VAB-gruppens work shop oktober 2012 – Frågeställning: Var brister det idag? Vilka är de viktigaste fokusområdena?
VAB-gruppen har under en gemensam work-shop hösten 2012 identifierat 4 övergripande områden där det finns behov av förstärkningar och som är viktiga för att klara försörjning under kris, och där det också finns svagheter som motverkar behoven.
4 behovsområden med förklaring följer här;
1. Samverkan och krisplaner
Det finns behov av enkla, kortfattade och tydliga krisplaner. Krisplaner som också används under övning och skarpt läge. Krisplanerna måste också kommuniceras med andra aktörer och förvaltningar så att kompletteringar och överbryggningar mellan planer blir möjliga att utarbeta. En krisplans nödvattendel som inte är kommunicerad med andra förvaltningar och samhällsviktig verksamhet kommer troligen inte att hålla måttet i en nödvattensituation. Det finns ett fortsatt stort behov av kunskap om olika roller, och om aktörerna inom och utanför kommunen. Ett annat behov kan sägas vara att det finns engagemang, en attityd och en kultur som möjliggör ett gott arbete och en god samverkan. Det finns ett behov av att en ständigt pågående utbildning, utveckling och
kunskapsöverföring, och som tar hänsyn till generationsväxlingen. När det gäller ”mjuka frågor” och kunskap om krisreaktioner hos krishanterare måste kunskapen öka för att bidra till bättre samarbete och att krisplanerna också används som tänkt.
2. Nödvattenplanering
Nödvattenplanering bör göras i samarbete med alla berörda aktörer och övas regelbundet. Det måste finnas kunskap om alla berörda aktörer/förvaltningar som berörs av kriser som kräver nödvatten, inklusive samhällsviktig verksamhet. Det måste också finnas kunskap om behovet av kontinuitet i kritiska funktioner. Varje kommun bör genomföra en kvantitetsplanering som
innehåller; varifrån och hur annat vatten kan hämtas och omfattar minst nödvattenbehovet upp till 10-15 liter per person och dag.
3. Risk och sårbarhetsanalyser
Samtliga dricksvattenhuvudmän behöver genomföra en risk- och sårbarhetsanalys (RSA) som håller tillräckligt hög kvalitet. Dessutom att denna RSA används och integreras i kommunens gemensamma övergripande RSA. Det bör finnas en kommunal verksamhetsanalys som omfattar även
vattenbehovet i samtliga kommunala verksamheter, och att RSA är ett verktyg som används i arbetet med redundans i hela kommunen.
4. Reservkraftplanering
Varje kommun bör ha en plan för hur den kommunala reservkraftsparken ska användas inom dricksvattenområdet, och där reservkraften i förväg har fått en prioritering för vilka funktioner som går före andra funktioner i kris. Varje kommun bör ha persona l som sköter och underhåller reservkraftsparken enligt särskild plan och att det finns reservdelar. Kommunen bör ha en plan och rutin för dieselförsörjning av reservkraften under kriser, och ha förberedelser för uthållighet om minst 2 veckor. Personalen utbildas i hanteringen av reservkraft i kris och har god kunskap om säkerhet och miljöhänsyn (skydd av vattentäkter).
Identifierade brister och hinder för åtgärder
Det inträffar få stora kriser. Det påverkar krisledningsförmåga och möjligheter att revidera och utveckla krisplanerna. Det ger också små möjligheter till insikter i brister i krisledning och förmåga till nödvattenförsörjning. Det är angeläget och viktigt att branschen i mycket större utsträckning än idag kommunicerar information med statistik om faktiska händelser och tillbud till övriga förvaltningars risk- och sårbarhetsanalysarbete.
Övningar behöver ledas av extern aktör för att få någon som törs påtala brister gentemot kommunledning och chefsskiktet hos förvaltningar och dricksvattenproducenter. Slimmade organisationer och generationsskiften påverkan viljan och tid för övning.
Det finns brist på insikter om vilken förmåga som finns att hantera kriser som kräver
nödvattenförsörjning i de högre ledningsnivåerna, men även hos andra berörda i kommunen. Små kommuner har generellt sett liten förmåga, inte minst styrks detta av enkätresultat (se nedan).
Dricksvattenproducenterna har dålig kunskap om andra aktörers behov av dricksvatten, samt att andra förvaltningar och aktörer på så sätt inte heller medvetandegörs om sitt beroende av dricksvatten.
Slimmade organisationer, eller organisationer med personalbrist, ger liten tid för att inhämta ny kunskap, att ta fram RSA:er av god kvalitet, utarbeta krisplaner och att dokumentera och bidra till ett bra generationsskifte. Den brist på insikt som kan finnas i de högre ledningsnivåerna, men även i andra förvaltningar, påverkar möjligheterna till framtagande av tillräckligt bra RSA:er. För RSA-arbetet behöver samtliga förvaltningar/ansvariga medvetandegöras om att det händer tillbud redan idag. Arbetsgruppen tror att det finns ett visst motstånd mot att rapportera de händelser som inte märks hos abonnenterna.
VA-Sverige behöver kommunikationsstöd för att kliva ur ”fackspråket” och bli bättre på att visualisera problemen och möjligheterna.
När det gäller reservkraft finns det ingen som har ett utpekat ansvar för reservkraft, det gäller alla nivåer lokal, regional som central nivå. Kunskapen om detta förhållande torde vara dålig på kommunal nivå. Det finns stora brister på området reservkraft enligt enkäten maj 2012 (se stycke nedan).
Redovisat nuläge Reservkraft – Reservelenkät 2012
Enligt enkäten finns det finns idag många kommuner som saknar tillräcklig kunskap för att på ett bra sätt planera för, upprätthålla och hantera reservkraft under kris, samt att ha en hantering som är säker både vad gäller elsäkerhet som miljö. Så många som 73 % (av 99 kommuner) har ett behov av att öka förmågan och öka kompetensen avseende planering och hantering, och av dem är 5
kommuner helt utan egen kompetens som köper tjänster från privata entreprenörer. Vi vet också att det under de senaste åren i åtminstone ett 30-tal kommuner har reservkraft inte fungerat som den ska i skarpt läge.
Redovisat nuläge Krisberedskap - Krisberedskapsenkät 2012 och halvtidsrapportering från Nödvattenövning Stor stad
Det finns ett relativt stort antal krisplaner hos dricksvattenproducenterna enligt enkäten. Dock visar erfarenheter från fältet och de olika övningar som genomförs i Livsmedelsverkets projekt
”Uppföljningen av starthjälpen” och ”Nödvattenövning Stor stad” (NÖV) en annan bild av krisledningsplaner och hur de används:
- Dricksvattenproducenterna har mycket ofta brister i kunskaper kring kommunens övergripande krisledning och sin egen roll i denna.
- Det saknas rutiner för att ta fram funktionella (fungerande) krisledningsplaner (inkl.
checklistor).
- Ofta är de krisledningsplaner i form av en traditionell ”rapport” med långa textavsnitt som blir svår att använda i en akut situation.
Både i NÖV och vid Uppföljningen av starthjälpen har det varit tydligt att de krisledningsplaner många har med sig till övningen i princip alltid blir liggande olästa under hela övningsdagen. I NÖV är det också tydligt att många dricksvattenproducenter behöver stöd i att skapa en fungerande och effektiv struktur i själva krisledningsarbetet.
Enligt den enkät som genomfördes under 2012 ”Nuläge Krisberedskap - Krisberedskapsenkät 2012”
av Livsmedelsverket med dricksvattenproducenter som målgrupp konstateras att ett stort antal kommuner saknar redundans i form av sammankopplingar med egna eller andras vattenverk i egen eller annan kommun. Beroende på hur frågan ställs så saknas detta i mellan 55 till 75 procent av kommunerna.
32% (42 st) har alternativ leveransmöjlighet/-er enligt nedan variationer;
15% (20 st) har en sådan koppling som täcker upp till 20 procent av tätortens behov 18% (23 st) har en koppling som täcker upp till 100 procent av dricksvattenbehovet
12% (17 st) har möjlighet att snabbt koppla in en reservvattentäkt och som täcker mellan 60 till 100 procent av behovet
54% (70 st) saknar helt möjlighet att snabbt koppla in en reservvattentäkt (inom 48 timmar) 40 % saknar helt möjlighet att nödvattenförsörja med egen utrustning.
30% klarar att försörja upp till 20 procent av befolkningen med egen utrustning.
45% har en nödvattenplan, av dessa har en stor del kartlagt känsliga abonnenter.
Cirka nio av tio dricksvattenproducenter har reservkraft till det största vattenverket. Det är dock anmärkningsvärt att så många som 26 % har ingen eller mycket liten uthållighet när det gäller bränsletillförseln, dvs. en maximal uthållighet om några få timmar. 50% har en uthållighet upp till 3 dagar och 24 % har en uthållighet på en vecka eller längre.
Förmågan att ta emot externa materiella förstärkningsresurser (till exempel reservelaggregat) är beroende av vattenverkens möjlighet till inkoppling av reservelverk. Kompetensen för att hantera reservkraft är begränsad.
Några ytterligare dragna erfarenheter från NÖV projektets halvtidsrapportering är att;
• Nödvattenförsörjning och dess problematik är en stor utmaning för samtliga kommuner och dricksvattenproducenten.
• En övergripande plan för samverkan mellan organisationer, verksamheter, och myndigheter saknas eller behöver utvecklas hos samtliga.
• Otydlighet i roller, mandat och ansvar, mellan organisationer, verksamheter och
myndigheter. Otydligheten om ansvar och roller inom den egna verksamheten och mellan de olika förvaltningarna.
• Det är stor skillnad mellan kommunerna för hur och om räddningstjänsten används i samband med en nödvattenförsörjningssituation.
• Det finns väldigt få fungerande nödvattenplaner och de har aldrig testats/övats innan detta tillfälle.
• Dricksvattenproducentens krisplaner är vanligtvis inte synkroniserade med kommunens övriga krisplan. (Avsaknad av samverkan mellan krisplanerna)
• Det är svårt att skapa en gemensam lägesbild och med övriga inblandade aktörer.
Gemensam terminologi saknas. Det finns fördelar med gemensam arbetsmetodik, men sådan saknas ofta.
• Låg övningsmognad gäller fortfarande bland de övade. Detta är ofta första gången som dricksvattenproducenten samövar med olika berörda aktörer. Det finns ett stort behov av mer och fler övningar med flera berörda aktörer. Det finns behov av att ta fram övnings- och utbildningsplaner.
Rekommendationer från internationella observatörsinsatser 2007 - 2012 Australien – översvämning 2011
2010 och en bit in i 2011 drabbas Queensland av stora nederbördsmängder, som accelererade i supercells med katastrofala mängder nederbörd på kort tid. Detta resulterade i översvämningar med mycket snabbt förlopp i kombination med lucköppning på en av världens större dammar och
mottryck av tidvatten. Trots dessa mycket stora påfrestningar blev ingen sjuk av dricksvattnet som i många fall kunde distribueras i ordinarie system. Mindre än 10% behövde koka dricksvattnet och annat vatten transporterades på plats där vattenverk och ledningsnät skadats.
De viktigare erfarenheterna och slutsatserna är;
• Det observatörerna har sett och hört visar på en organisation som har tagit hotet av torkan på allvar och förberett sig för det, både avseende byggandet av ny infrastruktur och genom omfattande organisationsförändringar på olika nivåer - delstatlig, regional och på kommunal nivå. Dessa åtgärder - med hög grad av kontroll, redundans och säkerhetstänkande - innebar att de klarade en kris, som ledde till en katastrof av på en del områden närmare bibliska proportioner, bra ur ett dricksvattenperspektiv.
• Framgångsfaktor i sammanhanget var en ”överstatlighet” i byggandet av nya organisatoriska strukturer med statligt ägande och kommungränsöverskridande, har legat till grund för stora och viktiga investeringar och prioriteringar.
• Planering för bristsituationer - med organisation, investeringar, förberedelser m.m. - har varit framgångsrikt även för försörjning av dricksvatten vid översvämningssituationen. Det
förebyggande arbetet med att skapa förmåga till försörjning och sammanbindning av stora vattenverk, genom möjligheten att satsa statliga medel i ”the Water Grid”, har varit avgörande för förmågan till försörjning. Det ger en unik redundans vi tidigare inte sett.
• Strukturellt krisarbete präglade dricksvattenaktörernas agerande och hantering. Mental förberedelse och en genomtänkt krisplanering gav kort startsträcka för starten av krisledningen hos dricksvattenaktörer.
• Konsumenterna har genom tidigare kriser fått en mental förberedelse för att själva ta eget ansvar. De var försiktiga med vattenanvändningen, både mängden och avseende kvaliteten.
Initialt hade stora besparingar genomförts med gott stöd från konsumenterna.
Rekommendationer för Sverige blir;
• Är Sverige idag organiserade på ett optimalt sätt inom dricksvattenvärlden på lokal och regional nivå? För att optimera möjligheterna till god krishantering och redundans behöver vi en ökad samverkan inom större områden/regioner.
• Går det att tillföra mer medel för att bygga större och redundanta system i tätbefolkade regioner i Sverige? Kan staten bidra till ett ”the Water Grid” i en svensk tappning?
• Vi behöver öka konsumenternas mentala förberedelse för olika krissituationer och för möjligheterna att själv kunna vidta egna åtgärder innan och under en kris. Vi behöver ett större fokus med ett underifrån perspektiv. Hur klara försörjning av konsumenter och sårbara aktörer i kris?
• Det finns behov av åtgärder med fokus på beroendeförhållanden och konsekvenser av aktuella scenarios och dess påverkan på försörjningsfrågorna.
Svår torka i Katalonien 2007-2008
I medelhavsområdet har man en lång historia med återkommande torra perioder och komplicerade intressekonflikter, som man hela tiden försöker hantera. Organisationen/myndigheten ACA har stor kompetens och en viktig strategisk roll för dricksvattenförsörjningen. Med både en övervakande roll, som innebär en noggrann bevakning av vattentillgången i flodsystemen, och en ledande roll genom att bland annat stå som ekonomisk garant för flera av de stora investeringar, som olika aktörer måste göra i samråd med ACA och ansvariga politiker.
De viktigare erfarenheterna och slutsatserna är;
• Att det krävs en kombination av ett flertal åtgärder och parallella lösningar för att framgångsrikt kunna hantera en långvarig torksituation med risk för allvarlig dricksvattenbrist.
• Att man har behov av ett s.k. early warning-system för vattenkvalitetsstörningar vid kraftiga skyfall.
• Att ACA ser att det närmar sig ett paradigmskifte genom att övergå från krishantering med lindrande åtgärder till beredskapsplanering (läs kontinuitetsplanering).
Rekommendationer för Sverige blir;
• Att ytterligare skydda de vattentillgångar som kan komma att användas för dricksvattenproduktion i framtiden.
• Att dricksvattenaspekterna får en starkare ställning i förhållande till andra miljöintressen och andra ekonomiska intressen på lokal, regional och nationell nivå.
• Att upprustning och förstärkning av dricksvattenproduktionen sker, och att det är önskvärt att utöka samarbetet mellan olika aktörer för att säkerställa produktionen.
• Att se till att ”någon” har det övergripande ansvaret för de avrinningsområden där det råder ökade risker för torka nu och i framtiden.
• Fortsätt med arbetet att kartlägga och åtgärda hot och risker i vattenproduktionen.
• Kartlägg de olika behoven i dricksvattenkonsumtionen, sårbara abonnenter, konsumtionsmönster etc.
• Se till att goda relationer och förtroende finns mellan alla viktiga aktörer
• Arbeta med att utveckla olika förmågor att möta en dricksvattenkris både avseende tekniska lösningar, men också med kunskapsuppbyggnad, informationsinsatser, kampanjer,
kartläggning av resurser, restaureringar av gamla vattentäkter, nätverksbyggande mellan olika aktörer etc.
• Öka medvetenheten för sårbarheten i dricksvattenproduktionen hos olika beslutsfattare och aktörer.
• Samövningar mellan aktörer i ett avrinningsområde för att öka förståelsen för dricksvattnets unika problem och konsekvenser för ett samhälle.
• Tänk långsiktigt och strategiskt - gå över från snäv krishantering till att utveckla beredskapsplanering.
• Ta fram strategier för hur vattenbesparing kan genomföras effektivt.
Översvämningarna i England sommaren 2007
Under perioden maj-augusti 2007 föll extremt stora nederbördsmängder över centrala och västra delarna av England. Redan i juni blev problemen med översvämningar påtagliga. Nederbörden översteg historiska genomsnittsvärden med upp till fem gånger. Både mark och vattendrag var därför mättade när Met Office den 16-17 juli förutspådde nya skyfall samt tornados och kraftigt blåsväder över England. Dagarna som följde svepte tropiska stormar, minitornados och störtregn över delar av England. Översvämningar följde i bl.a. grevskapet Gloucestershire med städerna Tewkesbury, Cheltenham, och Gloucester. 150 mm regn föll på en dag i Pershore som ligger 15 km norr om vattenverket Mythe. Mythe är beläget där floderna Severn och Avon möts i Tewkesbury.
Den 22 juli stängdes vattenverket Mythe av, som försörjer 355 000 människor. Någon möjlighet att försörja området från annat håll fanns inte. Invånarna fick nödvattenförsörjas med tankar och flaskvatten. Över hälften av nödvattnet tillhandahölls som flaskvatten från Tesco Supermarket.
Sjutton dagar senare distribueras på vanligt sätt ett vatten av normal kvalitet.
De viktigare erfarenheterna och slutsatserna är;
• Det visade sig vara svårt att överföra meterologiska data till praktiska konsekvenser i form av avrinningsvolymer, vattenstånd i sjöar och floder m.m.
• De dokument och handlingar som fanns att tillgå som stöd för en krissituation som denna ansågs i efterhand vara alltför hierarkiskt uppbyggda. Detta hämmade initiativ på lokal nivå.
• Det anses att det förebyggande fysiska översvämningsskyddet för vatten- och
kraftförsörjningen behöver förbättras. Det var mycket nära att kraftförsörjningen slogs ut vilket hade förvärrat situationen högst avsevärt. ”Man hade tur och kom undan med blotta förskräckelsen.”
• Nödvattenförsörjningen fungerade väl. STW hade dock inte haft någon möjlighet att på egen hand utan hjälp med flaskvatten från ett stort livsmedelsföretag som anpassade produktion och distribution till rådande situation. För försörjning med vatten i stora kärl som ställdes upp på strategiska platser och flaskvatten bidrog både företag och militär med logistik och
utrustning. Konsumenterna förbrukade mer än de 10 liter per person och dygn som är myndigheternas krav på vattenproducenten.
Rekommendationer för Sverige blir;
• Att evakuera invånarna, inklusive sjukhusen, var ett tidigt beslut som inte genomfördes, beroende på att det inte fanns resurser och möjlighet att genomföra detta. Om en svensk region skulle drabbas av liknande omfattande problem torde samma förhållanden gälla även för oss - evakuering är inte möjlig. Mot bakgrund av att evakuering inte är en rimlig eller möjlig åtgärd finns det behov av att på nationell nivå skapa en genomtänkt organisation och plan för nödvattenförsörjning under mycket stora kriser. En sådan förberedd samverkan och förberedelse har i viss mån påbörjats genom Livsmedelsverkets utrustning för
nödvattenförsörjning.
• Erfarenheterna från krishanteringen i grevskapet Gloucestershire visar att krishantering vinner på att stimulera lokala initiativ och om operativa beslut tillåts fattas ute i
organisationen. Detta är något som bör beaktas inom det svenska krisberedskapssystemet.
• Erfarenheterna från England visar på betydelsen av att öva mer än bara med krisledningarna inblandade. Personal i övrigt måste involveras, och övningar bör genomföras med andra organisationer/myndigheter, samt göras med bredd vad gäller scenarion. Detta är erfarenheter som bör tas tillvara även för svenska förhållanden.
• Översvämningskarteringar är nödvändiga redskap för att värdera risker och anpassa åtgärder efter, men det behövs också göras uppskattningar av hur lokala åtgärder för att hantera en översvämningssituation drabbar nedströms dricksvattenförsörjning.
• Nödvattenförsörjningsplaner måste ses över före en kris inträffar, samt anpassas efter samhällets och befolkningens struktur och behov.