Vid detta perspektiv analyseras beslutet utifrån att handlingsalternativ skapas nedifrån och upp av det konglomerat av myndigheter och organisationer som bildar staten. De genererade handlingsalternativen kan då påverkas av icke medvetna val som är styrda av den inneboende logiken som är styrande för respektive organisation eller myndighet (Allison & Zelikow 1999, s. 143).
Sida 39 av 60 Vilka myndigheter och organisationer har haft beslutspåverkan på Totalförsvarsbeslut 2020?
Vid en komplicerad och mångfacetterad process som ett beslut om en stats utveckling av det militära maktmedlet involveras ett flertal olika myndigheter och organisationer. Då denna studies fokus är det militära maktmedlet redogörs för de myndigheter och organisationer som var med och påverkade den militära delen av totalförsvarsbeslutet.
En aktör som har haft stor påverkan på totalförsvarsbeslutet är givetvis Regeringen som tog fram det förslag till försvarspolitisk inriktning som Riksdagen hade votering om (Proposition 2020/21:30).
Då Regeringen vill skapa en stor politisk enighet gavs redan 2017 uppdraget till Försvarsberedningen, under ledning av Björn von Sydow (S), att ta fram försvars- och säkerhetspolitiska underlag till Regeringen.
Försvarsberedningen, bestående av representanter från samtliga riksdagspartier samt sakkunniga och experter inom ämnesområdet, tog fram två rapporter, Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021-2025 (Ds 2017:66) samt Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021-2025 (Ds 2019:8) (Proposition 2020/21:30, s. 23). Dessa två rapporter har skapat den grund på vilken Regeringens proposition vilar vilket visar den påverkan Försvarsberedningen har haft på beslutet (Jonson 2021).
Regeringens proposition passerar sedan försvarsutskottet, bestående av representanter från riksdagspartierna, som förbereder ett förslag till beslut inför voteringen i Riksdagen genom att ta fram ett betänkande där eventuella reservationer mot förslaget redovisas (Försvarsutskottets betänkande 2020/21: FöU4). Försvarsutskottet är riksdagspartiernas möjlighet att påverka ett förslag från Regeringen och har stöd i konstitutionen genom att alla frågor måste beredas av ett utskott innan frågan kan tas upp för votering i kammaren, det så kallade beredningstvånget (Christiansson 2020, s. 15).
Ansvarig myndighet, i detta fall Försvarsmakten, har även möjlighet att påverka beslutet genom att Regeringen uppdrar åt Försvarsmakten att inkomma med underlag inför propositionsarbetet (Försvarsmakten 2019). Försvarsmakten har vid sitt arbete samverkat med ett antal myndigheter och organisationer, Försvarets radioanstalt (FRA), Totalförsvarets
Sida 40 av 60 forskningsinstitut (FOI), Försvarets materielverk (FMV), Totalförsvarets rekryteringsmyndighet (TRM), Fortifikationsverket (FortV), Försvarshögskolan (FHS) och avslutningsvis Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), för att skapa ett brett underlag och få in synpunkter och stöd från respektives expertisområde (Försvarsmakten 2019, s. 8). Inom försvarsmakten har förankring skett genom att samtliga försvarsgrenar med staber, tillsammans med staberna i Försvarsmaktens högkvarter deltagit i arbetet (Försvarsmakten 2019, s. 8). Ett flertal myndigheter och olika nivåer inom ansvarig myndighet kvalitetssäkrar på detta sätt en myndighets underlag.
Vilka möjligheter och begränsningar hade dessa myndigheter och organisationer att inhämta information och påverka Totalförsvarsbeslut 2020?
Som tidigare sagts är det Försvarsberedningens två rapporter Motståndskraft och Värnkraft som är de dimensionerade faktorerna för totalförsvarsbeslutet, något som Försvarsmakten särskilt nämner i sitt underlag för försvarspolitisk proposition till Regeringen där Försvarsmakten ställer sig bakom det som Försvarsberedningen presenterat (2019, s. 10).
Försvarsberedningens möjligheter för informationsinhämtning har varit goda. De har fått särskilda redovisningar av regeringskansliet, myndigheter och andra representanter som analytiker och forskare för att få ett heltäckande underlag till rapporterna, de har även genomfört inhämtningsresor, både inrikes och utrikes (Ds 2019:8, s. 15). Försvarsberedningens rapporter och övrig myndighetsspecifik information har i stort varit tillgänglig för inblandade organisationer och myndigheter att ta del av.
Den begränsning för informationsinhämtning som identifieras i empirin är kopplat till framförallt budgetdiskussioner där Pål Jonson (M) hävdar att den försvarspolitiska analysgruppen inte fick ta del av hemliga handlingar efter det att Regeringen, som inte stod bakom Försvarsberedningens ekonomiska inriktning ingått överenskommelser med Liberalerna och Centerpartiet för att få igenom sin budget (Riksdagens protokoll 2020/21:53, s. 87).
Vilka förutsättningar hade dessa organisationer/myndigheter att ta fram olika handlingsalternativ inför Totalförsvarsbeslut 2020?
Försvarsberedningens handlingsalternativ redovisade i Motståndskraft och Värnkraft är välgrundade och beredningen hade goda möjligheter att ta fram alternativ för den försvarspolitiska tillväxten vilket visar sig i den tyngd och tillit både politiker och
Sida 41 av 60 Försvarsmakten har till Försvarsberedningens underlag där de sluter upp bakom rapporterna och anser att de ska implementeras i sin helhet (Försvarsmakten 2019; Bäckström 2021; Jonson 2021).
Försvarsmakten hade goda möjligheter att redovisa sina handlingsalternativ där fokus ligger på krigs- och grundorganisationsutveckling under två försvarsbeslut 2021-2025 och 2026-2030 (Försvarsmakten 2019, ss. 28–66). Handlingsalternativen har sin utgångspunkt i Försvarsberedningens rapport, Värnkraft (Försvarsmakten 2019, s. 23). Försvarsmakten fastställer i sitt underlag till Regeringen att det föreligger ett grundläggande förändringsbehov för att stärka försvarsförmågan som kommer att kräva ett långsiktigt arbete, då förändringar inom Försvarsmakten de senaste åren, fram till 2015, främst handlat om reducering och rationalisering och den förändring som krävs kommer att sträcka sig till efter 2025 och vara gränssättande för vidare utvecklingen (Försvarsmakten 2019, s. 14).
Försvarsmakten har utgått från tre grundläggande principer när de har tagit fram sina handlingsalternativ och det är ekonomisk och operativ balans samt reproducerbarhet (Försvarsmakten 2019, s. 9).
Figur 3 Försvarsmaktens grundläggande principer med förtydligande beskrivet i en arbetsprocess.
Den ekonomiska balansen har huvudsak utgått från de bedömningar som ligger till grund för Försvarsberedningens förslag i Värnkraft och den föreslagna finansieringen av den försvarspolitiska inriktningsperioden totalförsvarsbeslutet avser (Försvarsmakten 2019, s. 9). Hur de statliga finanserna fördelas är en stor och känd drivkraft för politiska beslut och denna studie har därför avgränsat bort det till förmån för att kunna identifiera andra förklaringskrafter.
Sida 42 av 60 Operativ balans utgår från att operativa obalanser i förmågor identifieras och vid behov justeras för att få en ökad operativ effekt där det väpnade anfallet mot Sverige har varit dimensionerande för utveckling och uppbyggnad av militär förmåga (Försvarsmakten 2019, s. 9).
Reproducerbarheten har omfattat kvalitetssäkring och producerbarhetsbedömning tillsammans med andra myndigheter som har uppgifter som berör det militära försvaret, där fokus varit utveckling av en ny krigsorganisation och respektive myndighet ansvarar för realiserbarheten av sitt ansvarsområde vad gäller produktion och genomförande (Försvarsmakten 2019, s. 9). Inom ramen för vissa styrningar har Försvarsmakten haft goda möjligheter att tillsammans med andra myndigheter utarbeta ett välgrundat underlag med en väl beskriven metodik med en hög transparens.
Vilka möjligheter och begränsningar hade dessa organisationer/myndigheter att implementera det val som staten gör?
Den myndighet som är ansvarig för att implementera det val som staten gör rörande det militära maktmedlet, i och med totalförsvarsbeslutet, är Försvarsmakten. Försvarsmakten identifierar följande begränsningar med implementering. En begränsning är att de ekonomiska planeringsramarna är lägre än Försvarsberedningens förslag och därför rekommenderar Försvarsmakten Regeringen att skjuta fram eller reducera de åtgärder som Försvarsberedningens rapport föreslår (Försvarsmakten 2019, s. 4). Försvarsmakten ser även begränsningar att upprätta organisationsenheter på nya orter, framförallt inom perioden 2021- 2025, då en sådan nyetablering är kostsam och tar lång tid, Försvarsmakten ser dock en möjlighet för en mindre etablering under perioden 2026-2030 (Försvarsmakten 2019, s. 4). För att säkerställa den tillväxt som avses anser Försvarsmakten att de årliga värnpliktsvolymerna måste öka succesivt de närmaste åren, detta för att kunna möta både krigs- och grundorganisationens krav avseende personalförsörjning av totalförsvarspliktiga och anställd personal (Försvarsmakten 2019, s. 5).
5.2.1 Sammanfattning av analys utifrån organisationsbeteenden
Den interna organisationslogiken är svår att fånga för en utomstående men de storheter denna analys har givit är att de handlingsalternativ som skapas nedifrån och upp är starkt påverkade av planeringsförutsättningar/styrningar från staten. Det som varit mest framträdande här är den ekonomiska styrning som är avgörande att förhålla sig till då ett trovärdigt handlingsalternativ tas fram. Försvarsmaktens handlingsalternativ är framtagen utifrån principen design to cost vilket innebär att verksamheten ska anpassas efter tillgängliga medel och uppstår fördyringar
Sida 43 av 60 ska omprioritering ske främst inom egen verksamhet (Försvarsmakten 2019, s. 94) vilket försvårar framtagandet av handlingsalternativ. Då denna studie har avgränsat bort de ekonomiska incitamenten till förmån för att identifiera andra drivkrafter nämns bara ekonomi och budget ytligt.
Regeringens proposition, framtagen av Regeringskansliet med Försvarsdepartementet som huvudansvarig, bygger på inkomna förslag från anmodade myndigheter men tyngdpunkten av propositionen bygger på Försvarsberedningens rapporter Motståndskraft och Värnkraft (Proposition 2020/21:30, s. 23). Regeringens proposition och Försvarsmaktens underlag är i stora drag överens om att en satsning på det nationella försvaret måste göras och även här går att utläsa att den dominerande drivkraften för myndigheternas interna logik för detta är det förändrade omvärldsläget som även var dominerande hos den rationella aktören. Dock finns det en stor skillnad i förslagen där Försvarsmakten är mer återhållsam när det gäller att generera nya organisationsenheter men där Regeringen är mycket tydlig med att det ska göras och var det ska göras. Försvarsmaktens återhållsamhet bottnar i en försiktighetsprincip främst kopplad mot osäkerhet kring de ekonomiska förutsättningarna (Försvarsmakten 2019, s. 20).