Avfallsförbränningsskattens påverkan på valet

4 Bör sekundäravfall undantas från avfallsförbränningsskatten?

Utredningen ska bedöma om det är lämpligt med ett undantag från avfallsförbränningsskatt för sekundäravfall från materialåtervinnings-processer. Det här kapitlet inleds med en bedömning av huruvida skatten på avfallsförbränning påverkar förutsättningarna för hållbar materialåtervinning samt om det är lämpligt med ett generellt undan-tag för sekundäravfall. Därefter studeras några specifika processer mer noggrant och en bedömning görs av om det är lämpligt att undan-ta sekundäravfall från dessa processer från avfallsförbränningsskat-ten. Utredningens analys tar delvis avstamp i resultaten i Skatteverkets rapport ”Utvärdering av avfallsförbränningsskatten”¹.

4.1 Avfallsförbränningsskattens påverkan på valet av behandlingsmetod

Bedömning: Avfallsförbränningsskatten missgynnar inte mate-rialåtervinning i förhållande till avfallsförbränning. Ett generellt undantag för sekundäravfall bör inte införas.

Skälen för utredningens bedömning Marknadsförhållanden

Skatten på avfallsförbränning påverkar materialåtervinning på flera sätt, framför allt genom att påverka prisrelationen mellan avfallsbränning och materialåtervinning. För att förstå hur skatten på

för-1 Skatteverket 2021.

Bör sekundäravfall undantas från avfallsförbränningsskatten? SOU 2022:9

bränning av avfall påverkar förutsättningarna för materialåtervinning behöver man förstå marknadsförhållandena på den svenska mark-naden för brännbart avfall. I avsnitt 10.2 beskrivs flödena på den svenska avfallsmarknaden. Avfallshierarkin och relevanta styrmedel på avfallsområdet beskrivs i avsnitt 3.1 och 10.4.

Brännbart avfall genereras av både hushåll och verksamheter och beroende på avfallets egenskaper kan det t.ex. nyttjas för att produ-cera nya material, användas som bränsle i el- och värmeproduktion eller användas som input i annan energiproduktion, t.ex. produktion av biogas. I den här analysen räknas biogasproduktion som material-återvinning. Att behandla avfall innebär vanligtvis en kostnad för den som genererat avfallet, men behandlingen kan också innebära en intäkt om det är lätt att materialåtervinna och det finns en efter-frågan på det återvunna materialet.

Beroende på hur efterfrågan på återvunnet material ser ut får verk-samheter som behandlar avfall genom materialåtervinning antingen betalt för hanteringen av avfallet, eller så betalar de själva för avfallet.

Materialåtervinnarna får också intäkter för slutprodukten. Retur-papper och kartong är exempel på avfallsslag som återvinningsindu-strin betalar för då det är lätt att återvinna och det finns en stor efter-frågan på återvunnet papper och kartong. Matavfall är ett exempel på avfall som återvinnarna/biogasproducenterna får betalt för att behandla. Energibolag som bränner avfall för energiåtervinning får betalt för att ta emot och behandla avfall. De får även intäkter från försäljning av den el och fjärrvärme för vilka avfallet varit bränsle.

Det förekommer att industrier som generar avfall själva energiåter-vinner avfallet. Det finns också verksamheter som både materialåter-vinner, energiåtervinner och deponerar avfall.

Huruvida skatten på avfallsförbränning påverkar valet av behand-lingsmetod beror på hur regelverk och marknadsförutsättningar ser ut. Marknadsförutsättningarna påverkar hur skatten övervältras, hur relativpriserna på avfallsbehandlingsmetoder påverkas och skattens styreffekt.

42

SOU 2022:9 Bör sekundäravfall undantas från avfallsförbränningsskatten?

Övervältring

Avfallsförbränningsskatten fördyrar avfallsförbränning, men hur skatten i förlängningen påverkar valet av behandlingsmetod beror på skattens incidens, alltså huruvida skatten övervältras och, om den över-vältras, på vilken tjänst eller produkt. Avfallsförbränningsskatten be-lastar i första ledet förbränningsanläggningarna. Förbränningsskatte-utredningen² bedömde att avfallsförbränningsskatten inte i någon större utsträckning kunde övervältras på mottagningsavgifterna.

Denna bedömning gjordes mot bakgrund av att Sverige har en över-kapacitet för avfallsförbränning i förhållande till det avfall som upp-står här. Detta innebär att de svenska avfallsförbränningsanläggning-arna, för att kunna utnyttja hela sin kapacitet, importerar avfallsbränsle och därmed på europeisk nivå konkurrerar om bränslet. De är därför prismottagare och kan inte övervältra kostnaden på mottagningsav-gifterna. Skatten kan inte heller övervältras på priset på el då detta sätts på Nord Pool. I utredningens betänkande drogs därför slut-satsen att skatten skulle belasta avfallsförbrännarnas resultat eller möjligen delvis övervältras på priset på fjärrvärme, där energibolagen har en annan marknadsmakt. Utredningen konstaterade vidare att eftersom skatten påverkar avfallsförbränningsanläggningarnas lön-samhet negativt kan detta leda till minskade investeringar i avfalls-förbränning och därför på sikt till minskad avfallsavfalls-förbränningskapa- avfallsförbränningskapa-citet i Sverige.³

Skatteverket har baserat sin analys⁴ av skattens incidens på en en-kätundersökning med avfallsförbrännare och intervjuer med material-återvinnare. Utvärderingen genomfördes ungefär ett år efter skattens införande. Resultatet från Skatteverkets analys är att avfallsförbrän-narna i stor utsträckning har övervältrat skatten på mottagningsav-gifterna för svenskt avfall, men Skatteverket kan inte bestämma exakt i vilken utsträckning. I undersökningen framgår att majoriteten av av-fallsförbrännarna har klausuler i sina avtal som på kort sikt möjliggör övervältring på mottagningsavgifterna, men i vilken omfattning detta kommer att vara möjligt på längre sikt är osäkert. Skattekostnaden har i regel inte övervältrats på priset på fjärrvärme. Materialåtervin-narna har i sin tur övervältrat skatten på de som genererat avfallet, dvs. hushåll och verksamheter. Skatteverket konstaterar att

material-2 SOU 2017:83.

3 SOU 2017:83.

4 Skatteverket 2021.

Bör sekundäravfall undantas från avfallsförbränningsskatten? SOU 2022:9

återvinnarna har acceptans för skatten, då den syftar till att minska förbränningen av avfall. Huruvida skatten också på längre sikt kom-mer att kunna övervältras beror på hur marknadsförhållandena ut-vecklas. Skatteverkets sammanfattande bedömning är att det finns förväntningar hos avfallsförbrännare och materialåtervinnare att skatten övervältras på mottagningsavgifterna för inhemskt avfall även i kommande avtalsförhandlingar. Utredningen konstaterar att skat-ten, i de fall den inte övervältras på avfallsförbrännarnas mottagnings-avgifter, inte medför några produktionskostnadsökningar för mate-rialåtervinnare som inte själva bränner sitt sekundäravfall. Endast de materialåtervinnare som själva bränner sitt avfall belastas, men det bör understrykas att det är förbränningen och inte materialåtervin-ningen som fördyras även för dessa anläggningar. I de fall skatten övervältras på mottagningsavgifterna fördyrar skatten tjänsten av-fallsförbränning och därmed också materialåtervinning som genererar brännbart sekundäravfall. Hur stor merkostnad skatten medför beror på mängden sekundäravfall som förbränns. På så sätt ger skatten incitament att minska mängden sekundäravfall.

Att avfallsförbränningsskatten leder till produktionskostnads-ökningar för materialåtervinning som genererar brännbart sekundär-avfall innebär däremot inte att skatten missgynnar materialåtervin-ning. Materialåtervinnarna kan sannolikt övervältra skattekostnaden på mottagningsavgifterna, då den konkurrerande behandlingsmetoden förbränning också blivit dyrare. Det uppkomna avfallet måste hanteras och för de flesta flöden står valet av behandlingsmetod mellan för-bränning och materialåtervinning. Avfallsförför-bränningsskatten ger högre produktionskostnadsökningar för förbränning än materialåter-vinning. Därmed gynnas materialåtervinning relativt förbränning. Om avfall lämnas till en förbränningsanläggning beskattas hela mängden avfall. Om avfallet i stället materialåtervinns belastas endast den del av avfallet som återstår efter processen, alltså det sekundäravfall som ska förbrännas. Skatten ger därmed incitament att minska mängden sekundäravfall och materialåtervinna en större andel av avfallet.

44

SOU 2022:9 Bör sekundäravfall undantas från avfallsförbränningsskatten?

Risker och snedvridning

Förbränningsskatteutredningen konstaterade att ett undantag för sekundäravfall skulle riskera att skapa en skattedriven marknad för ineffektiv materialåtervinning med ökade mängder sekundäravfall.

I värsta fall skulle ett undantag kunna leda till att avfall behandlas en-bart i syfte att undvika skatt.⁵ Utredningen delar denna bedömning och konstaterar vidare att ett undantag skulle premiera eftersortering framför källsortering. Det finns inte skäl att premiera eftersortering framför källsortering, även om eftersortering ibland kompletterar käll-sortering. Det ligger även i linje med att flera aktörer framfört att ökad källsortering är den viktigaste åtgärden för att öka materialåtervin-ningen⁶.

För att motverka en skattedriven marknad för ineffektiv material-återvinning vore en möjlighet att avgränsa eventuella undantag till vissa definierade materialåtervinningsprocesser som uppnår väl av-vägda mål för andelen processat avfall som faktiskt återvinns. Det är en mycket svår avgränsning att göra för att den ska bli tillräckligt förutsägbar för att kunna tillämpas i praktiken. En avgränsning eller definition av sekundäravfall medför således en svår gränsdragnings-problematik som riskerar att leda till rättsosäkerhet.

Om den som är skattskyldig för avfallsförbränningsskatten inte har någon kontroll över materialåtervinningsprocessen uppkommer ett flertal problem när det gäller utformning och kontroll av ett undan-tag från avfallsförbränningsskatten. En skattskyldig som tar emot av-fall kommer inte själv att kunna avgöra om det utgör sekundäravav-fall eller inte. Avgörande för om avfall utgör sekundäravfall bestäms inte av sammansättningen av avfallet utan den process som avfallet genom-gått tidigare, även om en viss sammansättning kan indikera att avfallet är just sekundäravfall. Den skattskyldige skulle behöva göra en be-dömning av sin egen skattskyldighet utifrån uppgifter från avfalls-lämnaren som är mycket svåra att kontrollera för den skattskyldige själv. Beroende på utformningen av ett sådant undantag skulle det kunna bestå av krav som kan komma att ändras i efterhand t.ex. hur stor andel av avfallet som materialåtervinns under ett år. Detta är omöjligt, eller i vart fall synnerligen svårt, för den skattskyldige att avgöra. Det kommer även att vara mycket svårt för Skatteverket att

5 SOU 2017:83.

6 Skatteverket 2021.

Bör sekundäravfall undantas från avfallsförbränningsskatten? SOU 2022:9

kontrollera att den skattskyldige uppfyllt sina skyldigheter. Detta har stor betydelse vid bedömning av lämpligheten att införa sådant undantag.

En möjlighet skulle kunna vara att införa ett undantag endast i de fall materialåtervinnaren och avfallsförbrännaren är samma juridiska person och därmed själv har kontroll över rekvisiten för att få undanta sekundäravfall och är skattskyldig. Det skulle dock medföra att ett eventuellt undantag är beroende av hur ett företag valt att orga-nisera sin verksamhet, vilket bör undvikas så långt möjligt. Utöver det är det svårt att utifrån ett statsstödsperspektiv argumentera för att ett sådant undantag inte utgör ett otillåtet statsstöd. Sammantaget bedöms därför ett sådant undantag som olämpligt att föreslå.

4.2 Avfallsförbränningsskattens påverkan