Regeringens förslag: En journalhandling eller annan handling ska bevaras hos den myndighet eller privata vårdgivare som ansvarar för handlingen. Övriga myndigheter får gallra handlingen.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att anföra mot utredningens förslag.
Swedish Medtech anför angående rätten för övriga myndigheter att gallra handlingen att detta enbart kan gälla pappersjournaler, eftersom den myndighet som inte ansvarar för journalhandlingen, och därmed får gallra bort handlingen, inte lagrar handlingen i datasystemet. Myndig-heten har bara fått möjlighet att titta på journalhandlingen, antingen direkt i den ansvarige vårdgivarens system eller via någon form av gemensam journalöversikt. Det finns därför inget att gallra bort eftersom myndigheten inte har någon faktisk information lagrad. Lydelsen i 6 kap 8 § måste därför ändras för att anpassas till detta.
136 Reumatikerförbundet utgår ifrån att journalförande vårdgivare ansvarar
för att lagra data på ett säkert och lättillgängligt sätt. Med lättillgängligt menar förbundet enkelt att, för den eller de som har behörighet att ta del av journalen, också få tag i uppgifter som eftersöks.
Sveriges läkarförbund påpekar att det bör betänkas att elektroniska journaler kanske inte är så beständiga eftersom nya program, journal-system och operativjournal-system ständigt utvecklas och gamla journal-system byts ut.
Tekniska lösningar kring åtkomsten av data från tidigare system måste således också utarbetas. Rutiner och överenskommelser för var journaler kan slutförvaras, t.ex. för de fall där en vårdgivare går i konkurs eller inte får förlängt avtal med landstinget behövs likaså.
Skälen för regeringen förslag Gällande rätt
Huvudregeln enligt arkivlagen (1990:782) är att allmänna handlingar ska bevaras. En myndighets arkiv bildas i huvudsak av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet. För handlingar som omfattas av den s.k. journalregeln i 2 kap. 7 § andra stycket 1 tryck-frihetsförordningen, blir varje anteckning arkiverad i och med att den har gjorts, 3 § arkivförordningen (1991:446).
För elektronisk information gäller till en början en undantagsregel som är av särskilt intresse när det gäller för flera vårdgivare sammanhållen journalföring. Upptagningar för automatisk behandling som är tillgäng-liga för flera myndigheter så att de utgör allmänna handlingar hos alla dessa myndigheter, ska bilda arkiv endast hos en av myndigheterna, 3 § första stycket andra meningen arkivlagen. Samma upptagning ska alltså inte bevaras och bilda arkiv hos alla myndigheterna. Ett annat undantag från huvudregeln om att myndigheters allmänna handlingar ska bevaras är bestämmelsen om att allmänna handlingar får gallras, 10 § arkivlagen.
Med gallring kan avses att information i sin helhet förstörs. Så måste dock inte ske för att det ska vara fråga om gallring. Gallring av elektronisk information kan t.ex. ske genom att informationen skrivs ut på papper som bevaras varefter informationen raderas från datamediet.
Gallring kan också innebära att information överförs från ett datamedium till annat datamedium som medför sämre sammanställnings- eller sökmöjligheter, sämre möjligheter att kontrollera handlingars autencitet m.m.
Gallring görs av den arkivbildande myndigheten. En kommunal myndighet får dock inte på egen hand avgöra vad som ska gallras ur dess
arkiv av patientjournalhandlingar. Gallringsföreskrifter för sådana myndigheter fattas av kommunfullmäktige respektive landstingsfull-mäktige. Deras föreskriftsrätt begränsas dock av att hänsyn ska tas till att återstående material ska tillgodose arkivbildningens syften. Dessutom får gallringsföreskrifter inte strida mot nyss nämnda bestämmelser i 8 § patientjournallagen och i andra författningar om minsta bevarandetid för patientjournalhandlingar. Avvikande gallringsbestämmelser i lag eller förordning tar över arkivlagens regler om bevarande och gallring. Någon avvikande bestämmelse om att patientjournaler eller vårdregister ovill-korligen måste gallras finns emellertid inte.
I 10 § vårdregisterlagen anges visserligen att det utöver vad som följer av personuppgiftslagen finns särskilda bestämmelser om bevarande och gallring i patientjournallagen. Patientjournallagen föreskriver dock ingen skyldighet att gallra i journaler. Inte heller torde någon ovillkorlig gallringsskyldighet följa av personuppgiftslagen.
OSEK har i sitt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) föreslagit en ny lag som samordnar regleringen i arkivlagen med bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m.; lag om hantering av allmänna handlingar. Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Regeringens förslag
Det är i dag inte möjligt att förutse i vilken omfattning eller med vilka tekniska eller organisatoriska lösningar vårdgivare närmare kommer att bygga upp system för sammanhållen journalföring över vårdgivar-gränser. Det är därför knappast möjligt att göra några säkra bedömningar i fråga om vad arkivlagstiftningen och andra regler om bevarande av journalhandlingar konkret innebär i det enskilda fallet av sammanhållen journalföring.
För att de öppnade möjligheterna till sammanhållen journalföring ska få genomslagskraft är det emellertid angeläget att reglerna inte medför att sammanhållen journalföring leder till omfattande arkivbildning m.m.
som är ekonomiskt och administrativt belastande för de deltagande aktörerna eller som får negativa konsekvenser från integritetssynpunkt.
Inte heller bör bevarandet av allmänna handlingar försämras.
Enligt regeringens uppfattning talar övervägande skäl för att sådana negativa konsekvenser avvärjs med en huvudprincip som innebär att varje vårdgivare som deltar i ett sammanhållet journalföringssystem an-svarar för bevarandet av de journalhandlingar eller annan vårddoku-mentation som vårdgivaren själv gör tillgängliga i det sammanhållna journalföringssystemet. De andra deltagande vårdgivarna bör inte få ett sådant ansvar enbart på den grund att de har en potentiell tillgång till dessa handlingar.
Regeringen har i avsnitt 9.6 föreslagit en kortaste bevarandetid på 10 år. Arkivansvar eller annat ansvar för bevarande bör följa verk-samhetsansvar och personuppgiftsansvar för den enskilda person-uppgiftsbehandlingen och en journalhandling eller annan handling bör därför bara bevaras och bilda arkiv hos en myndighet eller en privat
137
vårdgivare. För att tydliggöra detta föreslås det i lagen att bestämmelser i patientdatalagen eller i annan lag eller förordning om att journal-handlingar ska bevaras viss minsta tid, inte är tillämpliga på sådana journalhandlingar som har gjorts tillgängliga genom sammanhållen journalföring hos andra vårdgivare och som dessa vårdgivare endast har en potentiell tillgång till. Det innebär i princip att det är endast en, inte flera, vårdgivare som ansvarar för bevarandet och arkivbildningen av journalhandlingar. Detta gäller även om en vårdgivare bereder sig tillgång till en annan införande vårdgivares journalhandling, så länge inte journalhandlingen ”tankas hem” och lagras av den förstnämnde vård-givaren.
138 Vidare föreslås en generell bestämmelse om att sådana potentiella
handlingar får gallras. Som nämnts ska, enligt 3 § första stycket andra meningen arkivlagen, upptagningar för automatisk behandling som är tillgängliga för flera myndigheter så att de utgör allmänna handlingar hos alla dessa myndigheter, bilda arkiv endast hos en av myndigheterna. En sådan gallringsregel behövs därför bl.a. för att inte någon av de i en sammanhållen journalföring deltagande myndigheterna ska bli arkivansvarig för privata vårdgivares journalhandlingar m.m. som de potentiellt sett har tillgång till och som utgör allmänna handlingar hos vårdgivare som är myndigheter, se avsnitt 10.3. Handlingar som en myndighet de facto inte tar del av har ingen betydelse för myndighetens verksamhet. Regeringen menar därför att förslaget i denna del inte strider mot arkivväsendets syften.
Vad som därefter bör gälla i de fall då en vårdgivare faktiskt bereder sig tillgång till annan införande vårdgivares journalhandling är en inte helt okomplicerad fråga och har behandlats i utredningens förslag. Vid sammanhållen journalföring bör enligt utredningen en tidigare journalhandling hos annan vårdgivare normalt inte laddas ned i form av en kopia som tillfogas och lagras i den egna journalföringen såsom en ny journalhandling. Kraven på att journalen ska innehålla de uppgifter som behövs för en god och säker vård – se 3 § patientjournallagen som i denna del överförs oförändrad till patientdatalagen – innebär inget krav i sig på att varje vårdgivare vid sammanhållen journalföring måste ha
”kompletta” uppgifter. En av poängerna med den sammanhållna journal-föringen är ju att dubbeldokumentation ska kunna undvikas. Det är också önskvärt från integritetssynpunkt att uppgifter inte hålls tillgängliga på mer än ett ”ställe”. Normalt bör det enligt utredningen vara fullt tillräckligt för vårdsyftet att vårdpersonal tar del av den tillgängliga informationen. Regeringen instämmer i utredningens bedömning. Med tanke på de förslag som lämnas i fråga om åtkomstdokumentation m.m., se avsnitt 11, går en sådan personuppgiftsbehandling alltid att rekonstruera i efterhand. Det finns således inget behov av att kopiera informationen för att i händelse av befarat rättsligt efterspel visa vad man gjort eller liknande.
Det finns alltså inte finns något krav på myndigheter som är anslutna till en sammanhållen journalföring att de laddar ner och lagrar kopior av andra vårdgivares journalhandlingar som får betydelse i den egna patientvården. I 15 kap. 14 § sekretesslagen föreskrivs visserligen att en upptagning som används för handläggningen av ett mål eller ärende ska tillföras handlingarna i målet eller ärendet. Den bestämmelsen gäller
dock inte – annat än i speciella undantagsfall vid tvångsvård – journal-föring i faktisk hälso- och sjukvård.
139 Å andra sidan kan det vara svårt att helt undvara nedladdning av
kopior. Att den tidigare informationen bifogas den egna journal-informationen kan i undantagsfall vara av helt avgörande betydelse för en god och säker vård hos den senare vårdgivaren. Sker en nedladdning, innebär det att en ny handling framställts, på motsvarande sätt som vid manuell hantering av en patientjournal när en papperskopia på en journalhandling, som en vårdgivare fått från en annan vårdgivare, bifogas patientjournalen. Ett annat exempel är att det av någon anledning behöver göras en sammanställning av olika uppgifter som hämtas från flera olika vårdgivares journalhandlingar. Även i det sist nämnda exemplet har en helt ny journalhandling framställts. I sammanhanget kan framhållas att det självfallet inte är tillåtet att ladda ned och lagra information som inte är nödvändig nu men som ”kan vara bra att ha”.
Inte heller får det göras bara därför att informationen kan komma till nytta i den egna verksamhetsuppföljningen eller liknande. Det följer av kravet på att det ska finnas ett konkret och aktuellt vårdsyfte varje gång direktåtkomsten används, se avsnitt 10.
Särskilt i den form av sammanhållen journalföring som innebär att lokalt lagrade journalhandlingar knyts samman i ett gemensamt informationsöverföringssystem tror regeringen i likhet med utredningen att behov av att komplettera den egna journalföringen ibland kommer att finnas. Efter hand som gemensamma databaser kan komma att växa fram är det dock troligt att behovet av denna s.k. dubbeldokumentation minskar. Under alla förhållanden anser utredningen att förfarandet inte bör förbjudas. Regeringen instämmer i utredningens bedömning. För att den sammanhållna journalföringen verkligen ska skapa administrativa vinster för hälso- och sjukvården ligger emellertid ett viktigt ansvar på sjukvårdshuvudmännen och andra vårdgivare att ta fram regler och rutiner som förhindrar att den sammanhållna journalföringen skapar en ny form av onödig överdokumentation som går tvärt emot en av intentionerna med den sammanhållna patientjournalföringen. En sådan överdokumentation är också negativ från integritetssynpunkt.
I de fall när journalhandlingar blir en ”ny” journalhandling hos en senare vårdgivare bör hanteringen och bevarandet av den nya journal-handlingen följa samma regler som gäller för övriga journalhandlingar som har sitt ursprung i den egna verksamheten.
10.7 Kraven på patientjournalföringen och sammanhållen