På central nivå finns ett fåtal myndigheter med sektorsansvar utmed dricksvattenkedjan. Merparten av dessa myndigheter representeras i VAB. Alla ansvariga myndigheter ingår i det nationella
nätverket för dricksvatten. Tre departement är berörda. Ingen har lagstiftning som anger exakta mängder dricksvatten per person, oavsett det gäller vardag eller nödsituationer.
Lagstiftning om volymer
Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster
Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster anger inga volymer utan anger att tillhandahållandet av dricksvattnet är ett kommunalt ansvar. I Daniel Kardells skrift ”Dricksvatten – en överblick av den rättsliga regleringen av myndigheters ansvar i vardag och vid kris” kan man läsa att;
”Kommunens grundläggande ansvar för att tillgodose behovet av dricksvattenförsörjning genom en allmän va-anläggning påverkas inte av en extraordinär händelse. 11 I situation då reguljär leverans inte kan upprätthållas kan behovet av dricksvatten i viss utsträckning tillgodoses genom
tillhandahållande av s.k. nödvatten i dunkar, från tankbilar eller liknande. Sådant vatten ska provtas enligt vad som särskilt föreskrivits och uppfylla normala kvalitetskrav. Även denna uppgift ankommer på kommunen.12 Det finns dock inte utifrån lagstiftningen möjlighet att kräva att kommunen ska planera för tillhandahållande av viss mängd dricksvatten per invånare.”
Socialtjänstlag (2001:453)
Socialtjänstlagen ger kommunen ansvaret att trygga särskilt utsatta grupper i samhället under kriser och främja goda levnadsförhållanden. Detta innebär att de särskilt utsatta grupperna t ex ska ha tak över huvudet, tillräckligt med värme, vatten och mat för överlevnad. Kommunen har det yttersta ansvaret att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver enligt lagen. Det inbegriper också att kommunen ska planera för att hantera hjälpinsatser under kriser, som t ex nödvatten till utsatta invånare. Fara för spridning av allvarlig smittsam sjukdom. Socialtjänstlagen (2001:453) 2 kap. 1§ säger att; ” Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.”
Miljöbalken (SFS 1998:808)
Miljöbalken ställer krav på att hushåll och lokaler ska ha tillgång till dricksvatten. Detta krav riktar sig mot fastighetsägaren, inte huvudmannen för vattenförsörjningen. Miljöbalken innehåller också bestämmelser om skydd för vattentäkter. Miljöbalken och regeringens förordningar till balken reglerar bl a miljöskydd, hälsoskydd, hantering av kemiska produkter, avfallsfrågor samt det objektinriktade smittskyddet.
Lagstiftningen om roller vid kris
I Sverige ligger myndigheternas verksamhetsansvar för krishantering oftast på regional (länsstyrelse) eller lokal (kommun) nivå. De centrala myndigheternas ansvar beskrivs i lagstiftningen oftast i termer av vägleda, samordna, utreda, sammanställa och liknande.
116§ Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster 122 kap. 1 och 2 §§ Socialtjänstlagen (2001:453)
Författningar rörande krishantering utgår från ansvars-, likhets- och närhetsprincipen. Ansvars- och likhetsprincipen innebär att den funktion som ansvarar för en viss verksamhet i normalfallet också ska ansvara för den i händelse av kris och svåra påfrestningar, och så långt det går med samma organisation. Närhetsprincipen innebär att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda. Det betyder också att grunden för agerande vid kriser finns i alla de vanliga lagarna som kommunallag, sjuk- och hälsovårdslag och livsmedelslag. Därutöver finns vissa särskilda
uppgifter och ansvar beskrivna i några särskilda författningar, främst i förordning om krisberedskap och höjd beredskap och lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.
Myndigheterna
I de författningar som rör krisberedskap åläggs svenska myndigheter ett grundläggande ansvar att hantera konsekvenserna av kriser inom sitt ansvarsområde, liksom en skyldighet att samverka och stödja andra myndigheter som berörs av krisen10. Generellt sett är samverkan inom och mellan lokala, regionala och centrala myndigheter nödvändig vid svårare kriser. Regler som uppmanar till samverkan finns till exempel i krisberedskapsförordningen.13
Länsstyrelsen
Länsstyrelsen är enligt sin instruktion skyldig att ta reda på läget i länet och länets behov vid en kris.
Länsstyrelsen är enligt flera lagstiftningar också en kontrollsmyndighet. När en kris innefattar insatser av räddningstjänsten kan länsstyrelsen, om den anser det nödvändigt, gå in och överta
räddningstjänstansvaret. Det kan vara ett sätt att hantera problem som uppstår i kriser som är kommun- och/eller länsöverskridande. Länsstyrelserna är enligt förordningen om krisberedskap och höjd beredskap också geografiskt områdesansvariga.14 Detta innebär att myndigheten har ett ansvar för att samordna krisberedskapsarbetet i länet tillsammans med andra berörda myndigheter, kommuner och organisationer. Länsstyrelsen ska under en kris bland annat säkerställa samverkan mellan aktörerna, samordna information till allmänhet och media och efter beslut från regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande.
Länsstyrelsens uppgifter inom livsmedelslagstiftningen utförs i regel av länsveterinären, som ofta ingår i länets krisledningsorganisation där vattenfrågor (översvämningar, olyckor etc) hanteras.
Länsveterinärens uppgifter inom livsmedelslagstiftningen handlar framförallt om revision av kommunernas livsmedelskontroll (där kravet på beredskapsplan för händelser inom livsmedel och dricksvattenområdet ingår), samt även genomförande av länsträffar med länets
livsmedelsinspektörer. Länsstyrelsens uppdrag att genomföra offentliga kontroller inom primärproduktion livsmedel (och foder) genomförs i huvudsak av djurskyddshandläggare med kompetens inom livsmedels- och foderområdet.
Kommunen
Kommunerna har i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid
extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, fått i uppdrag att genomföra vissa uppgifter.
Geografiskt områdesansvar och rapportering är två av dessa uppgifter. Geografiskt områdesansvar innebär att kommunen ska verka för att det sker en samordning mellan olika aktörer inom
kommunens geografiska område. Samordningsuppdraget gäller såväl i planerings- och
förberedelsearbetet som vid den konkreta krishanteringen. Kommunen har även ett särskilt ansvar
135 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap 147 § förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap
för att verka för en samordning av informationen till allmänheten vid en kris. Begreppet ”att verka för” kan tyckas väldigt vagt, men det handlar om att exempelvis via nätverk, samordningsgrupper eller andra konstellationer, skapa förutsättningar för en samverkan mellan aktörer inom kommunens geografiska område. Detta innebär inte att kommunen övertar ansvaret från någon annan aktör.
Exempel på aktörer är andra myndigheter, företag, frivilligorganisationer, trossamfund och föreningar.
Kommunen är skyldig att rapportera till länsstyrelsen om vad de gör för att minska riskerna och öka förmågan att hantera en kris. Rapporten ska innehålla information om vilka åtgärder som har vidtagits, samt eventuella planerade åtgärder. Rapporteringen sker årligen och utifrån särskild begäran om rapporter vid inträffade kriser. Kommunen är även ansvarig för att vid kris hålla länsstyrelsen informerad om vad som hänt och bedöma händelseutvecklingen
Kommunen som kontrollmyndighet
Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet är även lokal kontrollmyndighet på livsmedels- och dricksvattenområdet.15 En övergripande uppgift är att övervaka att livsmedel och dricksvatten som produceras är säkra, genom att utföra offentlig kontroll.
Både regelverken för livsmedel och dricksvatten ålägger kontrollmyndigheten att upprätta beredskapsplaner som ska kunna genomföras i nödsituationer. 16 Kontrollmyndigheten samverkar med andra myndigheter på lokal, regional och central nivå, liksom med livsmedelsföretagare och verksamhetsutövare inom dricksvatten. Den har också en viktig roll som informationsbärare till allmänheten. Uppgifterna innefattar att spåra livsmedelssmitta och se till att smittan inte sprids.17 I sådana sammanhang är dricksvattenanläggningarna viktiga med tanke på dricksvattnets förmåga att sprida smitta och andra föroreningar.
Kommunens krishanteringsarbete
Kommunernas organisation och agerande styrs av kommunallagen. 18 Kommunfullmäktige beslutar om vilka nämnder som ska finnas och nämndens uppgifter fastslås i ett reglemente. De beslutade nämnderna är inte underställd Kommunstyrelsen (KS) och kan alltså inte ändra ett nämndbeslut eller agera inom en annan nämnds verksamhetsområde. Enligt ansvarsprincipen är det därför även vid en kris den nämnd som ansvarar för kontrollen som är ansvarig nämnd. Som följd av några stora kriser, bland annat diskoteksbranden i Göteborg, uppmärksammades att kommunernas organisation enligt kommunallagen inte räckte till i vissa mycket allvarliga lägen. Därför utarbetades 2003 en särskild lag19 för att ge kommuner och landsting ökade möjligheter att undantagsvis och under korta skeden anpassa sin ledningsorganisation. Begreppet extraordinär händelse infördes och en ny obligatorisk nämnd tillkom. Alla kommuner har därför nu en krisledningsnämnd.
Krisledningsnämnden
Krisledningsnämnden ska finnas i alla kommuner och landsting. Vanligtvis har kommunstyrelsen eller kommunstyrelsens presidium fått fullmäktiges uppdrag att också vara krisledningsnämnd. Det förekommer även att fler kommuner har en gemensam krisledningsnämnd. Nämnden är ”vilande” i normala fall men om nämndens ordförande bedömer att en viss händelse eller situation är att
1511 § livsmedelslag (2006:804)
16Artikel 4.1f och 6a i förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll, respektive § 1725 § livsmedelslag (2006:804)
18kommunallag (1991:900)
19Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap
betrakta som ”extraordinär händelse” enligt lagens definition så har denna nämnd rätt att ta över ansvaret från de normalt ansvariga nämnderna i kommunen i den utsträckning som händelsen kräver. Detta beskrivs ibland som ett avsteg från ansvars- och likhetsprincipen men det har bedömts som angeläget att kunna ha kortare och snabbare beslutsvägar i ett akut läge.20. Enligt nya
”Överenskommelsen om kommunernas krisberedskap” får kommunerna ett grundbelopp för att hålla en funktion med erfoderlig kompetens för samordning av kommunens uppgifter i
krisberedskapssystemet. Beredskapssamordnarens (eller motsvarande) uppgift är i första hand att stödja verksamhetsansvariga i det förebyggande arbetet med att ta fram krishanteringsplaner.
Genom sin kompetens kan samordnaren även ge stöd till ledningen vid en kris.
Räddningstjänst
Räddningstjänst är räddningsinsatser som kommunerna eller myndigheter enligt förordningen ansvarar för vid olyckor och överhängande fara för olyckor, med syfte att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö.21 Statlig räddningstjänst omfattar flyg-, sjö- och
fjällräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer, åtgärder vid utsläpp av radioaktiva ämnen och miljöräddningstjänst till sjöss. Räddningstjänstförvaltningen är ofta en viktig aktör vid kriser inom framför allt dricksvattenområdet, eller vid händelser som indirekt kan påverka dricksvattnet.
Exempel på viktiga insatser är att motverka spridning av föroreningar i eller till råvattentäkten genom invallning och uppsugning. Räddningstjänstförvaltningen kan också vara allmänt till hjälp vid en allvarlig händelse med den erfarenhet och kunskap de har om akut arbete, stab och ledning med mera. För att en insats ska klassas som räddningstjänst ska den vara motiverad utifrån följande fyra kriterier; ett behov av snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen i relation till det som kan räddas, och omständigheterna i övrigt. Räddningsledaren för kommunal räddningstjänst utses av räddningschefen och vid statlig räddningstjänst av ansvarig myndighet och leder insatsen så länge räddningstjänst pågår. Räddningsledaren kan uppmana andra myndigheter att delta, besluta om tjänsteplikt, om ingrepp i annans rätt och beslutar även när räddningsinsatsen är avslutad.
När en räddningsinsats är avslutad ska räddningsledaren, om det är möjligt, underrätta ägaren eller nyttjanderättshavaren om behovet av bevakning, restvärdesskydd, sanering eller återställning.22 När det gäller åtgärder utanför den akuta fasen (räddningstjänstläget) kopplas ofta en restvärdesledare in. Restvärdesledaren representerar försäkringsbolagen eller annan avtalspartner och ska ta tillvara deras intresse på bästa sätt med olika snabba åtgärder på plats. Restvärdesledning kan påkallas tidigt av räddningsledaren, och fungera parallellt med räddningsinsatsen. Efter avslutad räddningstjänst pågår restvärdesräddning tills ansvariga försäkringsbolag eller andra tar över ansvaret för
efterarbetet. Alla åtgärder, som sanering och återställning bekostas av ägare eller försäkringsbolag.
Gränsen för när den akuta räddningsinsatsen avslutas och när restvärdesinsatsen tar vid är ofta flytande och avgörs från fall till fall. Vissa restvärdesledare är också miljörestvärdesledare. Deras roll och ansvar inbegriper att utforma saneringsmål för ansvarig myndigheten, samverka med andra myndigheter etc. Behörig att kalla ut restvärdesledare är räddningstjänsten, försäkringsbolag (avtalspartner) och ägare av mark eller fastighet.
202 § lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap
211 kapitel 2 § 1 stycket lag (2003:778) om skydd mot olyckor 223 kapitel 9 § lag (2003:778) om skydd mot olyckor
Normalt fungerar kommunikationen väl mellan räddningsledare, lokal kontrollsmyndighet och dricksvattenproducent. Det kan vara värt att notera att eventuella hot mot dricksvattenintressen tenderar att glömmas bort i det akuta läget. Därför är det viktigt med förebyggande arbete i form av förberedande kontakter och ett etablerat samarbete innan en händelse.
Kommunen ska enligt LSO upprätta kommunala handlingsprogram enligt. Dels ska det enligt LSO 3 kap 3§ finnas ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet och dels ska det enligt LSO 3 kap 8§ finnas ett handlingsprogram för räddningstjänst. I dessa ska kommunen redovisa målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Handlingsprogrammen ska antas av kommunalfullmäktige för varje ny
mandatperiod. Enligt Förordning (2003:789) om skydd mot olyckor, 3 kap 4§, tillställas länsstyrelsen, MSB samt de kommuner och andra med vilka samverkan inom förebyggande arbete eller
räddningstjänst kan bli aktuell.
Dricksvattenproducenten
Dricksvattenproducenten producerar livsmedel och lyder under livsmedelslagstiftningen. Det som tillkommer verksamhetsutövare inom dricksvattenområdet finns beskrivet i Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten. Enligt denna ska verksamhetsutövaren utreda orsaken till hälsomässiga problem med dricksvattnet, informera kontrollmyndigheten samt informera konsumenterna och ge dem råd.23 Det finns inga tydliga regler som ålägger livsmedelsföretagare eller verksamhetsutövare inom dricksvattenområdet att upprätta generella beredskapsplaner för sina verksamheter. Verksamhetsutövare inom dricksvattenområdet ska enligt reglerna planera för att avhjälpa eventuella skadeverkningar av sabotage och annan skadegörelse som riktar sig mot
dricksvattenanläggningar.24 Samma nödåtgärder kan behöva genomföras oberoende av orsaken till en störning, vilket gör planerna användbara vid många olika typer av kriser. Som exempel kan tankar för nödvatten, mobil desinfektionsutrustning och saneringsmaterial komma till användning vare sig störningen beror av avsiktligt sabotage eller oavsiktlig förorening.
Livsmedelslagstiftningen
Dricksvatten jämställs i livsmedelslagen med livsmedel och omfattas åtminstone delvis av livsmedelslagstiftningen i stort. Det är svårt att skilja mellan vad som kan anses vara
beredskapsfrågor och vad som bör anses tillhöra den vardagliga livsmedelssäkerheten då dessa områden överlappar. En god ordning och övergripande redlighet är grunden för att kunna bygga vidare med bra krisberedskap, skyddsåtgärder utöver grundläggande åtgärder och de beskrivningar av vattentäkter, vattenverk och distributionssystem som är nödvändiga för en god krishantering.
Välutbildad personal med goda kunskaper om och insikt i frågor rörande smittor och smittskydd är av vikt i den dagliga verksamheten och för krisberedskapen såväl som för hanteringen av en eventuell krissituation.
Livsmedelsverkets föreskrifter om dricksvatten (SLVSF 2001:30)
Föreskrifterna reglerar huvudmannens uppgifter och ansvar utmed hela kedjan, föreskrifter som styr mot rätt kvalitet, inte tillräcklig kvantitet. Föreskrifterna är till för att främst skydda konsumenterna.
Föreskrifterna berör beskrivningar över hela kedjan, rutiner, provtagningar och undersökningar,
2315 § Livsmedelverkets föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten
247 § Livsmedelsverkets föreskrifter (SLVFS 2008:13) om åtgärder mot sabotage och annan skadegörelse riktad
mot dricksvattenanläggningar
utredningar, larmgränser, kontroller, säkerhetsbarriärer m.m. men också ett ansvar för snabb och korrekt information till konsumenten i händelse av förändrad vattenkvalitet.
Förordning om krisberedskap och höjd beredskap (2006:942)
I bilagan till förordningen anges ett 30-tal myndigheter, och länsstyrelserna, med särskilt ansvar för den fredstida krishanteringen. Myndigheterna ska enligt förordningen planera och vidta
förberedelser i syfte att förebygga, motverka och begränsa identifierade sårbarheter och risker i samhället. Detta innebär bl.a. att varje myndighet årligen ska sammanställa en risk- och
sårbarhetsanalys avseende det egna ansvarsområdet. Om en krissituation skulle uppstå ska myndighet, vars ansvarsområde berörs av situationen, kunna vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. De i förordningen utpekade myndigheterna är indelade i samverkansområdena: teknisk infrastruktur, skydd mot farliga ämnen, transporter, ekonomisk säkerhet, geografisktområdesansvar, samt skydd, undsättning och vård. Samverkansområdena (och de ingående myndigheterna) har stor betydelse för vilka beredskapsåtgärder som vidtas. I förordningen åläggs Länsstyrelsen ett
samverkansuppdrag för frågor som rör förberedelser inför, samt arbetet under krissituationer inom den egna regionen, ett geografiskt områdesansvar.
Lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinärs händelser i fredstid och höjd beredskap (2006:544)
Lagen innehåller bl.a. närmare bestämmelser om kommuners och landstings skyldigheter och befogenheter vid extraordinära händelser. Här återfinns även bestämmelser om kommuners och landstings ansvar inom det civila försvaret.
Kommuner och landsting ska ta fram en risk- och sårbarhetsanalys (RSA) vilken ska bygga på bl.a. de för kommunen eller landstinget specifika förutsättningarna vid extraordinära händelser i fredstid.
Med beaktande av analysen ska för varje ny mandatperiod fastställas en plan för hur sådana händelser ska hanteras. I kommuner och landsting ska det enligt lagen finnas en nämnd som har till uppgift att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid. Ordföranden i denna s k krisledningsnämnd ska bedöma när situationen kräver att nämnden ska träda i funktion och, när så är fallet, även besluta om att så ska ske. När krisledningsnämnden trätt i funktion får den besluta om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i den utsträckning det är
nödvändigt. Krisledningsnämnden ska så snart situationen tillåter, besluta om att de uppgifter som övertagits från andra nämnder ska återgå. Kommuner och landsting ska även ansvara för att dess förtroendevalda och anställda får den utbildning och övning som behövs för att kommunen och landstinget ska kunna fullgöra sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid. Kommuner åläggs här även ett ansvar för att i fråga om extraordinära händelser i fredstid inom det egna geografiska området verka för att de lokala aktörerna samverkar i planerings och förberedelsearbetet, att de åtgärder som företas vid en sådan händelse samordnas och till sist att informationen till allmänheten samordnas. Detta utgör kommunens geografiska områdesansvar.
Kommunallag (1991:900) och förvaltningslag (1986:223)
Dessa lagar innebär att kommunerna har ett direkt ansvar för att den kommunala verksamheten ska fungera så långt möjligt utan störningar. Kommunen ska se till att allmännyttig verksamhet i
kommunen fungerar, oavsett oförutsedda händelser, till gagn för invånarnas väl och ve. Ingen kommuninvånare ska behöva utsättas för onödigt lidande. Föreskrifter om kommuners och landstings organisation och befogenheter vid extraordinära händelser i fredstid finns i lagen
(2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Sådana uppgifter som kommun- eller landstingsstyrelsen enligt denna lag har vid höjd beredskap ska fullgöras i en för den egna kommunen exklusiv nämnd.
Lag om skydd mot olyckor (2003:778)
Lagen syftar till att skydda människors liv och hälsa, egendom och miljön mot olyckor och skadeverkningarna av olyckor. Skyddet ska med hänsyn till de lokala förhållandena vara
tillfredsställande och över landet likvärdigt. Då hänsyn ska tas till de lokala förhållandena kan bl a kommunernas arbete med förebyggande av olyckor samt ordnande av räddningstjänst komma att variera något från kommun till kommun. I lagen finns bestämmelser om enskildas skyldigheter bl.a.
vid bedrivande av farlig verksamhet, kommunens skyldigheter avseende olycksförebyggande verksamhet, räddningstjänst, efterföljande åtgärder, organisation samt ledning och statens skyldigheter såsom miljö-, sjö-, fjäll- och flygräddningstjänst. Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som en kommun eller staten ansvarar för vid olyckor och överhängande fara för olyckor som har medfört eller kan medföra skada å person, egendom eller miljön. Staten eller en kommun ska ansvara för sådan insats endast då det är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen samt omständigheterna i övrigt. Utgångspunkten är alltså att den enskilde primärt ansvarar för att vidta åtgärder till skydd för
vid bedrivande av farlig verksamhet, kommunens skyldigheter avseende olycksförebyggande verksamhet, räddningstjänst, efterföljande åtgärder, organisation samt ledning och statens skyldigheter såsom miljö-, sjö-, fjäll- och flygräddningstjänst. Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som en kommun eller staten ansvarar för vid olyckor och överhängande fara för olyckor som har medfört eller kan medföra skada å person, egendom eller miljön. Staten eller en kommun ska ansvara för sådan insats endast då det är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen samt omständigheterna i övrigt. Utgångspunkten är alltså att den enskilde primärt ansvarar för att vidta åtgärder till skydd för