att beslutet bygger på Regeringens proposition Totalförsvaret 2021-2025 som även omfattar det civila försvaret (Proposition 2020/21:30).
Drivkraft – Begreppet drivkraft används i denna studie bildligt och utgår från betydelsen
beskriven i Nationalencyklopedin där det definieras som ”… en omständighet som främjar visst handlande” (Drivkraft 1996, s. 311).
1.6 Disposition
Figuren nedan visar studiens redovisningsprocess och disposition i kapitelindelning.
Varje kapitel, förutom det sista, inleds med en introduktion till kapitlets kontext samt en beskrivning av kapitlets disposition.
2 Forskningsöversikt
Syftet med forskningsöversikten är att skapa en uppfattning om aktuellt forskningsläge som ska kondenseras ner till ett område som tidigare forskning inte omhändertagit och som denna studie ska komplettera (Knopf 2006, s. 128). Forskningsområdet inom krigsvetenskap, som rör strategisk beslutsfattning för att skapa militära maktmedel, är brett och berör ett flertal olika
1. Inledning
2.
Forsknings-översikt 3. Teori 4. Metod
5. Analys och Resultat 6. Diskussion 7. Referenser
Sida 9 av 60 vetenskapsområden vilket gör den tvärvetenskaplig. Denna forskningsöversikt kommer därför att röra sig mellan olika forskningsområden med koppling till strategisk beslutsfattning. En generell redovisning av denna forskning kommer inledningsvis att göras i detta kapitel för att sedan övergå i en sammanfattning av redovisad tidigare forskning och till en redogörelse av denna studies bidrag till forskningen.
2.1 Tidigare forskning
Som tidigare nämnt är forskningsområdet om strategisk beslutsfattning avseende att skapa militära maktmedel väldigt brett och innefattar forskning i en bredare kontext där ett flertal olika forskningsområden berörs. Denna breda forskning är oftast kopplad till ett större internationellt perspektiv och forskning om svensk försvarspolitisk beslutsfattning om skapande av militära maktmedel är begränsad, därför kommer forskningsöversikten att kategoriseras i ett bredare perspektiv för att smalna av i en sammanfattning där denna studies bidrag i en svensk småstatskontext identifieras. Exempel på perspektiv från tidigare forskning som denna studie tagit fasta på och som redovisas i underrubriker nedan är, försämrat omvärldsläge, nedrustning och upprustning, strategisk kultur, militär effektivitet, ovisshet och långsiktiga politiska beslut om militära maktmedel.
2.1.1 Försämrat omvärldsläge
Globala händelser som uppfattas som hot mot en stats säkerhet utlöser reaktioner som kan påverka om en stat förändrar eller håller fast vid vald strategi för säkerhet. Håkan Edström, Dennis Gyllensporre och Jacob Westberg (2019) gör en jämförande analys på om och hur de fyra nordiska staterna anpassat sig efter globala externa chocker. Som exempel på externa chocker använder de bl.a. kriget i Georgien 2008 och den ryska annekteringen av Krim 2014 (Edström m.fl. 2019, ss. 115, 147). Studiens resultat påvisar en skillnad i hur små stater reagerar på fyra externa chocker och där staternas säkerhetsstrategi redovisas enligt Westbergs (2015) teori om mål, medel, metod och miljö. Ur svenskt vidkommande bedömdes både Georgien och Krim vara av arten extern chock. Georgienkriget fick Sverige att uppleva Ryssland som ett ökat potentiellt hot och såg ett behov av en förändrad säkerhetsstrategi vilket utmynnade i den svenska solidaritetsförklaringen 2013 som säger att Sverige inte ska förhålla sig passivt vid ett angrepp på ett annat EU-land och bygger på artikel 42(7) i fördraget om Europeiska Unionen som infördes med Lissabonfördraget 2009 enligt nedan.
Sida 10 av 60
Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik (Fördraget om Europeiska unionen Artikel 42(7)).
Detta till trots såg inte de politiska beslutsfattarna det nya ryska hotet som en anledning att öka den nationella försvarsförmågan utan prioriteringen var att främst ha gripbara förband för att användas vid internationell konflikthantering och att skapa säkerhet genom allianser (Edström m.fl. 2019, s. 140). Detta faktum påvisas även i en tidigare studie gjord av Edström och Gyllensporre där framförallt ett deltagande i NATO-ledda insatser, såsom insatsen i Afghanistan, ska ge Sverige erfarenhet till en försvarstransformering/doktrinutveckling där en samlad operativ förmåga att försvara Sverige inte aktualiserades utan fokus låg på enskilda försvarsgrenars uppgifter inom olika geografiska områden (Edström & Gyllensporre 2014, ss. 232–233).
Annekteringen av Krim fick ett helt annat gehör av svenska politiker som ansåg att nu måste något göras och fokus blev ett återtagande av det nationella försvaret och en återuppbyggnad av det raserade totalförsvaret vilket skulle finansieras med en betydande ökning av försvarsanslagen (Edström m.fl. 2019, s. 171). Syftet med Edström m.fl. studie var inte att analysera och förstå drivkrafter bakom de politiska besluten utan de vill förklara hur små stater justerar sina strategier efter att ha blivit utsatta för en extern chock. Att, som i Edströms m.fl. studie, förstå de strategiska beslut som den politiska makten fattar främst drivna av realism och liberalism blir rationalitet en stark förklaringskraft, då det som analyseras är reaktioner på verkliga upplevda händelser och inte sociala konstruktioner. Om istället beslutsteorin från Allison och Zelikow (1999) används kan empirin analyseras genom fler perspektiv och därmed ge möjlighet till andra förklaringskrafter bakom militärstrategiska beslut.
I en studie för att påvisa Rysslands ökade maktambitioner i ett försök att balansera maktstrukturerna, främst mot NATO men även mot EU, i Östersjöregionen använder Raimundus Lopata (2018) exklaven Kaliningrad som exempel för detta. Lopata har genom att studera Kaliningrads betydelse och hur Ryssland sett på exklaven, ur ett historiskt perspektiv, från Sovjetunionens sönderfall och framåt, identifierat trender som visar att Kaliningrads betydelse inom flera områden ökat, framförallt efter den ryska annekteringen av Krim. Lopata använder begrepp som Kaliningrad-faktorn då han beskriver Kaliningrads betydelse för
Sida 11 av 60 maktbalansen mot västmakterna och dess betydelse för den nya säkerhetsstrukturen i området (Lopata 2018, s. 328). Ryssland säkerställer att de kan styra Kaliningrad från Moskva och upprustar militärt i exklaven för att hantera både interna och externa hot och Ryssland ser Kaliningrad som sin västra militära utpost där de har möjlighet att avregla hot från NATO och EU genom att skapa ett Anti-Access – Area Denial (A2-AD) område där deras långräckviddiga vapen kan nå effekt (Lopata 2018, ss. 317–318). Lopatas artikel har direkt bäring på denna studie då omvärldsläget är av stor betydelse hur en stat väljer att skapa militära maktmedel för sin nationella säkerhet.
Hall Gardner (2016) diskuterar i sin artikel orsaker till att Ryssland visar ökade maktambitioner där bl.a. annekteringen av Krim tillsammans med inblandningen i inbördeskriget i Syrien kan förändra dynamiken och destabilisera säkerheten både regionalt och globalt. Likt Lopata menar Gardner att dynamiken och maktbalansen rubbades av NATOs expansion österut efter kalla kriget och att Ryssland nu försöker att motverka denna obalans genom en aggressiv utrikespolitik och militär styrkemätning för att därmed förhindra ytterligare expansion av NATO (Gardner 2016, ss. 491–492). Ett resultat av detta blir att Sverige måste förhålla sig till en instabil regional säkerhetssituation när långsiktiga politiska beslut fattas om hur vårt nationella försvar ska utformas.
2.1.2 Nedrustning och upprustning
Som tidigare nämnts kommer Sverige i samband med FB20 genomföra en mycket stor satsning på den nationella försvarsförmågan, detta efter två decennier av nedrustning där försvarsfrågan haft en mycket undanskymd plats i den politiska debatten. Detta paradigmskifte, som tog sin början redan i och med försvarsbeslut 2015, är något som Arita Holmberg (2015) problematiserar kring i sin artikel. Holmberg söker svar på vilka faktorer som får en stat att påbörja en nedrustningsprocess och om en sådan process är reversibel. Holmberg framhåller att Försvarsmakten fått en marginaliserad roll i samhället där förtroendefrågan är en avgörande faktor. Med stöd av lämplighetslogik förankrad i ett konstruktivistiskt perspektiv förklarar Holmberg att folkförankringen, som tidigare var en avgörande faktor för hur Försvarsmakten sågs av samhället, minskade med anledning av att värnplikten lades vilande 2010 och att personalförsörjningen helt skulle bygga på frivillighet (Holmberg 2015, s. 249). Andra faktorer som spelade in var att den politiska uppfattningen om hot ändrades vid tillkomsten av ett bredare säkerhetsbegrepp och att svaret på hur olika hot skall mötas inte alltid var med
Sida 12 av 60 vapenmakt, och i en sådan debatt kan det vara svårt att få gehör för en upprustning av det militära maktmedlet (Holmberg 2015, ss. 249–250). Dessa faktorer tillsammans med en ökad distansering mellan den politiska och militära makten gör, enligt Holmberg, att politiska beslutsfattare prioriterar andra utgiftsområden, söker alternativa vägar till säkerhet genom utökade samarbeten med andra och påbörjar en nedrustningsprocess som kan bli svår att vända (Holmberg 2015, s. 250).
De problem som Holmberg lyfter fram blir till viss del tydliga nu när Sverige går mot en upprustningsprocess i samband med FB20. Personalförsörjningen ska lösas med att värnplikten väcks ur sin dvala, dock kommer antalet utbildningsplatser vara gränssättande vilket gör att endast en del av Sveriges ungdomar kommer att ställas inför plikttjänstgöring, men det kan förhoppningsvis åter öka uppfattningen om att Sveriges försvar är hela folkets angelägenhet. Den allmänna uppfattningen om Försvarsmakten har blivit bättre och FB20 ger tydliga indikationer på att klyftan mellan politiken och militären har blivit mindre.
En stor förändring av en stats säkerhetspolitik och dess militära maktmedel blir oftast en lång och krånglig process från det att beslut om förändring har fattats.
Kevin P. Reynolds (2006) studie om den stora omställning försvaret i USA gjorde under tidigt 2000-tal påvisar ett antal faktorer som kan bli problem, om de inte omhändertas och visas förståelse för, både från de politiska beslutsfattarna och från de som de facto ska genomdriva förändringsarbetet, militärerna. Ett stort problem, enligt Reynolds, är att säkerställa att den förändring som genomförs kan möta hot idag, men även i morgon och det här försvåras av att militären i många fall är hårt knuta till en materielutvecklingsplan som löper över en lång tidsperiod vilket gör att del av avdelad budget är bundet till materielprocesser, något som avsevärt försvårar en förändringsprocess och begränsar handlingsalternativen (Reynolds 2006, ss. 435–436). Reynolds pekar på hur viktig den civil-militära relationen är för en förändringsprocess och det krävs att byråkratiska och kulturella skillnader överbryggas för att skapa gynnsamma förutsättningar för en förändring (Reynolds 2006, s. 461). Det är även viktigt att det finns en bredd i förmågeutvecklingen och att förändringen inte enbart fokuserar på isolerade krigsföringsteorier, här lyfter Reynolds särskilt fram exemplet med Network Centric
Warfare som var väldigt dominerande i den internationella försvarsdebatten under tidigt
Sida 13 av 60 Trots att Reynolds studerat en förändring av en supermakts militära maktmedel är resultatet överförbart på en småstat som Sverige och dess förhållanden då det handlar om generaliserbara faktorer av inre karaktär. Holmbergs (2015) resultat i sin studie, som är genomförd senare än Reynolds, uppvisar likheter i resultat om problem och utmaningar som kan uppstå då en stor förändring av en stats militärstrategi sker.
2.1.3 Strategisk kultur
Forskning kring strategisk kultur avseende en småstats skapande av militär makt är väldigt koncentrerat till en stats beslut att delta i internationell militär krishantering. Den kulturella drivkraften som är identifierad i det, oftast konstruktivistiska perspektivet, kan dock generaliseras till en småstats drivkraft för att skapa militär förmåga för nationell säkerhet som en kompletterande förklaringsfaktor i ett tidigare realismdominerat vetenskapsområde.
Att Finland inte följde sina nordiska grannars exempel om att delta i den internationella krishanteringen i Libyen 2011, Operation Unified Protector (OUP), berodde enligt Fredrik Doeser (2017) på Finlands strategiska kultur. Ett deltagande i OUP skulle frångå Finlands policy om att inte ingå i militärt tunga insatser, och det negativa beslutet om deltagande, trots att det fanns långtgående planer på att delta, kan identifieras som ett strategiskt kulturellt ställningstagande av den beslutande makten i Finland, (Doeser 2017, s. 741). Doeser vill även med sin artikel bredare belysa och öka förståelsen hur strategisk kultur respektive inrikespolitik påverkar de strategiska beslut en stat fattar (Doeser 2017, s. 742).
Att europeiska småstater gör olika militärstrategiska vägval kan enligt Jan Willelm Honig och Jan Ångström (2012) inte enbart förstås som rationella beslut vilande på realism och liberalism, vilket de påvisar i sin artikel. De utgår från frågeställningen varför småstater bedriver olika strategier i Afghanistan där de studerat de strategiska beslut Danmark, Nederländerna, Norge och Sverige fattat avseende sin delaktighet i den militära insatsen International Security
Assistance Force (ISAF). Honig och Ångströms resultat visar att de variationer i beslut som
staterna uppvisar kan förklaras med skillnad i strategisk kultur och förstås med ett konstruktivistiskt perspektiv (Honig & Ångström 2012, s. 684). Danmark och Nederländerna valde att direkt, tillsammans med USA, delta i problemområdena i söder, medan Sverige och Norge valde att vara åtskilda från USA genom att gruppera i de norra delarna och bidrog med att fungera som en möjliggörare för att USA m.fl. skulle kunde fokusera på södra delarna i
Sida 14 av 60 Afghanistan. Detta kan förklaras med att Danmark och Nederländerna har en stark kulturell tradition av internationalism medan Sverige och Norge istället drevs av sin tradition av humanism (Honig & Ångström 2012, ss. 683–684). Det som är intressant med Honig och Ångströms artikel är att deras resultat, om att förklaringskrafter bakom beslut kan härledas till strategisk kultur, kan generaliseras till andra strategiska beslut som en stat fattar.
2.1.4 Militär effektivitet
Ett sätt att förstå hur stater skapar militära maktmedel är att få förståelse för vilka krafter som gör att en stat når högre militär effektivitet än andra, trots att staten har begränsade resurser i jämförelse med andra stater. Risa A. Brooks och Elizabeth A. Stanley (2007) gör i sin antologi, där ett flertal forskare bidragit, en analys av vilka faktorer som påverkar en stats militära effektivitet. Brooks anser att studier av det militära maktmedlet saknar ett effektivitetsperspektiv vilket Brooks anser är en nyckelkomponent för att förstå det militära maktmedlet i framförallt forskningsfältet internationella relationer (IR) (2007a, s. 2). Vidare anser Brooks att skapandet av det militära maktmedlet innehåller två saker, dels vilka resurser en stat har att tillgå och dels hur staten kan omvandla sina resurser till militär makt, där effektivitet blir skillnaden mellan en stats råa resursers potentiella förmåga och vad resurserna de facto är kapabla att utveckla i en krigssituation (2007a, s. 3). Detta visar att det måste finnas en balans mellan militära resurser och militärstrategiska målsättningar i de politiska beslut som rör det militära maktmedlet. Brooks anser att de bakomliggande krafterna vid generering av militär makt är komplexa och påverkas av ett antal funktioner såsom kultur och internationella relationer men även andra förklaringskrafter spelar in såsom omvärldsläge och samhällets sociala strukturer (2007b, s. 230). Att de samhälleliga normer och värderingar som staten bär med sig kopplat mot medborgarengagemang i värnpliktsfrågan når högre militär effektivitet är en viktig del som enligt Brooks inte är helt utredd och behöver studeras mer (2007b, s. 232). Stater tenderar att enbart fokusera på variabler som är kvantitativt mätbara när beslut om militärt förmågeskapande fattas och här menar Brooks att det bör tas hänsyn till fler variabler men att problemet ligger i svårigheten att, kvalitativt, mäta militär effektivitet och argumentera för varför vissa val är bättre än andra (2007b, ss. 234–235).
Stephen Peter Rosen (1995) utmanar i sin artikel den neo-realistiska dominansen i säkerhetsstudier vilken Rosen menar är av uppfattningen att en stats militära effektivitet enbart är beroende på materiella resurser och oberoende av sociala strukturer och kultur (1995, s. 5).
Sida 15 av 60 Rosen identifierar två oberoende variabler som påverkar i vilken mängd en stat kan generera offensiv och defensiv militär makt ur en given mängd resurser, det beror, enligt Rosen, på statens dominerande sociala strukturer och hur integrerad dess militär är med samhället (1995, s. 6). En faktor som, enligt Rosen, påverkar dessa oberoende variabler är hur den politiska makten är uppbyggd i sin sociala struktur. Om det är stora sociala divergenser inom den beslutande makten kommer det att påverka hur staten väljer att utveckla sin militära makt, dessa meningsskiljaktigheter blir till slut för stora och staten tappar militär effektivitet i jämförelse med en stat med tillgång till liknande resurser (Rosen 1995, s. 30). Detta är intressant då det i en demokrati finns olika uppfattningar då den politiska makten består av folkvalda som genom partipolitik speglar medborgarnas åsikter. Beslut som omfattar generering av en stats militära förmåga kan ha andra drivkrafter än rationalitet och dessa drivkrafter påverkar i sin tur den effekt staten kan förvänta sig av sin militärmakt.
2.1.5 Ovisshet
En annan stor faktor som påverkar beslut om skapande av militära maktmedel är graden av ovisshet och hur denna ovisshet hanteras. Att kunna förutse framtiden är omöjligt men stater tenderar att hantera framtiden som om den är förutsägbar för att finna argument för de val som görs, detta är något som Colin S. Gray (2008) problematiserar kring i sin artikel att hantera ovisshet vid försvarsplanering. Gray framhåller att hans erfarenhet bygger på amerikanska förhållanden men att hans slutsatser är generaliserbara till många länder (2008, s. 324). Den enda guide till framtiden är historien, men här menar Gray att historien kan lära oss mycket om framtiden men att den aldrig kan ge oss en helt klar bild av vad som kommer att ske då historien inte är pålitligt linjär och det kommer alltid inträffa händelser som inte kan förutses (2008, ss. 325–326). Vidare argumenterar Gray om risken att beslutsfattare inte tar hänsyn till historien och anser att framtiden händer vad vi än gör, vilket gör att politiska beslut fastnar i nutidskontext och styr vem som får vad, när och hur (2008, s. 326). Gray presenterar 14 punkter som ska fungera som råd vid försvarsplanering och hur hantera en oviss framtid, bl.a. måste försvarsplanering ske trots en ovisshet om framtiden, försvarsplanering är kontrollerat av pengar och storleken på budget styrs av rädsla, att bli överraskad är ofrånkomligt men det handlar om att kunna hantera konsekvenserna av överraskningen (2008, s. 330). De två viktigaste principerna är dock att beslut som fattas om långsiktig försvarsplanering ska vara hållbara, trots en oviss framtid, och inte kräva kortsiktiga förändringar för att parera misstag och att det militära maktmedlet som skapas ska vara flexibelt och anpassningsbart till
Sida 16 av 60 förändringar och inte vara låst till bara en doktrin eller en uppfattning om hur framtidens krigföring kommer att vara (Gray 2008, s. 330).
Även Stephen Frühling (2006) kommer fram till liknade slutsatser i sin artikel där han forskat kring att svårigheten med att ta fram en strategi, en svårighet som enligt honom bygger på fyra faktorer: slumpmässig ovisshet; komplexa system; mentala, kognitiva och fysiska begränsningar; och motståndaren, där Frühling menar att alla fyra faktorer, i varierande grad, påverkar människans förmåga att kunna förutsäga framtiden (2006, s. 19). Frühling argumenterar i artikeln för att dessa fyra faktorer inte kan elimineras från strategisk planering och att lära sig att framgångsrikt hantera dessa faktorer är mer en konst än vetenskap (2006, s. 19). Då strategiska beslut fattas förhåller sig beslutsfattarna till en presenterad och vald bild av hur framtiden kommer att bli, en bild beslutsfattarna aldrig kan vara säkra på att den stämmer. Det stöd som våra politiska beslutsfattare har i långsiktiga beslut som rör det militära maktmedlet är bl.a. perspektivstudien som Försvarsmakten tar fram på uppdrag av Regeringen. Inför FB20 uppdrogs Försvarsmakten att ta fram perspektivstudie 16-18 och den skulle ha ett perspektiv som skulle tillgodose behovet fram till 2035 (Försvarsmakten 2018).
Nedan ett utdrag ur perspektivstudien som visar hur FM hanterar ovisshet.
Rapporten bygger på ett omfattande analysunderlag och en sammantagen bedömning över perioden fram till år 2035. Prognostiseringar är alltid behäftade med ett mått av osäkerhet, därtill spänner rapporten över flera fält vilkas utveckling är beroende av många externa och interna faktorer. Bedömningar i rapporten ska därför inte tolkas som absoluta och säkra, utan som inriktningar och balanserade uppskattningar av vad som krävs i perspektivet 2035 och är möjligt att uppnå till år 2025 – under förutsättning att erforderliga beslut fattas och åtgärder vidtas i tid (Försvarsmakten 2018, s. 11).
Detta visar en medvetenhet hos FM om svårigheten med att förutse framtiden men att beslut om skapande av maktmedel ändå måste ske. Forskningen om ovisshet visar att det inte går att bortse från den parametern när beslut fattas, men sannolikt påverkar ovisshet vilka drivkrafter som ligger bakom fattade beslut.
2.1.6 Långsiktiga politiska beslut om militära maktmedel
Bakomliggande förlopp som leder till formella beslut bygger ofta på informella processer. Detta är en av de slutsatser som Magnus Christiansson lägger fram i sin doktorsavhandling där Christiansson forskat kring den försvarstransformering Sverige genomgick i samband med den omställning som gjordes under 00-talet från invasions- till insatsförsvar (2020). Christiansson har genom att noga undersöka tre politiska beslutsprocesser rörande det militära maktmedlet,
Sida 17 av 60 analyserat officiella dokument och genomfört ett flertal intervjuer med tjänstemän och politiker och därvid kommit fram till att det hierarkiska beslutsfattandet fått en underordnad roll och att det informella mötet mellan parter inblandade i beslutet har större betydelse (2020, ss. 320– 328). Vidare menar Christiansson att utbildning av högre officerare är viktigt, för att förstå hur samspelet mellan de politiska beslutsfattarna och Försvarsmakten de facto går till, med syfte att underlätta relationerna och därmed få en ökad förståelse och tillit för varandra (2020, s. 341). En av utmaningarna detta nära samarbete utgör är ansvarsutkrävandet, då beslut fattas efter informella processer är det svårt att utröna vem som egentligen initierade frågan och bär ansvar för utfallet (Christiansson 2020, s. 342).
Christianssons forskning visar att drivkrafter bakom stora strategiska beslut kan formas av informella möten där spelplanen redovisas och diskuteras i mindre initierade grupper där förståelse och tillit är viktiga faktorer för att driva de informella processerna framåt. Resultatet av de informella processerna leder fram till de formella beslut som sedan fattas men ansvars förhållanden blir otydliga, vilket inte skulle bli fallet i en strängt hierarkisk process.
Som tidigare nämnt finns det begränsat med forskning som analyserar en småstats långsiktiga politiska beslut kopplat mot utveckling av det militära maktmedlet. Det som studerats är oftast stora stater som har ett ansvar och förväntningar om att inte bara ha ett nationellt försvar utan även vara en ledande aktör när det kommer till internationell konflikthantering.
Robert Grattan, Nicholas O’Regan och Glenn Parry. (2015) har analyserat processen bakom Storbritanniens försvarsbeslut från 1998. Genom att använda olika beslutsteorier, bl.a. Allison och Zelikow, i en fallstudiedesign söker Grattan m.fl. drivkrafter som kan förklara beslutsprocessen bakom Storbritanniens försvarsbeslut 1998 (2015, s. 312). Storbritannien stod vid detta försvarsbeslut inför vägval som skulle komma att påverka den förda säkerhetspolitiken, där Labour som satt i regeringsposition och förespråkade den strategiska förändringen möttes av motstånd från den konservativa oppositionen som var av uppfattningen att en drastisk förändring av Storbritanniens förda säkerhetspolitik skulle skada deras internationella trovärdighet, framförallt inom försvarsindustrisektorn (Grattan m.fl. 2015, ss. 305–306). Resultatet från Grattan m.fl. studie visar att processen, som uppfattades av de inblandade vara en saklig och rationell diskussion, men som, ur ett konstruktivistiskt perspektiv, påverkades av Storbritanniens syn på sig själv som stormakt med internationellt ansvar. Grattan m.fl. beskriver en obalans mellan uppfattningen av mål och medel som en byråkratisk
Sida 18 av 60 implikation där finansdepartementet fick sista ordet och resultatet blev att försvarsbeslutet underfinansierades och ansvaret att genomföra förändringen lades på brittiska försvarsmakten (2015, ss. 310–311).
2.2 Sammanfattning av tidigare forskning
En stats skapande av militära maktmedel är en del av en stats utrikespolitik, där utrikespolitiken formas för att nå tre mål: säkerhet, välfärd och ideologi, och maktmedlen för detta är propaganda, diplomatiska, ekonomiska och militära maktmedel (Gustavsson 2014, s. 259). Tidigare forskning visar att många faktorer, både inre och yttre, påverkar hur en stat utformar sitt militära maktmedel för att passa sin förda utrikes och säkerhetspolitik. Det ligger i sakens natur att omvärldsläget och externa chocker, som Edström m.fl. (2019) forskat kring, påverkar beslut om statens militära upp- eller nedrustning. Holmbergs (2015) forskning kring om det är möjligt att vända en påbörjad nedrustning är även det en påverkansfaktor som sannolikt påverkar drivkrafterna kring långsiktiga strategiska beslut, likaså den ovissa framtiden. Mycket forskning finns kring en småstats strategiska kultur, men då mest fokuserad till användandet av det militära maktmedlet vid en internationell konflikthantering och hur den sociala verkligheten av en stats eller individs självuppfattning, hur andra uppfattar, eller hur en stat eller individ vill bli uppfattad påverkar beslutsfattningen (Honig & Ångström 2012; Doeser 2017). Tidigare forskning belyser även vikten av balans mellan mål och medel vid beslutsfattning, något som enligt Brooks och Stanley (2007) påverkar den militära effektivitet en stat uppnår vid generering av militärt maktmedel.
Drivkrafter som ligger bakom strategiska beslut kan påverkas av de informella processer där relationer mellan parter kan spela en avgörande roll i beslutsfattandet där föga hänsyn tas till hierarki och detta medför att vi bör skapa en ny och modern bild av strategisk beslutsfattning (Christiansson 2020).
Ett antal områden som påverkar beslutsprocessen kring det militära maktmedlet är identifierade men den mesta forskningen, som visserligen har en viss grad av generaliserbarhet, är inriktad mot andra länders förhållanden och saknar ett småstatsperspektiv.
Sida 19 av 60
2.3 Studiens forskningsbidrag
Utifrån tidigare forskning har en forskningslucka identifierats avseende det paradigmskifte som en upprustning av det svenska militära försvaret de facto innebär och för att få en ökad förståelse för vilka drivkrafter som ligger bakom det politiska beslut som FB20 är.
3 Teori
Beslutsfattning är en komplex företeelse som, tidigare visats, påverkas av ett flertal olika faktorer. För att göra det komplexa mindre komplext och för att arbeta systematiskt vid forskning används teori för att förenkla det utsnitt av verkligheten som studeras (Rienecker & Stray Jørgensen 2018, ss. 171–172).
Inledningsvis i detta kapitel presenteras en övergripande bild av den teori som används i studien, därefter ges en djupare presentation av använda teoretiska perspektiv som övergår till en reflektion över vald teori. Avslutningsvis förs en teoridiskussion där teorins relevans för studien motiveras.
3.1 Introduktion
Som teoretiskt ramverk kommer denna studie att använda de tre perspektiv som presenteras i Allisons Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Boken kom som förstautgåva 1971, men gavs ut i en omarbetad version 1999 där Allison tillsammans med en medförfattare, Zelikow, inarbetat nytt material, omhändertagit erfarenheter samt mött kritik (Allison & Zelikow 1999, ss. vii–xi). Det är den omarbetade versionen denna studie använder som teoretisk referens. Allison och Zelikow har genom en fallstudie kritiskt granskat de politiska beslut som fattades under 13 dagar i oktober 1962 då de två supermakterna, USA och Sovjetunionen, ställdes mot varandra, där upprinnelsen var att Sovjetunionen placerat ut kärnvapenmissiler på Kuba. Det var det närmaste ett kärnvapenkrig världen stod inför under kalla kriget där miljontals människor hade kunnat bli offer (Allison & Zelikow 1999, s. 1). Allison och Zelikow söker förklaring på varför respektive statsledning fattade de beslut de gjorde men menar att det behövs förklaringsmodeller/teorier som kompletterar en analys som enbart bygger på rationalitet då beslut oftast påverkas av flera faktorer (1999, s. 4). De teoretiska linser Allison och Zelikow tog fram för sin studie är de tre modellerna nedan;
Model I - The Rational Actor (1999, s. 13) – Den rationella aktören
Sida 20 av 60 Model III - Governmental Politics (1999, s. 255) – Byråkratiskt-politisk perspektiv Till respektive modell finns ett antal frågeställningar som Allison använde vid sin analys av kubakrisen. Dessa frågeställningar, som är av allmän karaktär, kan anpassas till andra studier.
Respektive modell med, av Allison och Zelikow, föreslagna frågeställningar, kommer presenteras mer ingående nedan. Allisons och Zelikows frågeställningar presenteras på svenska, översatta av denna studies författare från engelska.
3.1.1 Modell I - Den rationella aktören
Rationalitet, beskriven i modell I, är beteenden som passar ett specifikt syfte i en specifik situation, där målet är att få ut det mesta möjliga ur en given situation, nyttomaximera, där mycket av logiken härstammar från ekonomi-, besluts- och spelteorin. (Allison & Zelikow 1999, s. 17). I Allison och Zelikows modell I är staten en aktör där strävan är att få ut mesta möjliga av politiska beslut till minsta kostnad i en given situation där staten är utsatt för hot (1999, s. 19).
Enligt Allison och Zelikow bygger modell I på fyra kärnpunkter vid beslutsfattning, mål, alternativ, konsekvenser och val.
Statens beslut grundar sig i de strategiska mål (1) staten har och ur dessa mål formuleras skilda handlingsalternativ (2) som är behäftade med olika konsekvenser (3), konsekvenser som sannolikt inte är helt klarlagda vid alternativgenereringen och utifrån dessa förutsättningar gör staten ett val (4) där bästa möjlighet för måluppfyllnad i relation till uppfattade konsekvenser är givet i den specifika situationen (Allison & Zelikow 1999, s. 18).
Frågeställningar modell I, den rationella aktören (1999, ss. 389–390)
1. Vilka hot och möjligheter uppfattar aktören i den specifika situationen? 2. Vilka är aktörens mål?
3. Vilka är alternativen för måluppfyllnad? 4. Vilka är konsekvenserna med varje alternativ?
5. Vad är aktörens bästa val med tanke på måluppfyllnad i relation med konsekvenser?
Detta perspektiv bygger på att staten uppfattas som en entitet där enade beslutsfattare är centralt kontrollerade, har tillgång till samma information och har samma syn på vad som är nyttomaximerande.
Sida 21 av 60 3.1.2 Modell II - Organisationsbeteenden
Allison och Zelikow ansåg att det måste finnas andra förklaringskrafter än rationella för att förstå en stats beslutsfattning. Genom organisationsbeteenden ses staten som ett konglomerat bestående av ett flertal stora organisationer/myndigheter med egna procedurer, författningar, regler och kultur som i slutändan påverkar den beslutande maktens, som står överst i hierarkin, uteffekt (1999, s. 143). Handlingsalternativen formas nedifrån och upp och ställer krav på god koordination mellan den beslutande makten och de underliggande organisationer/myndigheter som agerar inom ramen för sina egna beteenden och fasta procedurer. Staten leder inte det underliggande arbetet direkt utan tar del av de slutliga genererade alternativen, som kan vara påverkat av organisationsbeteenden som eventuellt inte tar hänsyn till de strategiska målsättningarna i relation till konsekvenser, och detta är enligt Allison och Zelikow den stora skillnaden mellan modell I och Modell II (1999, s. 146). Organisationsbeteenden har tidigare, enligt Allison och Zelikow, inte beaktats men har visat sig ha en stor förklaringskraft framförallt inom områden kopplat mot det militära maktmedlet (1999, s. 144).
Frågeställningar modell II, organisationsbeteenden (1999, s. 390)
1. Av vilka beslutspåverkande organisationer/myndigheter består staten?
2. Vilka möjligheter och begränsningar innebär dessa organisationer/myndigheters fasta arbetsprocedurer och regelverk att skapa information om hot, internationella förutsättningar och möjligheter?
3. Vilka möjligheter och begränsningar innebär dessa organisationer/myndigheters fasta arbetsprocedurer och regelverk för att ta fram olika handlingsalternativ?
4. Vilka möjligheter och begränsningar innebär dessa organisationer/myndigheters fasta arbetsprocedurer och regelverk för att implementera det val som staten gör?
Enlig Allison och Zelikow bör synen på modell II vara att underliggande organisationer/myndigheter har en vilja att generera de bästa alternativen, men att de val som görs under processens gång kan påverkas av icke medvetna val styrd av intern organisationslogik, något som Allison och Zelikow lyfter fram när de presenterar modellen (1999, s. 143).
Sida 22 av 60 3.1.3 Modell III - Byråkratiskt-politisk perspektiv
Allison och Zelikows modell III ska även den, likt modell II, ses som ett perspektiv där staten inte är en homogen enhet utan består av flera aktörer. Allison och Zelikow benämner aktörerna för spelare, som kan vara enskilda individer eller en samlad politisk enhet med samma mål, där målsättningarna är format efter den personliga politiska agendan (1999, s. 255). De ser sig som spelare i ett politiskt spel med höga insatser där metod för beslut är förhandling och utfallet blir oftast någon form av kompromiss där spelare får göra avkall på ett område till förmån för ett annat (Allison & Zelikow 1999, s. 255). Det finns ingen rationell koppling mellan de olika spelarna, besluten och deras målsättningar utan de spelar spelet utifrån helt egna intressen. Allison och Zelikow menar vidare att det är ytterst viktigt, för att förstå varför beslut fattades, att vara medveten om vilka spelare som var avgörande i beslutsprocessen och vilka bakomliggande intressen som var i spel för spelaren på den identifierade arenan (1999, s. 256). Det är även viktigt att ha en förståelse för arenan man spelar på, vilka spelare som har ständigt tillträde till arenan, vilka som har bjudits in och vilka som armbågat sig in (Allison & Zelikow 1999, s. 255).
Frågeställningar modell III, byråkratiskt-politiska perspektivet (1999, s. 390)
1. Vem spelar? Vems åsikter och värderingar räknas i utformningen av handlingsalternativ och val av alternativ?
2. Vilka faktorer formar varje deltagande spelares uppfattning som påverkar det föredragna handlingsalternativet?
3. Vilka faktorer bidrar till varje deltagande spelares påverkan på handlingsalternativ och val av alternativ?
4. Vilken arena uppträdde spelarna på och vilka processer användes för att förhandla inför val av handlingsalternativ?
Som tidigare nämnts kan utfallet av ett beslut vara påverkat av enskilda individer men att ställningstaganden vid politiska beslut främst ska ses som ett resultat av att spelarna representerar den gemensamma partilinjen vid förhandlingsbordet.
Sida 23 av 60
3.2 Reflektion över vald teori
När Essence of decision publicerades 1971 togs den väl emot av forskare inom statsvetenskapsvärlden och blev en storsäljare, men Allisons teori fick inte stå oemotsagd utan blev även kritiserad (Krasner 1972; Bendor & Hammond 1992; Bernstein 2000; Houghton 2000; Rosati 2001; Yin 2018). När den omarbetade versionen utkom 1999 medgav Allison att den första upplagan innehöll en del felaktiga förklaringsfaktorer, främst kopplat mot den rationella aktören, då ny fakta om kubakrisen, som tidigare varit sekretessbelagd, framkommit (Bernstein 2000, s. 143; Houghton 2000, s. 151).
Bendor och Hammond menade vid sin analys av den första utgåvan att det var svag förklaringskraft i Allisons rationella aktörsmodell, då de anser att Allison beskriver den alltför simpelt och att den saknar tydlig koppling mot spelteori och hur ovisshet påverkar, då rationella beslut ofta bygger på interaktion mellan två eller flera aktörer, där hänsyn måste tas till ovisshet om nästa drag från motståndaren (1992, ss. 305–308).
Denna kritik om den rationella aktören omhändertog Allison och Zelikow, till viss del i den omarbetade versionen, där insikter från psykologi, rationella val och spelteori inarbetades för att tydliggöra varianter av modellen (1999, s. ix).
Kritik mot modell II kan utläsas att det är svårt för forskaren att särskilja om det är ett organisatoriskt fast beteende som ligger till grund för beslutet och inte tar hänsyn till om ledare på olika nivåer förändrar arbetssättet för att passa i en viss kontext och att det då blir svårt att härleda utfallet (Bernstein 2000, s. 145). Som exempel på detta använder Bernstein de omaskerade sovjetiska missilerna på Kuba under Kubakrisen, där förklaringskrafterna mycket väl kan vara invanda arbetsrutiner där man tidigare inte maskerat men även att beslutet kan bero på tidsaspekten och ett förändrat arbetssätt (2000, s. 163). Det svåra är att behålla organisationsperspektivet som en guide i sitt analysarbete och samtidigt vara kritisk mot empirin där man inte tillåter teorin att verifiera tvivelaktiga bevis (Bernstein 2000, s. 145)
Stephen D. Krasner riktade kritik mot Allisons byråkratisk-politiska perspektiv genom att säga att den var vilseledande då den inte tog hänsyn till presidentens faktiska makt, att den var farlig då ansvaret fråntogs beslutsfattarna och slutligen gav den möjlighet för beslutsfattande ledare att bortförklara dåliga beslut genom möjlighet att skylla på andra spelare eller organisationer (1972, s. 160). Detta mötte Allison genom att ändra uppfattning till att beslutsfattare även
Sida 24 av 60 motiveras genom nationella-, grupp- och personliga intressen och inte bara av andra spelares och organisationers behov (Krasner 1972, ss. 166–167). Modellen har i Allisons reviderade version fått ett antal sidor där psykologiska faktorer som group think tas upp som en påverkande variabel, dock utvecklas inte resonemanget och hjälper inte läsaren att förstå hur kollektivet kan övervinna de kognitiva svagheterna hos individer som utgör den politiska grupp som utgör del av den beslutande makten (Rosati 2001).
3.3 Teoridiskussion
Trots viss kritik mot Allison och Zelikow är teorin välanvänd vid analys av politiskt beslutsfattande, där den är beskriven som en av de bästa förklarande teorierna (Yin 2018, s. 7). Delar av kritiken, främst mot den rationella aktörsmodellen, är kopplad mot den första utgåvan som tidigare redovisats, är omhändertagen av Allison och Zelikow i den andra upplagan. Forskaren måste ta hänsyn och vara medveten om de svagheter som teorin eventuellt är behäftad med och hantera dem vid den egna operationaliseringen i syfte att tydligt integrera teorin i studien och därmed skapa systematik och relevans (Yin 2018, s. 166). Forskaren måste vid sin analys, med stöd av Allison och Zelikows modell II och III, nogsamt identifiera och särskilja på organisatoriskt beteendes, enskilda individers och kulturens påverkan för att hantera teorins svagheter.
3.4 Sammanfattning
I Essence of Decision analyseras en beslutsprocess i en kris som omfattades av korta tidsförhållanden under ett direkt hot. Sveriges beslutsprocess om det militära maktmedlet sker över längre tid och inte under ett direkt hot, men trots det kan kontexten runt Totalförsvarsbeslut 2020 ses som en krissituation. Allisons och Zelikows teori passar denna studie bra då det är en fallstudie med ett specifikt fall och genom att använda samtliga tre perspektiv på det specifika fallet, och även hantera teorins svagheter, uppnås syftet med studien, att undersöka drivkrafter och förklaringsfaktorer bakom Totalförsvarsbeslut 2020, samt att svara på frågeställningen. Det som kan vara svårt att komma åt med denna teori är de kognitiva processerna hos enskilda beslutsfattare och de informella diskussionerna som förs, något som, enligt Christiansson, pågår i det politiska rummet (2020).
Sida 25 av 60
4 Metod
Tydlighet i metod och design skapar förutsättningar för transparens och möjlighet att replikera forskning (Rienecker & Stray Jørgensen 2018, s. 261). I detta kapitel redogörs inledningsvis för studiens forskningsdesign och metodval för datainsamling. Därefter operationaliseras vald teori och metod för analys av empiri redovisas. Efter det redovisas studiens kvalitet och etiska ställningstagande. Slutligen genomförs en metoddiskussion.
4.1 Forskningsdesign
Studien har en fallstudiedesign där ett fall står i centrum och genomförs som en teorikonsumerande kvalitativ textanalys med en deduktiv ansats. Den är teorikonsumerande deduktiv då ett enskilt fall står i centrum och en existerande teori ligger till grund för att förklara drivkrafterna bakom det enskilda specifika fallet (Esaiasson, Gilljam, Oscarsson, Towns och Wängerud 2017, s. 42). Det är ett fall av en småstats beslut att skapa militära maktmedel för att uppnå strategiska mål där Allison och Zelikows tre teoretiska perspektiv används som linser genom vilken analysenheten, totalförsvarsbeslut 2020, analyseras. Studien ska besvara en
varför-fråga och då passar fallstudiemetodik bra samt att det specifika fallet ligger nära i tid
och forskaren har liten eller ingen möjlighet att påverka fallet (Yin 2018, s. 13). Forskare betonar fördelen med fallstudier då det är verkliga händelser som undersöks och en hög grad av komplexitet kan hanteras inom ramen för en fallstudie då den med fördel kan användas när det är svårt att skilja kontext från fenomen (David & Sutton 2016, s. 151; Yin 2018, s. 15). Tidigare forskning har tydligt påvisat komplexitet avseende strategisk beslutsfattning om det militära maktmedlet. Att det bara är ett fall som studeras motiveras genom att fallet kan ses som
ovanligt då det politiska beslutet innefattar att Sverige, som under en längre tid nedmonterat
Försvarsmakten, ska påbörja en förhållandevis stor upprustning av det militära maktmedlet, något som inte skett sedan 50-talet (Yin 2018, s. 49). Ovanstående resonemang förstärks även av att denna studies tidigare forskning påvisar att en småstats säkerhetsstrategi starkt påverkas av förklaringsfaktorer där nationell upprustning inte kommer i det främsta rummet.
4.2 Datainsamling och urval
Insamling av empiri har gjorts i två spår, dels från officiella dokument och transkriberade debatter från regering och riksdag, vilka analyserats genom kvalitativ textanalys. Insamling har även genomförts genom intervjuer av ledamöter i försvarsutskottet, vilka var delaktiga i
Sida 26 av 60 processen innan beslutet röstades igenom i Riksdagens kammare. Med anledning av rådande Covid-19 situation genomfördes intervjuerna med stöd av digitala hjälpmedel. Intervjuerna genomfördes med en intervjuguide som grund och materialet analyserades liksom övriga dokument genom kvalitativ textanalys. Vid fallstudier är det viktigt att kunna bekräfta och i vissa fall förstärka data genom att använda olika metoder och källor (Yin 2018, s. 115). Då materialet bygger på primärdata i form av officiella dokument, debatter i kammaren och på intervjuer med personer som var med under beslutsprocessen är äkthets- och oberoendekriteriet uppfyllt (Esaiasson m.fl. 2017, ss. 291–293). Även samtidighetskriteriet är uppfyllt då beslutsprocessen ligger nära i tid och minnesbilden hos informanterna är samtidig och anses därför ha relativt hög trovärdighet (Esaiasson m.fl. 2017, s. 294). Det som bör beaktas är tendenskriteriet då informanterna sannolikt följer sin partilinje och kan då anses som en partsinlaga vilket kan göra att viss information kan tas upp och annan inte, beroende vad som ligger i deras intressesfär (Esaiasson m.fl. 2017, ss. 294–295).
4.2.1 Informanter
Det selektiva urvalet av informanter till studien byggde på centralitet och den principen gjorde att valet föll på de ordinarie ledamöterna i försvarsutskottet (Esaiasson m.fl. 2017, s. 267). De var samtliga med när ärendet bereddes och när betänkandet togs fram vilket gör dem väl insatta i processen bakom Totalförsvarsbeslutet 2020, samt de har olika politisk tillhörighet vilket bidrog till ytterligare en bredd i svaren.
Intervjuernas syfte var att komplettera det som stod att utläsa i dokumenten. Intervjuerna var semistrukturerad och frågorna var öppna för att låta informanten utveckla sitt svar och inte styras av intervjuaren (Denscombe 2017, ss. 194, 204). Av de tillfrågade ordinarie ledamöterna i försvarsutskottet valde 59 % att delta som informanter i studien. Underlag från intervjuerna finns bevarat hos författaren under de kommande tio åren.
Nedan redovisas studiens informanter ur försvarsutskottet med namn, position, partitillhörighet samt när de deltog i studien.
Namn Position i utskottet Partitillhörighet Deltagit/datum
Pål Jonson Ordförande (M) Ja/8 mars
Niklas Karlsson Vice ordförande (S) Ja/4 mars
Sida 27 av 60
Roger Richthoff Ledamot (SD) Ja/23 april
Daniel Bäckström Ledamot (C) Ja/15 mars
Hanna Gunnarson Ledamot (V) Ja/22 februari
Jörgen Berglund Ledamot (M) Ja/19 mars
Sven-Olof Sällström
Ledamot (SD) Ja/23 april
Alexandra Völker Ledamot (S) Ja/4 mars
Caroline Nordengrip
Ledamot (SD) Ja/23 april
Tabell 1 Studiens informanter ur försvarsutskottet.
Intervjuerna genomfördes, med anledning av Covid-19, med stöd av digitala hjälpmedel. En gemensam intervjuguide med frågeställningar användes vid samtliga intervjuer.
4.3 Operationalisering
Det teoretiska ramverket tillsammans med vald metod för datainsamling och analys operationaliseras genom att som bas använda Allisons och Zelikows generiska frågeställningar redovisade i teorikapitlet. De generiska frågeställningarna Allison och Zelikow utvecklade kan relateras till många olika händelser om frågeställningarna anpassas till det signifikanta fall som studeras (Yin 2018, s. 39). Allisons och Zelikows frågeställningar gjordes om till frågeställningar/indikatorer som passar denna studie, där grunden i de generiska frågeställningarna bibehölls med syfte att öka studiens validitet vilket utvecklas under rubriken kvalitetskriterium. Frågeställningarna används sedan som linser där insamlad data analyseras genom för att komma fram till det resultat som kan svara på studiens frågeställning.
Sida 28 av 60 Nedan visas en grafisk figur över studiens operationalisering där de framtagna frågeställningarna framgår samt visar studiens koppling mellan teori och metod. Insamlad data bygger på empiri från både dokument och intervjuer.
CV CV Insamlad data CV CV CV CV Extraherat resultat Kvalitativ textanalys
Sida 29 av 60
4.4 Analysmetod
Den analysmetod som används i studien är kvalitativ textanalys, då syftet med studien är att ta fram drivkrafter under ytan på det som går att utläsa av Totalförsvarsbeslut 2020. Genom intensiv läsning av dokument och underlag från intervjuer med stöd av analytiska redskap i form av de operationaliserade frågorna från teorin extraheras ett resultat ur texten som sammanställs för att svara på studiens frågeställning (Esaiasson m.fl. 2017, s. 211).
4.5 Kvalitetskriterium
En utmaning med kvalitativ forskning är att påvisa tillräcklig validitet och att studien undersöker det den utger sig för att undersöka (Esaiasson m.fl. 2017, s. 58).
Vid kvalitetsbedömning av en forskningsdesign är det, enligt Yin, fyra kriterier som är relevanta, begrepps-, intern-, externvaliditet och reliabilitet (2018, s. 42).
Begreppsvaliditet vid fallstudieforskning kan innefatta svårigheter om operationaliseringen av
den använda teorin är otillräckligt och att forskarens subjektivitet tar överhand vid insamling av data (Yin 2018, s. 43). I studien omhändertas det genom att användandet av en väletablerad teori där operationaliseringen är anpassade till detta specifika fall, men utgår från den ursprungliga redan prövade operationaliseringen. Denna studies begreppsvaliditet är god då den använder flera olika källor som kan bekräfta de fynd som extraherats ur empirin (Yin 2018, s. 126). Studien är öppen med vilken data som använts och all data finns också tillgänglig hos författaren för att öka begreppsvaliditet (Yin 2018, s. 131).
Då Allison och Zelikows teoretiska ramverk som bygger på tre i grunden rivaliserande används, men även kompletterande teorier, får studien en högre internvaliditet då förklaringskraften vid analysen blir starkare (Yin 2018, ss. 172–173).
En utmaning att bara använda ett fall vid fallstudier är att externvaliditeten kan påverkas negativt. I studien omhändertas det genom en tydlig forskningsdesign och val av teoretiskt ramverk som tidigare påvisat generaliserbarhet genom analytisk generalisering (Yin 2018, ss. 39–40). Genom analytisk generalisering kan läsare av denna studie se resultatet som en vägledning för användning under andra liknande förhållanden (Fejes & Thornberg 2015, s. 272).
Genom transparens och öppenhet i alla led skapas förutsättning för att en annan forskare ska kunna genomför en liknande studie och komma fram till samma resultat. Noggrann
Sida 30 av 60 dokumentation och beskrivning av tillvägagångssätt säkerställer en hög grad av reliabilitet (Yin 2018, s. 46).
4.6 Etik i studien
Denna studie tar sin etiska utgångspunkt i Vetenskapsrådets skrift God forskningssed (2017). Studien präglas av öppenhet med forskningsdesign och metodval där val motiveras och insamlad data analyseras systematiskt och kritiskt (Vetenskapsrådet 2017, s. 25). Informanterna har informerats om syftet med intervjun, att deras deltagande är frivilligt och de har medgett skriftligt samtycke att deras lämnade information får användas i studien, de har även informerats om att de när som helst kan avbryta sitt deltagande i studien och återkalla sitt samtycke (Vetenskapsrådet 2017, s. 27). Informationen till informanterna innefattade även att de kan välja på att delta med namn eller anonymiseras genom pseudonymisering, samtliga medgav samtycke till att delta med namn (David & Sutton 2016, ss. 54–55; (EU) 2016/679, s. 4). Insamlad data hanteras enligt den europeiska dataskyddsförordningen (General Data Protection Regulation, GDPR) ((EU) 2016/679).
4.7 Metoddiskussion
De sammanvägda valen i studien skapar en styrka och möjliggör att kunna gå på djupet i det specifika fallet. Som redovisats tidigare kan det ses som en svaghet att endast analysera ett fall. Alternativ hade varit att genomföra en flerfallsstudie där exempelvis ett tidigare, någorlunda samtidigt, försvarsbeslut ställts mot totalförsvarsbeslut 2020 vilket kanske stärkt förklaringskraften, men då totalförsvarsbeslut 2020 är ett ovanligt fall där fokus är upprustning kan det även innebära problem då just upprustning inte varit aktuellt i tidigare, någorlunda samtida, försvarsbeslut (Yin 2018, ss. 54–55). Å ena sidan är de bakomliggande processerna bakom försvarsbeslut sannolikt liknade men å andra sidan skiljer sig den omgivande kontexten kring tidigare försvarsbeslut väldigt mycket från hur världen ser ut idag och de stora kontextuella skillnaderna skulle sannolikt gjort att internvaliditeten kring studien skulle nedgå genom att man mäter olika saker. Att använda fler fall i en studie innebär även att mer empiri måste analyseras vilket innebär ett större omfång och en större tidsåtgång där djupet på studien skulle bli lidande under de tids- och omfångsförhållanden som inramar denna studie.
