Ansvar och juridiska förutsättningar för skyfall

I Sverige kan ett gemensamt va-ledningsnät från bostäder, verksamheter och hårdgjorda ytor antingen ägas av en kommunal va-huvudman eller av en samfällighetsförening. Vilket som tillämpas är inte frivilligt utan det är va-huvudmannen som enligt vattentjänstlagen är ansvarig inom dess så kallade verksamhetsområde. Utanför verksamhetsområdet får enskilda lösningar ordnas av fastighetsägarna själva, ofta som ett ge- mensamt ägt va-ledningsnät i form av en gemensamhetsanläggning. Den svenska klimatanpassningsutredningen från 2017 gavs i uppdrag att klarlägga den juridiska ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, lands- ting och andra aktörer, inklusive fastighetsägare, för ett antal olika kli- mateffekter. En av de behandlade effekterna var översvämningar i be- byggd miljö orsakat av skyfall. Utredningen konstaterar att översväm- ningar juridiskt inte betraktas annorlunda än stora mängder dagvatten varför ansvarsfrågorna följer de lagar och regler som gäller för generell dagvattenhantering. Det är reglerna i jordabalken rörande ägande av fast egendom samt vattentjänstlagen rörande allmänna vattentjänster som lägger grunden för ansvarsfrågan, dessutom tillkommer kommunens an- svar att i sin fysiska planering förutse och i viss mån förhindra olämplig markanvändning. (SOU 2017:42)

Som grundläggande princip i såväl Sverige som Danmark gäller att fas- tighetsägaren ansvarar för sin egendom. Denne har ingen skyldighet att klimatanpassa den egna fastigheten men får själv stå för konsekvenserna av skador som kraftiga skyfall orsakar. Här träder dock försäkringsbola- gen i stor utsträckning in. (SOU 2017:42, 167ff) Det är fastighetsäga- rens ansvar att förhindra att angränsande fastigheter påverkas av dagvat- ten från den egna fastigheten, åtminstone om det kommer ifrån mark som är bebyggd eller på annat sätt mänskligt bearbetad. Inom jord- och skogsbruket har markägarna därför ofta gått samman i dikningsföretag för att gemensamt anlägga och sköta avvattningsdiken som avleder oönskade mängder regnvatten från de brukade markerna. Inom tätort har kommunen enligt vattentjänstlagen ett ansvar att samordna dagvatten- hanteringen genom att bygga ut ett ledningssystem som skall fungera för normala regnmängder. Enligt branschpraxis i såväl Sverige som Dan-

107 mark har hittills tillämpats ledningsdimensionering för ett tioårsregn, vilket även rättspraxis inordnat sig efter (Malmö stad, 2017a: 13). I en internationell jämförelse har svenska kommuner ett långtgående ansvar för vattenskador som orsakas av att ledningsnätets kapacitet inte räcker till, medan fastighetsägarens ansvar är förhållandevis litet. Som följd av skyfallet över Malmö år 2014 har den kommunala va-huvudmannen VA SYD, som ansvarar för ledningsnätets funktion, tvingats betala stora summor i skadestånd för skador från källaröversvämningar. Orsaken till detta är dels att det enligt svenskt regelverk saknas stöd för va- huvudmannen att ställa krav på fastighetsägarna att vidta förebyggande åtgärder, såsom exempelvis att installera backventil på avloppsbrunnar och dels att de svagaste delarna av ledningsnätet uppenbarligen inte förmått att hantera de dimensionerande regnmängderna. I Danmark be- talar kommunen sällan sådana skadestånd utan det blir direkt en försäk- ringsfråga. Det förefaller som att dansk försäkringspraxis har mindre tå- lamod med upprepade skador orsakade av skyfall än i Sverige och förmår ställa hårdare krav på försäkringstagarna att vidta förebyggande åtgärder.

Genom den kommunala fysiska planeringen ansvarar kommunen för att mark inom kommunens gränser inte används för ändamål som marken inte lämpar sig för. Exempel på olämpligt ändamål är att bebygga mark som ofta översvämmas, eller vars markstruktur blir raskänslig i samband med vattenmättnad. Genom att i detaljplaneringen peka ut områden lämpliga för bebyggelse lyfter kommunen delvis ansvaret ifrån fastig- hetsägarna, vilka ska kunna lita på att medgivande om byggrätter inne- bär att utredningar om markens lämplighet för bebyggelse genomförts och att det planerats för en gemensam va-hantering. Kommunens strikta ansvar urvattnas dock allt eftersom planerna åldras, vilket har sin natur- liga förklaring i att planens ursprungliga förutsättningar förändras ge- nom senare tiders utbyggnad och stadsutveckling. I kombination med att planens genomförandetid löper ut ökar därmed svårigheten att utkräva ansvar från kommunen, och tio år efter planens antagande preskriberas skadeståndsansvaret för detaljplanens innehåll. (SOU 2017:42, 134ff) För att undvika framtida översvämningssituationer behöver det alltså göras något åt städernas förmåga att ta hand om regnvatten. Strategin för

detta kan se olika ut beroende på var det huvudsakliga ansvaret läggs. Här kan tre kategorier av ansvar identifieras vilka leder till olika faktiska lösningar; ett skärpt fastighetsansvar, ett skärpt kommunalt ansvar, ett delat ansvar utifrån möjligheter till samnyttjande.

Ett skärpt fastighetsansvar skulle kunna innebära att kommunen inför restriktioner i form av krav på anslutna fastigheter att endast tillåtas släppa ifrån sig ett begränsat flöde till det gemensamma dagvattensy- stemet. Det tillåtna flödet anpassas efter ledningsnätets kapacitet och kan behöva varieras beroende på ytterligare anslutningar till ledningsnä- tet alternativt utbyggnad av ledningssystemet. Därmed betonas fastig- hetens grundläggande skyldighet att, inom ramen för den privata ägan- derätten, omhänderta skyfallsregnvattnet inom den egna fastigheten. På så sätt förläggs huvudansvaret på de anslutna fastigheterna vilket inne- bär ett nära nollalternativ utifrån det kommunala perspektivet. Det krä- ver nästan inga förändringar jämfört med dagens ledningssystem men medför desto större påverkan på de enskilda fastigheterna. Då inte många av städernas befintliga fastigheter är anpassade att hantera sådana förutsättningar skulle det krävas innovativa lokala lösningar genom olika sorters samverkan mellan fastigheter och teknikutveckling, såsom vattenmagasinering under mark och inuti byggnader. Liksom tidigare konstaterats finns större möjligheter att genomföra en sådan skärpning i samband med ny bebyggelse än inom den befintliga staden.

Ett skärpt kommunalt ansvar innebär främst att huvudansvaret för att lösa skyfallsfrågan läggs på kommunen. Det kan ta sig uttryck i det som populärt kallas en ”grå lösning”, d.v.s. att ledningssystemet byggs ut med ytterligare underjordiska rör så att en tillräcklig kapacitet uppnås. Problemet är att en uppgradering av det befintliga ledningsnätet med ökade ledningsdimensioner, kompletterande ledningsdragningar och un- derjordiska vattenmagasin anses vara komplext och kostsamt och skulle förorsaka svåra störningar för invånarnas vardagsliv genom behovet av att byta ut ledningar i gatumark över i princip hela staden. Dessutom saknas kunskap om vilka dimensioner som kommer att vara tillräckliga för framtidens regnsituationer. Inom begränsade områden kan dock led- ningsutbyggnad vara ofrånkomlig, framför allt där befintligt ledningsnät

109 är i dåligt skick och där arbetet med att ersätta de problematiska kombi- nerade ledningarna med duplikatsystem fortgår.

Den tredje kategorin innebär ett delat ansvar som bygger på samnytt- jande med utgångspunkt i att mark ställs i ordning för att kunna avlasta ledningsnätet vid skyfall. Detta tredje alternativ innebär ett delat ansvar mellan fastighetsägare och kommunen vilket motiveras av att den all- männa platsmarken inte räcker till för att skyfallssäkra städerna utan att det också krävs skyfallsanpassningar inom kvartersmark (intervju med Kristina Hall, skyfallsstrateg och programledare för ”Tillsammans gör vi plats för vattnet”, VA SYD). Eftersom vatten och växtlighet gärna låter sig kombineras kallas sådana anpassningar ofta för ”gröna lösningar”. Lösningskategorin innebär att det underjordiska ledningsnätet fortsatt nyttjas men kompletteras genom skyfallsanpassningar ovan mark istället för att rörens kapacitet byggs ut under mark. Anpassningarna innebär att de stora mängderna regnvatten leds till platser där de inte orsakar någon skada; växtlighetsstråk, svackdiken och andra ytor som tål att över- svämmas vid skyfall, samt att vatten kan forslas längs anpassade sky- fallsgator ut till recipienter. Den gröna lösningen bedöms vara mindre kostsam än ombyggnader under mark och innehåller dessutom potential att samtidigt skapa stadsmiljöförbättringar (Københavns kommune, 2015a: 10, 34f). Bland svagheterna finns att stadsmiljön av olika orsaker är föremål för ständiga förändringar där skyfallsfunktionen behöver be- vakas och underhållas på ett annat sätt än de underjordiska ledningarna kräver (intervju med Henriette Berggreen Nguessan, projektledare, Tek- nik- og miljøforvaltningen). Den gröna lösningen förutsätter också ut- rymme ovan mark, vilket i de flesta fall inte finns tillgängligt utan behö- ver skapas på platser där marken idag nyttjas för ett annat syfte. Här kommer flerfunktionalitets- och samnyttjandeperspektivet in som en be- tydelsefull faktor för dess genomförande. Det handlar inte om att exklu- sivt ta i anspråk markutrymme för skyfallets ändamål utan istället an- passa marken inom ramen för befintlig markanvändning så att ytan även kan vara till nytta vid tillfälliga skyfall.