4. INTRODUKTION TILL FALLSTUDIE OM
4.3 I gränslandet mellan offentligt och privat 122
I avsnittet förs ett analyserande resonemang om offentligt och privat så- väl utifrån hur marken används som hur distinktionen mellan allmän plats och kvartersmark betraktas inom fysisk planering. Resonemanget går ut på att gränsen dem emellan i verkligheten är mer porös och ge- nomsläpplig än vad den betraktas vara utifrån ett planeringsperspektiv.
123 För att tydliggöra detta pekar jag på positiva externa effekter som länken mellan offentligt och privat, mellan allmän plats och kvartersmark. Gränsöverskridanden mellan allmän plats och kvartersmark
Utifrån ett stadsplaneringsperspektiv råder en strikt uppdelning mellan allmän plats och kvartersmark så till den grad att funktionella gränsö- verskridanden anses olämpligt och i det närmaste otänkbart. Funktions- uppdelningen däremellan utgår ifrån att det ska råda enskild, privat eller kommersiell verksamhet inom kvartersmark och publika, ideella aktivi- teter inom allmän plats, men dessa förhållanden visar sig vid närmare granskning innehålla ett flertal gränsöverskridanden och komplicerande faktorer. Exempelvis har företeelsen torghandel funnits lika länge som staden själv och alltså etablerats som ett kommersiellt inslag i stadens offentliga rum. Att kommunerna efterhand börjat ta betalt för upplåtelse av torgplats befäster det kommersiella inslaget. Inom samma genre fall- ler uteserveringar med den skillnaden att upplåtelsen inte är lika tempo- rär utan snarare säsongsvis permanent. I båda fallen inskränks den flane- rande allmänhetens tillgänglighet till allmän plats, vilket i någon mån kompenseras av verksamhetens positiva externa effekter för omgivning- en. Dessa består i att det skapas sociala målpunkter med aktiva mötes- platser vilka bidrar med liv åt stadsbilden, samt att den kommersiella verksamheten bidrar till en stämning och stadens atmosfär, vilket kan upplevas både positivt och störande. Vidare utgör företeelsen gatupar- kering ett exempel på sanktionerat privat nyttjande av allmän gata vilket saknar positiva externa effekter ur allmänhetens perspektiv. Möjligen bidrar gatuparkering till en jämlikare stadsmiljö genom att öka tillgäng- ligheten för människor med nedsatt funktionsförmåga. Slutligen är det värt att uppmärksamma reklamskyltning som ett uppseendeväckande kommersiellt inslag i den förment icke-kommersiella allmänna plats- marken. Reklamskyltning inom allmän platsmark bidrar, av allt att döma, med negativa externa effekter för allmänheten, vilket motsäger syftet med offentliga platser och gör det märkligt att företeelsen alls fö- rekommer.
Bild 7. Regnet känner inga fastighetsgränser. För vissa funktioner kan det vara mer
gynnsamt att nyttja ett gränsöverskridande förhållningssätt till markens användning.
Incitament för externa effekter
Externa effekter är ett tvåeggat begrepp vars positiva sida innebär inve- steringar eller aktiviteter som tillför gemensamma värden till omgiv- ningen, medan dess negativa sida innebär påverkan som begränsar och belastar funktioner och livsrum omkring den orsakande verksamheten. Inom gemensam mark, det som planläggs som allmän platsmark, finns naturliga incitament till investeringar som medför positiva externa ef- fekter. Själva syftet med allmän plats är ett inkluderande förhållnings- sätt, där allmänheten kostnadsfritt ska kunna ta del av dess nyttor. Ge- nom vanligt förekommande funktioner som växtlighet, lekplatser, sitt- bänkar och andra spontana mötesplatser i det offentliga rummet samt gemensamma samhällsfunktioner av olika slag tillför den allmänna platsmarken icke-kommersiella värden för staden som helhet. Dessa gemensamma värden kan också raseras genom att negativa externa ef- fekter uppstår på grund av vanskötsel av allmänna platser eller vid över- belastning av offentliga resurser såsom trafikstockning eller översväm- ningar.
I motsats till allmän platsmark finns för kvartersmark ingen explicit för- väntan om att bidra med positiva externa effekter, vare sig kvartersmar-
125 ken har kommunala eller privata ägare. Det har därmed inte utvecklats incitament som skulle kunna få fastighetsägare att bidra med detta. Där- emot saknas det inte incitament för fastighetsägare att dra nytta av posi- tiva externa effekter som tillhandahålls av andra. Detta illustreras genom följande två exempel: a) om båda bilar i ett hushåll kan parkeras gratis längs gatan så uppstår som en positiv extern effekt av fri allmän parke- ring att det egna garaget och dess uppfart istället kan omvandlas till nå- got av större värde för den enskilda fastigheten än biluppställning. Med resultat att gatan efterhand fylls med parkerade bilar från närområdet så att besökande, hemtjänst med flera får svårare att finna parkering. b) Om infiltration av regnvatten omöjliggjorts inom stora delar av den privata trädgården som följd av att den bebyggts med pool, bryggdäck, platt- sättning, asfalt eller markbegjutning, så leder det till att de mängder regnvatten som tidigare infiltrerats inom den egna trädgården nu istället behöver ta vägen någon annanstans. Risken är att grannfastigheterna el- ler det gemensamma dagvattensystemet i gatan belastas hårdare. Båda exempel visar på en individuell överkonsumtion av gemensamma resur- ser med negativa externa effekter som följd. De innebär en användning av de gemensamma resurserna enligt en egennyttig rationalitet där för- delen kan njutas endast av den enskilde medan effekterna belastar kol- lektivet. Enstaka fastighetsägares egennyttiga beteende kanske inte in- nebär någon märkbart negativ effekt, men så snart många fastighetsä- gare agerar på liknande sätt så överskrids kapaciteten för parkering längs gatan respektive det gemensamma dagvattensystemet. Det mot- satta gäller förstås också, att om fler fastighetsägare minskar sina ut- släpp av dagvatten till ledningsnätet så räcker dess kapacitet för större regn och översvämningar kan i högre grad undvikas. På liknande sätt kan bredden på vissa gator reduceras och marken ges ett annat nyttjande ifall behovet av gatuparkering minskar.
Att stimulera positiva externa effekter
Det som för den enskilde fastighetsägaren är en fråga om incitament blir för kommunen en fråga om offentliga styrmedel. Om positiva externa effekter uttryckligen efterfrågas, genom exempelvis ett politiskt ställ- ningstagande, så ger detta kommunen orsak att genom offentliga styr- medel utforma incitament som kompenserar den enskilde för dess om- kostnader att skapa positiv påverkan på sin omgivning. På så sätt kan en
incitamentsstruktur skapas som gynnar initiativtagande och att positiva externa effekter skapas. För detta krävs en förändrad inställning till kompensatoriska åtgärder inom kvartersmark från kommunens sida. Istället för att inte kunna stödja investeringar inom kvartersmark så kan kompensation för investeringar eller åtgärder som medför positiva ex- terna effekter med påtaglig och väsentlig nytta ur ett gemensamt per- spektiv motverka att dessa fortsätter att underproduceras. På så sätt kan utrymme inom kvartersmark samnyttjas flerfunktionellt för väsentliga offentliga behov.
Även om allmän plats ofta bidrar med positiva externa effekter så finns inga hinder för att kvartersmark också kan göra det. En välskött trädgård eller en vacker byggnad kan exempelvis redan idag bidra med positiva externa effekter av estetisk art för hela grannskapet. I ett större sam- manhang kan det beskrivas vara de externa effekterna, i vid bemärkelse, som i ett ömsesidigt utbyte med folklivet skapar en stadsdels identitet och liv, dess unika karaktär och atmosfär. På så sätt kan det sägas vara i gränslandet mellan det gemensamma och det privata, där allmän plats möter kvartersmark, som samnyttjande och flerfunktionalitet skulle kunna ge betydande värden. Det finns flera orsaker till detta; för det första kan det uppnås ömsesidiga fördelar genom att allmänna och en- skilda intressen kan mötas på tämligen lika villkor; för det andra är det framför allt i anslutning till den egna bostaden, butiken, verksamheten etc. som möjligheter och egennyttiga incitament finns att förbättra mil- jön och bidra på olika sätt; för det tredje är det just i detta gränsland mellan gemensamt och privat som också utomstående aktörer kan ges möjlighet att ta initiativ till eller ta del av nyttigheter som fler än bara fastighetsägaren kan ha nytta eller glädje av.
Gemensam förvaltning och externa effekter
Begreppen privat och gemensamt ägande kan behöva vidgas något. Den privata aktören i betydelsen ägare av fastighet inom kvartersmark är i många fall privatpersoner eller företag men kan också mycket väl avse kommunen i rollen som fastighetsägare och verksamhetsutövare till samhällsservice av olika slag; skolor, förskolor, idrottsplatser med mera. Innebörden i begreppet ”det gemensamma” har i Sverige ofta likställts med kommunen, vilket är en förenkling av alla de tillgängliga variation-
127 er på förvaltning av gemensamma resurser som kan förekomma. Ett problem är nämligen att den kommunala centralstyrningen får stora kon- sekvenser för hur allmän platsmark planeras och driftas. Med kommunal centralstyrning följer numera en marknadslogik för förvaltning av all- män plats, där sektoriell rationalitet och kostnadseffektivitet går före helhetsrationalitet och en resursbaserad syn. Den sektoriella rational- iteten har sina fördelar, framför allt anses den ge utslag i en kostnadsef- fektiv drift av stora arealer allmän platsmark. Men den har också ett fler- tal negativa effekter, bland annat genom att förespråka storskalighet och därmed hämma utvecklingen av sådana positiva externa effekter som inte gynnas av storskalighet och reproducerbarhet, utan istället har för- måga att beakta den specifika, lokala kontexten. Med de exempel från Tyskland, USA och Storbritannien som Müller, Foster, Lehavi och Ry- din ger kan offentlig mark förvaltas gemensamt genom större eller mindre organisationer, intresseföreningar och grupper av närboende som komplement till kommunal förvaltning. Detta kan visa sig generera en avsevärd mångfald av sociala värden som den kommunala förvaltningen vare sig är anpassad att kunna tillföra eller hantera. Medan centralstyr- ningens styrka är likabehandling och att skapa likartade förutsättningar över hela staden, så är dess svagaste punkt oförmågan att möta den lo- kala eller individuella variationen. Just detta är den urbana allmänning- ens styrka, nämligen mångfalden av uttryck och initiativtagande samt att ta vara på lokala variationer. (Se även Bollier och Helfrich, 2012: xvii ff; Müller, 2012: 219ff; Borch och Kornberger, 2015) Olika former av decentraliserad gemensam förvaltning kan bidra med kontaktytor och lokala nätverk som genererar positiva externa effekter anpassade efter det lokala sammanhanget. Sådana sociala externa effekter har förmågan att stärka människors lokala tillhörighet och identitet samt bidra med trygghet och social resiliens till en stadsdel eller ett kvarter. Sådana so- ciala effekter efterfrågas alltmer i stadsmiljön och de båda städerna ser ut att ha helt olika strategi för att arbeta med dessa (föredrag Jan Rasmussen, projektchef Teknik- og miljøforvaltningen). I följande två kapitel ges exempel på hur samnyttjande genom flerfunktionell markan- vändning kan bidra med positiva externa effekter, inklusive hur den so- ciala dimensionen kan uppmärksammas i skyfallsanpassning inom såväl allmän platsmark som kvartersmark, men också hur institutionella sy- stem försvårar ett resursbaserat synsätt.