Lagstiftning på EU-nivå

SOU 2022:9 Bakgrund

10.4.1 Lagstiftning på EU-nivå

Det huvudsakliga EU-direktivet på avfallsområdet är direktiv (2008/98/EG) om avfall (avfallsdirektivet). Det kompletteras av ett flertal andra direktiv bl.a.:

– direktiv (94/62/EG) om förpackningar och förpackningsavfall (förpackningsdirektivet),

– direktiv (1999/31/EG) om deponering av avfall (deponidirek-tivet),

– direktiv (2000/53/EG) om uttjänta fordon,

– direktiv (2006/66/EG) om batterier och ackumulatorer och för-brukade batterier och ackumulatorer, och

– direktiv (2012/19/EU) om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE-direktivet).

I december 2015 presenterade EU-kommissionen ett paket om cir-kulär ekonomi. Paketet innehöll en handlingsplan med åtgärder med fokus på att material och resurser behålls i systemet så länge som möjligt.

En cirkulär ekonomi syftar till att minska andelen avfall till minimi-nivåer och återanvända, reparera, renovera eller återvinna existerande material och produkter. Genom att röra oss mot en cirkulär ekonomi kommer trycket på miljön minska, försörjningstryggheten avseende råvaror öka, konkurrenskraft, innovation och tillväxt främjas och fler jobb skapas.

Paketet innehöll också ett förslag om revidering av sex direktiv på avfallsområdet (avfallspaketet). Avfallspaketet trädde i kraft i juli 2018. Avfallspaketet består av fyra EU-direktiv som ändrar sex direktiv på avfallsområdet (ändringsdirektiven):

– Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall, – Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/850 av den

30 maj 2018 om ändring av direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall,

Bakgrund SOU 2022:9

– Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/852 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, och

– Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/849 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiven 2000/53/EG om uttjänta fordon, 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbru-kade batterier och ackumulatorer, och 2012/19/EU om avfall som utgörs av eller elektrisk och elektronisk utrustning.

Samtliga ändringar i avfallspaketet ska genomföras senast 2025. Flera av regeländringarna började gälla den 5 juli 2020 medan vissa bestäm-melser, som separat insamling av biologiskt avfall och textilavfall, börjar tillämpas senare.

Sverige har införlivat direktivsändringarna bl.a. genom ändringar i miljöbalken, avfallsförordningen (2020:614), förordningen (2001:512) om deponering av avfall och genom Naturvårdsverkets föreskrifter.

Revideringarna innebär att flera återvinningsmål höjs samt att nya striktare regler om producentansvar införs. Begreppet kommunalt avfall införs och ersätter i Sverige begreppet hushållsavfall. Ett digi-talt nationellt avfallsregister ska även upprättas hos Naturvårdsver-ket. Revideringen innebär även att medlemsstaterna ska säkerställa att avfall som samlats in separat för att förberedas för återanvändning och materialåtervinning inte direkt går till förbränning eller deponering.

Det kravet implementerades för svensk del genom 3 kap. 19 § avfalls-förordningen och trädde i kraft den 1 augusti 2020².

I juni 2019 beslutades även om Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av den 5 juni 2019 om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplastdirektivet) som även påverkar avfallshanteringen.

Avfallsdirektivet

Avfallsdirektivet syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska uppkomsten av avfall, de negativa följderna av att avfall uppkommer och hanteringen av avfall (arti-kel 1). Det syftar också till att minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till en effektivisering av resursanvändningen,

efter-2 Prop. 2019/20:156, 2019/20:MJU20, rskr. 2019/20:338.

120

SOU 2022:9 Bakgrund

som det är avgörande för övergången till en cirkulär ekonomi och för att garantera unionens konkurrenskraft på lång sikt.

Avfallsdirektivet innehåller även bestämmelser om system för ut-ökat producentansvar. Enligt avfallsdirektivet är ett system för utut-ökat producentansvar ”en uppsättning åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel” (artikel 3.21). Åtgärderna kan innebära krav på att produkters producenter bär det ekonomiska eller det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för avfallshanterings-ledet under en produkts livscykel, inklusive separat insamling, sor-tering och behandling. Skyldigheten kan också innefatta ansvar att bidra till att förebygga avfall. Ändringsdirektivet har utökat produ-centansvaret.

I skälen till ändringsdirektivet anges att system för utökat pro-ducentansvar utgör en väsentlig del av en effektiv avfallshantering men att systemens effektivitet och resultat skiljer sig avsevärt mellan medlemsstaterna. I avfallsdirektivet har det därför införts bindande bestämmelser, s.k. allmänna minimikrav, för system för utökat pro-ducentansvar (artikel 8 a). De allmänna minimikraven innebär att medlemsstaterna ska se till att de ekonomiska bidrag som betalas av producenter i ett system för utökat producentansvar täcker kost-nader för bl.a. separat insamling och behandling av avfall från de produkter som producenterna släpper ut, men även kostnader för tillhandahållande av information till avfallsinnehavare om t.ex. av-fallsförebyggande åtgärder och insamlingssystem. De innebär också att producenter eller producentansvarsorganisationer ska inrätta ett lämpligt system för egenkontroll för att bedöma bl.a. kvaliteten på uppgifter som ska samlas in och rapporteras och att avfallstransporter sker i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/1006 av den 14 juni 2005 om transport av avfall. Både befint-liga producentansvar (t.ex. producentansvar för förpackningar, däck och elutrustning) och de nya producentansvar som inrättas som en följd av bl.a. kraven i engångsplastdirektivet (t.ex. tobaksvaror med filter och fiskeredskap) måste uppfylla minimikraven. Genom ändringsdirektivet har det också införts krav på att medlemsstaterna ska införa separat insamling för åtminstone papper, metall, plast och glas senast den 1 januari 2025, för textilier.

Bakgrund SOU 2022:9

I det nya avfallsdirektivet ställs även fler krav på bygg- och riv-ningsavfall, som att det ska sorteras i ett antal specificerade frak-tioner och att uppkomsten av bygg- och rivningsavfall ska förebyggas.

Krav på källsortering av bygg- och rivningsavfall införs och ansvaret för bygg- och rivningsavfall från hushåll tydliggörs. Det senare inne-bär att kommunerna ska ansvara för bygg- och rivningsavfall som inte produceras i en yrkesmässig verksamhet, exempelvis avfall som uppkommer när en privatperson utför renoveringar i hemmet. Det ställs också krav på bättre planeringsunderlag för att förebygga avfall.

De nuvarande reglerna om s.k. kontrollplaner i plan- och bygglagen kompletteras så att de omfattar byggavfall, icke-farligt rivningsavfall och byggprodukter som kan återanvändas.

Deponidirektivet

Deponidirektivet kom 1999 och innehåller regler för att höja stan-darden och få enhetliga krav på deponering. Syftet är att förebygga och minska deponeringens negativa effekter på människors hälsa och miljö. I svensk rätt genomfördes det genom förordning (2001:512) om deponering av avfall samt Naturvårdsverkets föreskrifter. Deponi-direktivet innehåller även regler om att rapportering ska ske till EU samt hur denna rapportering ska göras.

Förpackningsdirektivet

I förpackningsdirektivet finns krav på att alla som placerar en förpack-ning på marknaden måste uppfylla kraven i direktivet, bl.a. måste för-packningens sammansättning och materialval utvärderas innan man tillverkar den. Det kan t.ex. handla om mängden emballage eller kemi-kalier i förpackningsmaterialet. Förpackningsdirektivet ställer även krav på medlemsstaterna att inrätta ett utökat producentansvar för alla förpackningar senast den 31 december 2024.

Syftet med ändringarna i förpackningsdirektivet är att förbygga att det produceras förpackningsavfall samt främja återanvändning, materialåtervinning och andra metoder för återvinning för förpack-ningsavfall, i stället för att slutgiltigt omhändertas och därmed bidra till övergången till en cirkulär ekonomi.

122

SOU 2022:9 Bakgrund

Engångsplastdirektivet

Kommissionens förslag till engångsplastdirektivet offentliggjordes den 28 maj 2018 och innehöll förslag på olika åtgärder som medlems-staterna ska vidta för att minska vissa plastprodukters inverkan på miljön samt underlätta övergången till en cirkulär ekonomi (COM(2018) 340 final). Förslaget lämnades som en del av kommis-sionens strategi för plast i en cirkulär ekonomi.

Direktivet har karaktären av lex specialis i förhållande till förpack-ningsdirektivet och avfallsdirektivet, vilket innebär att om engångs-plastdirektivet skulle stå i strid med dessa direktiv har engångsplast-direktivet företräde inom sitt tillämpningsområde (jfr artikel 2.2 och skäl 10 till engångsplastdirektivet).

Åtgärderna i engångsplastdirektivet riktar sig i huvudsak mot de tio plastartiklar för engångsbruk som skräpar ned mest och fiske-redskap. Dessa produkter står tillsammans för omkring 70 procent av det marina skräpet räknat i antal föremål. Direktivet omfattar såväl förbud, krav om förbättrad avfallsinsamling, nationella mål om minskad konsumtion, krav på märkning, designkrav, kostnadstäck-ning i enlighet med principen om att förorenaren betalar samt med-vetandehöjande åtgärder. Direktivet innebär även att det ska införas producentansvar för tobaksprodukter med filter, ballonger, våt-servetter, vissa engångsplastförpackningar och fiskeredskap. Produ-centansvaren ska utformas i enlighet med kraven på producentansvar i avfallsdirektiv.