Vi kommer att påbörja avsnittet med en inledning och en beskrivning av analysprocess Vi ska därefter redovisa vår analysen med hjälp av legitimitet,
6.3 Analys utifrån legitimitet, isoformism och löskoppling
Vi ska i detta avsnitt redogöra för vår analys. Varje avsnitt kommer att inledas med ett grounded theory-begrepp som beskriver hur samverkansprocessen kommer till uttryck i respondenternas tal och som sedan följs av ett citat. Grounded theory begreppen kommer att presenteras i ordningen makt, kunskap, handlingsutrymme och helhet. Därefter redogör vi för analysen av våra grounded theory-resultat på området med hjälp av ett nyinstitutionella begrepp. Analysen utgår ifrån legitimitet, isoformism och löskoppling. Nu ska vi analysera och ta med läsaren på denna process.
62
Makt utifrån legitimitet
Då offentliga organisationer styrs av politiska beslut, kan makt och ansvar vara grundat på olika regelverk eller förordningar. Det innebär att respondenterna har en skyldighet att
verkställa politiska beslut. Om inte respondenterna följer lagar eller regler, så får det negativa konsekvenser för medborgarna. Det kan i sin tur innebära att organisationen kan mista sin legitimitet, vilket representerar dess anseende och status. Förlorar en verksamhet sin legitimitet, så kan den tvingas att läggas ner, eftersom organisationen inte uppfyller de institutionella krav som ställs på den. Här beskriver en respondent hur beslutsfattande går till i samverkansprocessen:
“Nej man kommer inte överens, utan jag kan ha makt och ta beslut att anvisa en person till en ledig plats, då måste de också ta emot personen. Men om de (kommunen) inte kan ta emot personen på grund av att personen pratar för dålig svenska eller har samarbetssvårigheter, så kan jag inte bestämma att personen ska vara där. Det går inte.”
Respondenterna pratar här om makt utifrån möjligheten att kunna bestämma i
samverkansprocessen. Dock kan respondenterna inte påverka kommunens beslut, eftersom organisationerna styrs utifrån skilda regelverk. Respondenternas möjlighet till inflytande över kommunens arbetsprocess blir därmed begränsad, eftersom de saknar auktoritet. I citatet säger respondenten att “... jag kan ha makt och ta beslut... om de (kommunen) inte kan... så kan jag inte bestämma…”. Det som beskrivs är en paradoxal situation då respondenterna och kommunen har olika regler och samtidigt ska samverka. Respondenterna försöker styra samverkansprocessen utifrån sina regelverk men uttrycker att aktörerna kan ha olika regelverk som skapar konflikter i processen. Respondenterna beskriver även att aktörerna förhåller sig olika till direktiv vid gemensamma beslut i samverkansprocessen, men att det är oklart vems tolkning som äger företräde.
63
Makt utifrån isoformism
Arbetsförmedlingens skyldighet att samverka med andra aktörer inom etableringsinsatser, är ett exempel på en tvingande isoformism som är lagstadgad. En tvingande isoformism leder till att organisationer efterliknar varandra, då de måste anpassa sig efter regler och lagar. Myndigheter som samverkar kan dela samma regler och riktlinjer, vilket i sin tur innebär att de kan relatera till varandra eftersom de delar en gemensam kultur. Den process som
organisationer genomgår för att anpassa sig kallas för homogenisering. Homogenisering hjälper respondenterna att bibehålla inflytande genom att respondenterna anpassar sig till gemensamma regler.
Där finns tillfällen när kommunen har tolkningsföreträde i samverkansprocessen och påverkar respondenternas handlingar. Vid sådana tillfällen kan respondenterna anpassa sig för att bibehålla inflytande istället för att förlora kontroll över samverkansprocessen. På så sätt kan respondenterna förändra retorik och handlingar hos kommunen och fortsätta att få institutionellt godkännande:
” … de har liksom inte alls varit flexibla i detta. Först hade jag en dialog med hans lärare och vi hade... ja olika åsikter där vi egentligen inte kom fram till någonting, eftersom jag ansåg att de borde vara mer flexibla i sin planering och de ville annat. Det var mer en fråga om vem som har mer rätt att styra den sökandes planeringen.” Den här respondenten beskriver ju att den själv förväntar sig att den andra organisationen anpassar sig, men att kommunen inte anpassar sig till de förväntningarna. Det betyder att respondenterna uttrycker att de förväntar sig att organisationer i samverkansprocessen ska efterlikna deras organisation som de anser är ledande och innehar legitimitet. Även Ulla Eriksson-Zetterquist menar på att starkare organisationer kan kräva anpassning av andra organisationer i samma fält.140Det uppstår osämja mellan respondenterna och kommunen när respondenterna försöker styra processen. Respondenterna säger då att “… det var mer en fråga om vem som har mer rätt att styra…” Det innebär att respondenterna uttrycker att det
64 finns konflikter i samverkansprocessen som grundar sig på makt. Det verkar som att de här konflikterna uppstår i en process, där varje organisation har olika institutionella krav som kolliderar. Kollisionen uppstår när organisationerna försöker anpassa sig i
samverkansprocessen vilket även stöds av Halls resonemang.141
Makt utifrån löskoppling
Arbetsförmedlingen och kommunen har olika motiv med samverkan beroende på de institutionella förväntningar som finns i omvärlden. De värderingar, förväntningar och normer som finns i omvärlden påverkar organisationernas handlingar och strävan efter godkännande. Då Arbetsförmedlingen måste samverka för att bibehålla legitimitet, kan respondenterna frikoppla en del av strukturen, så att de kan ägna sig åt de interna
organisatoriska målen. Frikopplingen visar sig genom att respondenterna på ett retoriskt plan ägnar sig åt sysslor, men i praktiken gör annat. En löskopplad struktur gör det enklare för medarbetarna i samverkan att hantera motsättningar mellan institutionella förväntningar och de förväntningar som kommer inifrån organisationen. Genom att respondenterna agerar på ett sådant sätt som det förväntas från omvärlden, kan de bibehålla sin makt genom legitimitet. De resurser som behövs för att arbetsförmedlarna ska påverka aktörerna i samverkan är godkännande från omgivningen och makt för att kunna förflytta värde genom inflytande över mening:
“Jag är ansvarig att anvisa en sökande till en lämplig aktivitet. Finns inte det så är det i praktiken jag som är ansvarig att sökande går runt i flera månader utan en aktivitet och det känns inte bra.”
Respondenterna uttrycker att det finns en förväntan i deras arbetsroll. Misslyckas
respondenterna så får de stå till svars för sina val. När respondenterna tar felaktiga beslut så får det negativa konsekvenser för resultatet i samverkansprocessen. I sin forskning har Patrik Hall pekat på att kontrollsystem kan medföra till fel fokus där kärnverksamheten riskerar att
65 glömmas bort.142 I citatet nedan säger respondenterna de lägger större vikt vid arbetsuppgifter som kontrolleras i samverkansprocessen.
” Jag prioriterar att ta beslut och dokumentera det, det är det som cheferna och politikerna tittar på.”
Respondenterna uttrycker att de är selektiva när det gäller sina arbetsuppgifter och att deras prestationen baseras på den förväntade måluppfyllelsen i samverkansprocessen. Det betyder att respondenternas fokuserar på de delar som omvärlden kontrollerar och utvärderar i samverkansprocessen. Det innebär att när respondenterna beskriver sin egen makt, så är det utifrån möjlighet att påverka andra aktörers handlingsutrymme i samverkansprocessen.
Kunskap utifrån legitimitet
Då Arbetsförmedlingen och kommunen har olika institutionella regler som de behöver uppfylla, styrs de av olika principer. Det innebär att de har olika regler och lagar att förhålla sig till, vilket kan leda till att det uppstår konflikter om tolkningsföreträden mellan
organisationerna. Respondenterna måste upprätthålla Arbetsförmedlingens legitimitet utifrån verksamhetens uppdrag, samtidigt som de måste samverka. Om respondenterna förlorar kontrollen över processen, så kan det leda till att målet med samverkan misslyckas, vilket i sin tur kan resultera till att organisationens legitimitet hotas. För att respondenterna ska kunna uppnå sina mål med samverkan, måste de då kunna styra kommunens arbete. En respondent uttryckte det så här:
“Jag respekterar lärarens kunskap men jag tänkte i ett större perspektiv. Jag tror att SFI-lärarna fortfarande har en upplevelse av att deras aktivitet är den viktigaste. Ja, svenska språket är viktigt, men vi fick ofta påpeka att det är vi som har ett
helhetsansvar för individen och att det finns fler sätt att lära sig svenska språket på än SFI.”
66 Respondenten menar här att Arbetsförmedlingen har ett helhetsansvar till skillnad från
kommunen, som har ett verksamhetsansvar, och att de därmed också borde ha större inflytande över processen. För att respondenterna ska kunna styra kommunens aktiviteter, behöver de kontroll över samverkansprocessen för att upprätthålla den egna organisationens legitimitet. När respondenterna saknar kontroll över kommunens rutiner, så får det
konsekvenser för respondenternas uppdrag och deras möjlighet att ta ansvar över helheten. Respondenterna värderar därmed sin egen kunskap utifrån sin auktoritet, där deras
arbetsuppgift är att samordna och koordinera verksamheter och insatser för enskilda individer. Respondenterna uttrycker att de anser sig ha tolkningsföreträde i
samverkansprocessen. Respondenterna säger då att “... men vi fick ofta påpeka att det är vi som har ett helhetsansvar.”.
Patrik Hall & Karl Löfgren har i Politisk styrning i praktiken, noterat att det svenska politiska styrsystemet präglas av en självstyrning, där olika aktörer i samverkan styr sig själva och sin verksamhet på olika vis.143 Detta tycks bli problematiskt då respondenterna uttrycker en osäkerhet ifall kommunen prioriterar sin egen verksamhet. Betyder detta att respondenterna försöker att styra samverkansprocessen? Respondenten i citatet säger ju att “Jag respekterar lärarens kunskap men…” och ifrågasätter på ett sätt kommunens omdöme i
samverkansprocessen. Ulla Eriksson-Zetterquist menar att legitimitet ger organisationer en möjlighet att styra över något.144 I detta fall tycks det också som att det är själva
samverkansprocessen som äger den legitimiteten och att organisationerna är underordnade. Respondenterna försöker här styra processen genom sin auktoritet, och genom att förvänta sig förståelse från kommunens sida när det gäller sin egen plikt i samverkansprocessen.
143 Patrik Hall & Karl Löfgren. Politisk styrning i praktiken, Malmö: Liber, 2006, s. 208. 144 Eriksson- Zetterquist, 2009, s. 105.
67
Kunskap utifrån isoformism
När respondenterna samverkar med kommunen, så sker det ett kunskapsutbyte. Genom tal/kommunikation deltar de i en socialiseringsprocess och får tillgång till värdegemenskap mellan Arbetsförmedlingen och kommunen. Kunskapsutbytet leder till att respondenterna tar del av värderingar, förväntade beteenden och social kompetens i samverkan.
Förhållningssätten till olika normsystem kan ses som institutionaliserade normer, där reglerna återspeglas i kultur eller i professionella grunder.
Genom isoformism anpassar sig respondenterna som delar med sig av normer eller värderingar med kommunen. När respondenterna får tillgång till kommunens
värdegemenskap, så leder det till att ny kultur skapas där nya gemensamma normer eller värderingar uppstår i samverkan. En respondent menade på att erfarenheter bidrar med betydelsefull kompetens i samverkan:
“Jag vet om att jag jobbar med dem som står nära arbetsmarknaden och är kontaktperson mot kommunen. Det innebär att jag är delaktig och skapar olika projekt tillsammans med kommunen som leder till att många får en anställning. Jag är med och påverkar.”
Respondenterna uttrycker att de utför ett viktigt arbete tillsammans med kommunen i samverkansprocessen och att de har inflytande i processen. Här pratar de om värdet av att dela med sig av information och erfarenheter med andra arbetsförmedlare och kommunen. Genom att de utbyter information och erfarenheter så sker en utväxling av kulturella värden och sociala normer. Respondenterna uppfattar att de ingår i en gemenskap som är viktig för samverkans resultat. Respondenterna uttrycker att de har möjlighet att göra skillnad i
samverkansprocessen. Det betyder att samverkan kan ses som en normativa isoformism som innebär skapandet av en gemensam kultur och kunskap mellan organisationerna. 145
145 Paul J. DiMaggio & Walter W. Powell, The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective
68
Kunskap utifrån löskoppling
I sitt dagliga arbete behöver respondenterna följa olika policys och regelverk. I samverkan med kommunen behöver de också ta del av andra riktlinjer och styrdokument som påverkar deras arbete. Här pratar en respondent om de olika styrdokumenten för samverkan:
” Om jag ska vara helt ärlig så har jag inte läst den. Jag vet inte. Jag borde kanske jag också ha läst. Men det är chefer som skapar de här, så jag vet inte hur det fungerar i praktiken. “
Respondenterna uttrycker att de inte förstår syftet med policyn, då chefer utformar riktlinjer. I föregående citat säger respondenten “... det är chefer som skapar ... så jag vet inte hur det fungerar i praktiken. “Ansvaret för att sprida informationen läggs på chefer och därmed kan inte respondenterna själva ta ansvar för sin egen fortbildning. Det innebär att respondenterna uttrycker en protest när de inte följer regler, trots att respondenterna förväntas ta ansvar för sin egen utveckling. Henrietta Huzell hävdar i Management och motstånd, att motstånd kan vara ett sätt för anställda att uttrycka missnöje över sin arbetssituation. Huzell menar på att motstånd kan vara förknippat med kontroll, där medarbetare uttrycker ett strukturellt missnöje i form av motmakt.146 Respondenterna är medvetna om att det finns riktlinjer men dessa efterföljs inte:
“Men om det finns riktlinjer, tror jag att det beror på att man har bestämt att man tycker att det fungerar bra. Jag vet inte om det står nedskrivet någonstans... så riktlinje vet jag inte om det finns formellt, utan jag vet bara utifrån vårt uppdrag på AF att en av våra arbetsuppgifter är att samverka.… så det är en viktig arbetsuppgift...”
Respondenterna uttrycker här tveksamheter kring policyns befintlighet, men antar att det finns ett bestämt syfte ifall dessa existerar. Respondenterna säger då att “... om det finns... tror jag att det beror på att man har bestämt att man tycker att det fungerar bra. “.
Respondenterna anar att det finns riktlinjer, men tar inte reda på hur dessa ser ut trots att det finns förväntningar på dem utifrån deras självledarskap.
146 Henrietta Huzell. Management och motstånd: Offentlig sektor i omvandling - en fallstudie. Karlstad:
69 Patrik Hall hävdar i sin forskning att det finns en fara när tjänstemän förväntas ta hänsyn till styrning uppifrån när de tillämpar något praktiskt. Vid en ospecificerad en styrning får tjänstemän utrymme att tolka regler som då bedöms olika i lokala kontexter.147
Genom att respondenterna omdefinierar kunskap så att det förknippas med auktoritet, kan de förflytta värdet genom att bibehålla inflytande över samverkansprocessen. När
respondenterna pratar om handlingsprogram inom organisationen, så är de fria för tolkningar av arbetsförmedlarna. Dock har chefer ansvar för att sprida information eftersom de har auktoritet att ställa krav på respondenterna. När respondenterna på det här sättet förflyttar värdet över kunskap, kan de löskoppla strukturen. Det innebär att respondenterna anpassar sig till en viss del till normer för att kompensera för att de gör annat i praktiken.
Handlingsutrymme utifrån legitimitet
Respondenternas handlingsutrymme är beroende av de villkor som ställs från den
institutionella omgivningen. För att kunna påverka kommunen måste respondenterna ha makt att styra. Eftersom respondenterna är maktlösa ur den synpunkten att de saknar
tvärorganisatorisk makt, kan de istället styra sin egen del inom det interna arbetet. Som arbetsförmedlare har respondenterna institutionella krav som de måste uppfylla i sin arbetsroll. Respondenterna uppgav att ledning mäter deras prestation som baseras på organisationens mål.
Kontrollen visar sig i organisationsstrukturen genom formella eller informella regler som påverkar respondenterna i organisationen:
“Jag gör mina arbetsuppgifter som handläggare och allt annat ingår inte i min roll.” Vad menar respondenten med att säga så här? Lennart Lundquist menar på att tjänstemannen
70 ansvar är att lyda lagen, vara lojala mot överordnade samt visa medborgarna hänsyn. Dock kan det vara svårt att balansera kraven med varandra ifall de förekommer samtidigt.148 Det innebär att respondenterna uttrycker att det finns inomorganisatoriska krav som de fäster större vikt än vid utomorganisatoriska. Respondenterna antyder att deras handlingsutrymme i samverkan begränsas till deras arbetsroll och dess förväntningar. För att kunna styra över kommunen, behöver respondenterna få tillträde till makt i form av auktoritet. Så när respondenterna pratar om handlingsutrymme, så beskriver de en maktlöshet utifrån sin arbetsroll. Den maktlöshet som respondenterna upplever i sitt handlingsutrymme, hänger samman med vilket inflytande de har över kommunen i samverkansprocessen. Vem som har legitimitet att fatta vilka beslut verkar alltså vara omstritt.
Handlingsutrymme utifrån isoformism
Enligt tidigare forskning menar Ulla Eriksson-Zetterquist på att organisationer kan tvingas till anpassning av starkare organisationer genom lagar eller regler.149 I vårt material är de
samverkande organisationerna i sig bundna till egna regler och lagar, Arbetsförmedlingen är en statlig myndighet och kommunen har ansvar över kommuninvånarna. Respondenterna uttrycker ju att de inte har enskild makt att bestämma i samverkansprocessen, då andra aktörer i samverkansprocessen påverkar deras arbete. Det innebär att respondenterna är begränsade i vad de kan göra för ramen i samverkansprocessen. Respondenternas måste ta hänsyn till andra organisationers regelverk som inte är enbart respondenternas. För att respondenterna ska kunna uppnå målet med samverkan behöver de kunna styra kommunen, vilket de inte kan då de saknar mandat:
“Nej, jag upplever inte att jag kan påverka vem de tar in, utan då får jag i så fall göra en helt annan planering för den personen.”
148 Lennart Lundquist, I demokratins tjänst: statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos: rapport till
Förvaltningspolitiska kommissionen, s. 29.
71 När respondenterna pratar om maktlöshet, så är det i egenskap av att de saknar auktoritet och godkännande från den institutionella omgivningen, samtidigt som kravet på att samverka kvarstår på respondenterna. Respondenterna tvingas då att anpassa sig i processen för att bibehålla organisationens legitimitet. Respondenternas anpassningen sker via imitation av den institutionella, där de blir beroende av att imitera andra organisationer för att överleva.
Handlingsutrymme utifrån löskoppling
Respondenterna uttrycker att de har en skyldighet att ta rätt beslut, då det får konsekvenser för samverkansprocessen. Det betyder att respondenterna uttrycker att det finns en
maktförskjutning från omgivningen, där respondenterna som tjänstemän blir personligt ansvariga för sina åtgärder i samverkansprocessen.
Detta stöds av tidigare forskning där även Lennart Lundquist visar i sin rapport att tjänstemän har särskilt ansvar för sina handlingar inom offentlig verksamhet.150 Regeringen har tilldelat Arbetsförmedlingen en central roll som huvudansvarig för att samordna etableringsinsatserna, vilket skapar en form av beroende mellan organisationerna som samverkar.Eftersom
respondenterna har krav från omgivningen att samverka måste de uppfylla organisatoriska mål för att bibehålla organisationens legitimitet. Som arbetsförmedlare har respondenterna ett uppdrag åt en myndighet, där organisationens effektivitet mäts och utvärderas av
omgivningen, samtidigt som respondenterna måste upprätthålla organisationens legitimitet och samverka enligt förväntningar. Förväntningarna kan vara motstridiga där de
legitimitetsskapande förändringar kan skapa motsättningar med effektivitetskraven: “Jag är ansvarig att anvisa en sökande till en lämplig aktivitet. Finns inte det så är det i praktiken jag som är ansvarig att sökande går runt flera månader utan en aktivitet och det känns inte bra.”
72 När respondenterna samverkar försöker de styra processen utifrån sina egna intressen. Då respondenterna saknar auktoritet att bestämma över kommunen, kan de endast försöka påverka processen genom det inflytande de har via att samverka. Till en viss del kan respondenterna utföra aktiviteter eller handlingar i samverkan inom ramen för sitt handlingsutrymme. Med det sagt så har de inomorganisatoriska målen betydelse för respondenternas agerande, vilket har effekt på processen. Respondenternas val inom deras handlingsutrymme har med andra ord inverkan på resultatet. Det innebär att deras handlingar inte behöver vara de bästa utifrån effektivitetsperspektiv, utan visar på en löskoppling av den formella och informell struktur. För att respondenterna ska ha verkligt kontroll över
kommunen, krävs godkännande av den institutionella omgivningen för att kunna styra. Det innebär att ifall respondenterna tilldelas auktoritet i sin yrkesroll, kan de tvinga kommunen att vara beroende av dem.
Helhet utifrån legitimitet
Den legitimerande processen i vår uppsats handlar om att kommunen och
Arbetsförmedlingen behöver samverka kring etableringsinsatser för nyanlända, men att det finns oklarheter kring vem som har auktoritet vid vissa beslut. Respondenterna uttrycker att de har förståelse för kommunens beslutsrätt i samverkan, trots att de är osäkra på beslutet. Respondenterna uttrycker ibland en form av ifrågasättande där arbetsfördelningen är tydlig, men ansvaret för samverkansprocessen är otydlig. I linje med tidigare forskning menar Hall att ett problem med nätverksorganisering inom den offentlig sektorn, är att det har lett till samordningsproblem, där oklarheter uppstår gällande ansvarsutkrävande.151För att ta ansvar