Markanvändning och fysisk planering

I avsnittet förklaras kortfattat den fysiska planeringen som offentligt styrmedel, vars olika instrument för planering, samordning och genom- förande innehåller möjligheter och begränsningar för samnyttjande och en flerfunktionell markanvändning. Följande översiktliga redogörelse berör såväl de svenska som danska planeringsförhållandena vilka på en generell nivå liknar varandra, inte minst genom att kommunen givits huvudansvar för den fysiska planeringen. När texten kommer in på ge- nomförandefrågor redogörs främst för de svenska förhållandena. I både Sverige och Danmark är det ett kommunalt ansvar att sköta plan- läggning inom den egna kommunen. Undantaget är dock nationella in- tressen, såsom planering av nationell transportinfrastruktur, vilket är ett statligt planeringsansvar i de båda länderna. Den danska staten har ett bredare planeringsansvar än den svenska såsom huvudansvarig för pla- nering av bland annat Danmarks omfattande kustområden. Den danska statens äger också maktmedel genom att dess invändningar mot kom- munala planer har en vetoliknande funktion samt rätt att under särskilda

115 omständigheter överta kommunens befogenheter som planmyndighet för ett specifikt område (Fredricsson och Smas, 2013: 44).

Den kommunala fysiska planeringen avser att utifrån ett helhetsperspek- tiv bestämma hur marken inom kommunens område skall få nyttjas, var det exempelvis är lämpligt att lokalisera infrastruktur och samhällsser- vice i relation till bostäder, handel och industriverksamheter samt vilka markområden som är lämpliga att skydda respektive behålla för areella näringar såsom jord- och skogsbruk. Den fysiska planeringen innebär avvägningar mellan olika och ofta motstående intressen; att exempelvis bevara eller förnya, bebygga eller istället utveckla förutsättningar för växtlighet och ekosystemtjänster. Avvägningarna som ofta kan vara av översiktlig karaktär på landsbygden behöver av utrymmesskäl bli desto mer precisa inom den täta stadsstrukturen där konsekvenserna berör livsrummet för avsevärt fler människor och verksamheter.

Enligt plan- och bygglagen sker den fysiska planeringen i Sverige ge- nom flera nivåer av detaljeringsgrad; från översiktsplanen, som anger översiktliga riktlinjer för hela kommunen ner till detaljplanen som de- taljreglerar avgränsade områden ända ner på fastighetsnivå. Däremellan har kommunen möjlighet att nyttja mellanformer såsom planprogram och fördjupad översiktsplan. (2010:900, kap.4) Översiktsplanen ska skapa förutsägbarhet för den långsiktiga utvecklingen inom kommunens område och syftar till att ge vägledning i beslut hur mark- och vattenom- råden skall användas, utvecklas och bevaras. Till skillnad från detaljpla- nen, vars bestämmelser är juridiskt bindande, är översiktsplanen endast vägledande.

De danska motsvarigheterna regleras genom planloven18 där kommu- nernas mest översiktliga plan är den kommunövergripande kommune- planen, vilken beskriver vad som kan och bör regleras i de betydligt mer detaljerade lokalplanerna. Exempelvis kan markanvändning, bebyggel- setäthet och utbyggnadsprioritet slås fast i kommuneplanen samt föränd- ringar i zongränsen mellan stad och landsbygd. Båda plannivåerna är juridiskt bindande vilket ger kommuneplanen en starkare ställning än

18 _{Lov om planlægning (populärt kallad planloven) kapitel 4 berör kommuneplan och kapitel 5 berör lokal-}

dess svenska motsvarighet, översiktplanen. (Fredricsson och Smas, 2013: 41f) Lokalplanen får därmed inte strida emot kommuneplanen med mindre än att det först utarbetas en mindre ändring av denna, ett så kallat kommuneplantillæg. Lokalplanen kan utföras i olika detaljerings- grad där projektlokalplanen, som ger förutsättningar för bygg- eller an- läggningsprojekt, har störst likhet med den svenska detaljplanen. Därut- över finns också bevarande lokalplan samt rammelokalplan.

Planprocessen

Den detaljerade planeringen i Sverige och Danmark innebär en process där många och ibland motstridiga allmänna och enskilda intressen sam- manvägs för att resultera i planhandlingar som reglerar tillåten markan- vändning, säkrar bevarandet av byggnader och miljöer samt prövar lämpligheten för bebyggelse inom planområdet (2010:900, kap.4). Den del av planprocessen som handlar om involvering och att inhämta kun- skap om planområdets möjligheter och risker utgör en betydelsefull del av den fysiska planeringen. Genom att processen endast är formellt re- glerad i sina senare delar kan det inledande arbetet skilja sig åt. I ut- vecklingen av ett planområde behöver planförfattaren ta hjälp såväl av berörda myndigheter och övrig sektorskompetens som av allmänheten. (Fredricsson och Smas, 2013: 42f) På så sätt är planprocessens styrka att kunna skapa ett forum av berörda samhällssektorer där komplexa frågor av helhetskaraktär kan diskuteras på ett pragmatiskt sätt så att en viss samordning kan komma till stånd. Dess begränsning består bland annat i att processen skall leda till en strikt formell handling med tydligt av- gränsat innehåll. Det innebär att flertalet frågor som relaterar till det större sammanhang som den aktuella planen ingår i, inte kan formali- seras genom planeringen utan förblir olösta.

Allmän plats och kvartersmark

Såväl lagstiftningen kring svenska detaljplaner som danska lokalplaner innehåller en uttömmande lista över vilket innehåll planerna får reglera. Dess innehåll är i stora delar likartade, bland annat distinktionen mellan allmän plats, kvartersmark och vattenområden. Plan och bygglagen de- finierar allmän plats som ”en gata, en väg, en park, ett torg eller ett an- nat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov”. Den återstående markanvändningen kvartersmark definieras med mer

117 generella ordalag som ”mark som enligt en detaljplan inte ska vara all- män plats eller vattenområde” (2010:900, kap.1 §4). Denna dualistiska uppdelning överensstämmer väl med doktrinen om markägande som an- tingen privat eller offentlig, där begreppet offentlig framställs som lik- tydig med kommunal (Helfrich, 2012: 62f). Denna syn på det offentliga följs upp i lagstiftningen genom att ansvaret för att iordningställa och förvalta allmän plats inom en detaljplan åläggs en huvudman för all- männa platser, vilken i normalfallet skall vara kommunen (2010:900, kap.4 §7). Alternativet till kommunalt ägande av allmän plats utgörs i Sverige av en gemensamhetsanläggning där berörda fastighetsägare ut- för gemensam förvaltning genom en samfällighetsförening. Detta före- kommer främst inom bostads- eller fritidshusområden där den allmänna platsen nästan uteslutande är till nytta för delägarna i gemensamhetsan- läggningen. I Danmark motsvaras det gemensamma icke-kommunala ägandet av begreppet ”fælles-”, vilket exempelvis tar sig uttryck i fællesgader; gator som ägs och sköts av en skara fastighetsägare intill gatan (Københavns kommune, 2015a: 16). För gemensam skötsel av an- nat slag, exempelvis gemensamma kvartersinnergårdar över flera fastig- heter, bildas vanligtvis en förvaltande förening, ett ”gårdslaug”, med stadgar och styrelse efter liknande lokaldemokratiska principer som svenska samfällighetsföreningar.

Huvudtanken med allmänna platser är att underlätta resande och varu- transporter i staden samt att garantera tillträde för allmänheten till ge- mensamma funktioner såsom parker, torg, promenadstråk och stränder, med dess potential till sociala möten, men också ge tillgång till mer spe- cifika funktioner såsom lekplatser, skejtparker och spelplaner. Det all- männa utrymmet är i vissa fall begränsat till enstaka funktioner, exem- pelvis bilvägar eller cykelbanor. Samtidigt nyttjas utrymmet under ga- tumarken för gemensamma ledningssystem, vilket drar nytta av att det liksom gatan syftar till att länka ihop fastigheterna i staden. I andra fall är den allmänna platsmarken betydligt mer flerfunktionell där det exem- pelvis på torg, parker och grönområden finns utrymme för en funktionell variation och tillåtlighet i nyttjandet som även kan medföra positiva ex- terna effekter för omgivningen.

Den mark som återstår sedan allmänna platser definierats bildar alltså den byggbara kvartersmarken. Denna utgör den största delen av stadens yta och innehas huvudsakligen av verksamheter eller privatpersoner. Även offentliga aktörer förfogar över kvartersmark med syfte att bedriva samhällsservice av olika slag. Det är inom kvartersmarken som bostä- der, handel samt privat och offentlig verksamhet kan etableras i enlighet med den detaljerade planeringen. Detaljplaner respektive lokalplaner säkerställer också kvartersmarkens tillgång till gemensamma funktioner genom att anslutas till gatustrukturen och gemensamma ledningsnät, samt säkrar tillgång till bland annat avfallshantering, brandposter och kollektivtrafik.

Den detaljerade planeringen kan också reglera kvartersmarkens skyldig- het att möta behoven av sådana gemensamma funktioner som den nya bebyggelsen genererar, exempelvis behov av samordnad cykel- och bil- parkering, eller gemensamma gångvägar och mindre grönytor mellan olika fastigheter, i den mån detta inte är utlagt som allmän plats. En tyd- lig begränsning är däremot att den enskilda planens yttre gränser utgör den avgränsning inom vilka planbestämmelserna har giltighet. Åt- minstone i Sverige är planinstrumentet begränsat på så sätt att en enskild detaljplan inte kan skapa samordning med fastigheter som inte innefattas av planens avgränsning. Därmed kan inte omgivande detaljplaners ack- umulerade underskott i fråga om exempelvis dagvattenhantering eller parkering hanteras inom andra planer, utan endast de behov som planens egna bebyggelse genererar. Frågan skulle delvis ha kunnat lösas genom att utvidga planområdena, men eftersom större planområden blir mer omfattande och komplicerade, innefattar fler aktörer och därigenom tar längre tid föredrar de kommersiella byggaktörerna istället att arbeta med flera mindre detaljplaner för att på så sätt etappvis bebygga större områ- den. Denna rationalitet överensstämmer med kommunens interna styr- medel som premierar en snabb handläggning, men står i motsatsförhål- lande till planeringens resursbaserade synsätt. Större områden splittras alltså i mindre planområden varigenom flera av de övergripande per- spektiven går förlorade. En på så sätt uppsplittrad fysisk planering riske- rar att tappa helhetsperspektivet vilket omöjliggör att ett flertal övergri- pande behov kan hanteras, samordnas och finansieras på ett planmässigt sätt.

119 Plangenomförande

Såväl den fysiska planeringen som dess genomförandeinstrument utgör styrmedel med en kraftfull potential för kommunen att styra hur marken skall användas. När planen väl vunnit laga kraft skapas en förutsägbar- het i vad marken kan användas till och vilka övriga förutsättningar som gäller för planområdet. Den detaljerade planeringens bestämmelser skapar ramar i form av juridiskt bindande förutsättningar genom att pla- nen, å ena sidan, ger rätt att bebygga eller på annat sätt genomföras un- der en viss tid, samt, å andra sidan, hindrar annan markanvändning än vad planen medger. Dessa förhållanden har varje fastighetsägare inom planen, inklusive kommunen, att förhålla sig till. (Fredricsson och Smas, 2013: 42)

Ett huvudsyfte med den detaljerade planeringen är att skapa byggrätter inom kvartersmark, vars genomförande fordrar bygglov för att byggnat- ion skall kunna påbörjas. Genom bygglovshandläggningen granskas byggprojektets planer och handlingar för att säkra överensstämmelse med detaljplanens bestämmelser och gällande speciallagstiftningar inom byggrelaterade fackområden. (2010:900, kap.9 §33) Genom bygglovs- processen sker en dialog med byggaktören där olika offentliga styrmedel används, från regulativa bestämmelser och lagkrav till mer kommunika- tiva förslag. Kommunens bygglovsarkitekt kan genom information och olika hjälpmedel försöka övertyga byggaktören att medverka till posi- tiva externa effekter genom att denna agerar i linje med kommunala program för exempelvis en god arkitektur eller en grön stadsmiljö. I samband med att detaljplanen vinner laga kraft blir huvudmannen för allmänna platser skyldig att iordningställa dessa. I normalfallet bekostas iordningställandet av allmän plats genom avgifter som fastighetsägarna och exploatörerna inom den omgivande kvartersmarken förpliktigas att betala. Denna skyldighet för exploatören motiveras av att utbyggnaden av allmänna platser utgör en direkt nytta och förutsättning för att kunna använda kvartersmarken på det avsedda sättet. Villkoren sätts genom exploateringsavtal eller markanvisningsavtal, vilka kan nyttjas som kommunala styrmedel för att åstadkomma aspekter av den planerade stadsutvecklingen som den detaljerade planeringen inte kunde hantera. Där kommunen inte är huvudman fördelas kostnaderna istället mellan

delägarna i gemensamhetsanläggningen och det blir inte aktuellt att upp- rätta kommunala genomförandeavtal.

Exploateringsavtal är avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kom- munen. Dess syfte är bland annat att reglera kommunens kostnader för inköp och iordningsställande av allmän plats inom planområdet. Kom- munen skall ha antagit generella riktlinjer för exploateringsavtal för att klarlägga principer för fördelning av kostnader och intäkter för genom- förandet av detaljplaner samt andra förhållanden som kan vara betydel- sefulla för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsav- tal (2010:900, 6 kap. 39§). Trots frihet att avvika från riktlinjerna anger lagstiftningen begränsningar för vad som får regleras i avtalen, nämligen kostnader för anläggande av gator och andra allmänna platser samt an- läggningar för va-försörjning i rimlig proportion till detaljplanens ge- nomförande. Exploateringsavtal kan också användas för att lösa problem som inte kan åtgärdas genom planbestämmelser och måste inte endast innehålla kostnadsrelaterade frågor, vilket gör det användbart för att hantera vissa svårlösta helhetsfrågor som inte kan regleras i detaljpla- nen.

Markanvisningsavtal är ett avtal mellan kommunen och en exploatör om dennes företrädesrätt att under en begränsad tid köpa ett specifikt mark- område som kommunen äger. Ofta innehåller markanvisningsavtalet också regleringar om plankostnader samt, i likhet med exploateringsav- tal, kostnader för planens genomförande, däribland iordningställande av allmän plats. Även för markanvisningsavtal skall kommunen anta rikt- linjer, vilka anger kommunens utgångspunkter och mål för försäljning av mark samt beskrivning av hur kommunen säkerställer att marken inte säljs till underpris. Eftersom det handlar om försäljning av kommunal egendom och köparen före avtalets undertecknande har full frihet att av- stå från att ingå köpet, har kommunen i ett markanvisningsavtal större möjligheter att föra in specifika frågor av betydelse för fastighetens om- givning än vid ett exploateringsavtal. Exempelvis kan kommunen ställa krav i avtalet om specificerade åtaganden avseende positiva externa ef- fekter såsom att byggnation inom fastigheten skall möta kommunala

121 program avseende mobilitet, arkitektur, energieffektivitet och växtlighet, eller konkreta frågor om dagvattenhantering.

Tomträttsavtal är långfristiga avtal mellan kommunen och en tomträtts- havare med syfte att upplåta kommunal mark till en årlig avgäld mot att denne får uppföra byggnader för egen räkning eller för vidare försälj- ning. Tomträttsavtal räknas inte som ett genomförandeavtal men kan ändå vara av betydelse som styrmedel då avtalet rör rättigheterna till en av kommunen ägd fastighet inom kvartersmark. Parterna kan påverka avtalets innehåll vid avtalsskrivandet men också i viss mån i samband med avtalets förnyelse.