Uppsatsens tredje frågeställning avser att klargöra innebörden av intresseavvägningen enligt 7 kap. 25–26 §§ MB varvid följande kan sägas. Intresseavvägningen innebär att det allmänna intresset och den enskildes intresse ställs mot varandra vid prövning om strandskyddsdispens. Bestämmelsen i miljöbalken grundar sig på vad som regleras enligt 2 kap. 15 § RF angående egendomsskyddet. Syftet är att skydda fastighetsägaren mot inskränkningar som går längre än vad som är nödvändigt för att tillgodose strandskyddets syfte. Med hänsyn till miljöbalkens allmänna hänsynsregler åligger det fastighetsägaren att bevisa att hans intresse väger tyngre än det allmänna intresset.
Utgångspunkten är dock att strandskyddets syfte väger tyngre än fastighetsägarens intresse och dispens kan nekas även i de fall särskilda skäl föreligger om åtgärden inte är förenlig med strandskyddets syfte. Av stor betydelse vid intresseavvägningen är proportionalitetsprincipen, en välkänd princip inom såväl svensk rätt som internationell rätt. Vid prövning av dispensärenden innebär det att en rimlig proportion ska föreligga mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar av ingreppet.
Tidigare praxis har fastslagit att proportionalitetsbedömningen inte utgör ett självständigt skäl för dispens utan följer av att särskilda skäl enligt miljöbalkens bestämmelser föreligger. En intresseprövning var alltså endast aktuell om särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c–d §§ MB förelåg. Med hänsyn till ny praxis är det nu möjligt att beakta andra omständigheter. Högsta domstolens avgörande NJA 2018 s. 753 gällande
139 SOU 2013:59 s. 55.
140 SOU 2013:59 s. 17.
141 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 551.
142 SOU 2013:59 s. 125 f.
egendomsskydd resulterade i ett ökat fokus på proportionalitetsprincipen varför det fanns anledning att nyansera praxis även inom andra områden. Gällande proportionalitetsbedömningen vid strandskyddsdispens kom nya vägledande avgörande 2020. Mark- och miljööverdomstolen fastställde då i likhet med avgörandet beträffande egendomsskydd att det även vid strandskyddsdispens ska vara möjligt att beakta andra omständigheter än tidigare. Bedömningen måste beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet och inte enbart de särskilda skälen som räknas upp i 7 kap. 18 c–d §§ MB för att fylla sin funktion. Tidigare har intresseavvägningen inte medfört någon direkt ökad möjlighet till dispens utan har snarare tillförsäkrat den enskilde att hans intressen vägs in i prövningen. Nu har möjligheten till dispens ökat något, om än mycket lite. Det anses fortfarande att det allmänna intresset väger tyngre än den enskildes eftersom dess syfte ska prövas ur ett långsiktigt perspektiv och är till fördel för ett större antal individer än vad den enskildes intresse utgör.
Fastighetsägaren har rätt till ersättning i vissa fall av rådighetsinskränkning om omständigheterna ligger utom fastighetsägarens kontroll. Ansvaret att ansöka om strandskyddsdispens ligger på fastighetsägaren varför han kontrollerar den rådighetsinskränkning som följer av nekad dispens. Strandskyddsregleringen utgör inte sådana omständigheter som ger rätt till ersättning även med beaktande av att det gäller en förbudslagstiftning. Att behöva följa vad som föreskrivs i lag anses inte vara en sådan olägenhet som genererar rätt till ersättning.
6 Slutsatser
Som inledningsvis konstaterades är frågan om intresseavvägning vid strandskyddsdispens högst aktuell att belysa. Förra året (2020) kom nya vägledande avgöranden i frågan och en ny utredning om översyn av strandskyddet publicerades.143 Det är frågan om en avvägning mellan två starka intressen som i skilda syften gör anspråk på samma område. Det allmänna intresset av att åtgärder inte ska tillåtas inom strandskyddade områden ställs mot den enskildes intresse av att fritt råda över egen fastighet. Strandskyddsregleringen är en förbudslagstiftning och åtgärder som inte är förenlig med strandskyddets syfte får inte tillåtas samtidigt som egendomsskyddet ska skydda fastighetsägaren mot inskränkningar.
För att sammanfatta de bakomliggande intressena vid intresseavvägningen har uppsatsens utredning visat följande. Strandskyddet har två syften. Dels att trygga den
143 SOU 2020:78.
allemansrättsliga tillgången till naturen, dels att bevara goda livsvillkor för djur och växter på land och i vatten. Om en fastighetsägare vill vidta åtgärder inom strandområdet måste han ansöka om strandskyddsdispens. Dispens från strandskyddet kan nekas om åtgärden har betydande påverkan på både allemansrätten och djur- och växtlivet såväl som om bara det ena syftet påverkas. Med beaktande av att strandskyddets syften väger lika tungt var och en för sig som tillsammans kan det allmänna intressets möjlighet att inskränka den enskildes intresse anses dubbelt så stort.
Egendomsskyddet skyddar den enskilde fastighetsägaren mot rådighetsinskränkningar, vilket är när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad. Motiveras inskränkningen av att tillgodose ett angeläget allmänt intresse är det dock tillåtet då egendomsskyddet inte ger ett ovillkorligt skydd. En inskränkning av äganderätten får inte gå längre än vad som är skäligt för att tillgodose strandskyddets syfte. Samtidigt får inte dispens meddelas om åtgärden inte är förenlig med strandskyddets syfte. Av förarbeten till miljöbalken framgår att strandskyddets syfte utgör ett sådant angeläget allmänt intresse. Fastighetsägaren har under vissa omständigheter rätt till ersättning vid inskränkning i hans egendom. Dock utgör nekad strandskyddsdispens inte en sådan omständighet varför den enskilde måste tåla en sådan inskränkning utan kompensation.
Uppsatsens huvudsakliga syfte är att klargöra innebörden av intresseavvägningen mellan det allmänna intresset och den enskildes intresse. Genom att utreda de särskilda skälen för strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 c § MB och redogöra för nu gällande praxis framgår vilka möjligheter den enskilde fastighetsägaren har att beviljas dispens från strandskyddet. Vid intresseavvägningen ställs den enskildes intresse mot det allmänna intresset och det ska finnas en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar. Strandskyddets syfte är långsiktigt bevarande av vad som är orört och inte avsett att inskränka pågående markanvändning varför dispens meddelas restriktivt. För att få en ansökan om dispens prövad var det tidigare tvunget att särskilda skäl enligt miljöbalkens bestämmelser skulle föreligga. Bestämmelsen ansågs uttömmande och andra omständigheter var inte möjliga att beakta vid en prövning.
Om inte något av miljöbalkens särskilda skäl förelåg, gjordes inte någon prövning av ansökan då den proportionalitetsbedömning som kommer till uttryck i miljöbalkens bestämmelse om intresseavvägning inte ansågs utgöra ett självständigt skäl för dispensprövning. Tillämpningen av proportionalitetsbedömningen vid strandskyddsdispens ändrades 2020 efter vägledande avgöranden i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande i ”Parkfastigheten” är det nu möjligt att beakta andra omständigheter utöver vad som räkas upp som särskilda skäl i miljöbalken. Domstolen menar att bedömningen måste beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet och inte enbart
de särskilda skälen i miljöbalken för att fylla sin funktion. Bedömningen syftar till att säkerställa att den enskildes intressen i sin helhet vägs in och att den enskilde inte får stå tillbaka oskäligt mycket. Dock är fastighetsägarens möjlighet att beviljas dispens fortsatt mycket begränsad.
I de nya vägledande avgöranden uppsatsen redogjort för, gällande strandskyddsdispens, förelåg inga särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c–d §§ MB. Det blev då frågan om en proportionalitetsbedömning enligt 7 kap. 25 § MB. Högsta domstolen respektive Mark- och miljööverdomstolen tog ställning till omständigheter som fastighetsägarens förväntningar till följd av att dispens tidigare beviljats och den ekonomiska olägenhet det medför att behöva ta bort vad som redan byggts.
Omständigheterna ansågs inte kunna tillmätas någon egentlig betydelse. Att bevilja dispens med beaktande av gamla omständigheter eller med beaktande av att en byggnation har uppförts i strid med ett beslut skulle underminera strandskyddet och lagstiftningen skulle förlora sin betydelse.
Strandskyddets syfte är starkt och av stor vikt för allmänheten idag och i framtiden.
Att en fastighetsägare ska kunna framställa sitt eget behov av en brygga eller en redskapsbod som mer angeläget än det skydd strandområdet ger åt viktiga livsmiljöer för människor, djur och växter känns mycket svårt. Det är två starka intressen som båda skyddas av vad som stadgats internationellt och nationellt. Dock har möjligheten till inskränkningar i egendomsskyddet som ska skydda fastighetsägarens äganderätt stöd i lag vilket också är allmänt känt. Strandskyddets inskränkning i äganderätten är förenlig med regleringen av egendomsskyddet och nödvändig för att upprätthålla strandskyddets syfte. Vidare kan konstateras att strandskyddets syfte och omfattning är större och mer långsiktigt än fastighetsägarens enskilda intresse varför det i sak finns en självklarhet i att det allmänna intresset i frågan om dispens bör väga tyngre än den enskildes intresse. Trots detta kan ändå frågan ställas om intresseavvägningen faktiskt är proportionerlig. En nekad dispens kan sänka fastighetens värde både för fastighetsägaren och vid en eventuell försäljning vilket kan leda till ett ointresse av att vårda marken. Därmed kan tillgängligheten och de befintliga livsvillkoren försämras även om avsikten med en nekad dispens var att skydda de allmänna intressena.
Mot bakgrund av ny praxis ska en fristående proportionalitetsbedömning göras i varje enskilt fall. Det ska beaktas om ingreppet är ändamålsenligt, nödvändigt och strikt mening proportionerligt, alltså om det finns en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar. Av de särskilda skälen för strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 c § MB är inte alla alltid möjliga att åberopa av den enskilde fastighetsägaren.
Strandskyddets syften väger lika tungt var och en för sig som tillsammans och det åligger fastighetsägaren att bevisa att en åtgärd är förenligt med strandskyddets syften.
Dessutom har inte fastighetsägaren någon rätt till ersättning vid sådan
rådighetsinskränkning som utgörs av nekad dispens samtidigt som det är den enskildes ansvar att ansöka om dispens. Trots fastighetsägarens begränsade möjligheter att fritt råda över sin egendom ställde sig bland andra Naturvårdsverket kritisk mot införandet av skydd för den enskilde fastighetsägaren mot rådighetsinskränkningar då ett utökat skydd skulle vara på bekostnad av det allmänna intresset.144 Även med beaktande av ny praxis är det fortfarande på förhand uttalat att strandskyddets allmänna intresse väger tyngre än den enskildes intresse trots att det är möjligt att beakta andra omständigheter än tidigare vid en prövning.
Avslutningsvis kan konstateras att det allmänna intresset väger tynger och det är vad domstolen i dagsläget utgår ifrån vid en bedömning. Därmed har det allmänna intresset på förhand ett övertag vid intresseavvägningen vilket kan ifrågasättas om det är förenligt med att ingrepp i den enskildes egendom ska motiveras av ett angeläget allmänt intresse för att beviljas. Praxis i frågan är relativt ny varför det kan vara svårt att dra en slutsats av vilken väg rättsutvecklingen tar i framtiden och hur den enskildes förutsättningar kommer att förändras.
144 Prop. 1993/94:117 s. 13.
7 Källförteckning
Offentligt tryck
Regeringens propositioner
Prop. 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor Prop. 2000/01:111 Skyddet för vissa djur- och växtarter oh deras livsmiljöer
Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärder
Prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden Prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag
Statens offentliga utredningar SOU 2008:125. En reformerad grundlag
SOU 2010:87. Skadestånd och Europakonventionen SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar SOU 2015:108. Strandskyddet i praktiken
SOU 2020:78. Tillgängliga stränder – ett mer differentierat strandskydd
EU-dokument
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar
Rättsfall
Högsta domstolen NJA 2018 s. 753
Högsta domstolen dom 2020-12-29, målnummer T 6460–19
Högsta förvaltningsdomstolen RÅ 1996 ref. 40
RÅ 1996 ref. 44 RÅ 1996 ref. 56 HFD 2017 ref. 48
Mark- och miljööverdomstolen MÖD 2009:35
MÖD 2011:29 MÖD 2011:42 MÖD 2013:37 MÖD 2016:11 MÖD 2020:2 I & II
Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-11-13, målnummer M 4091–13 Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-12-11, målnummer M 7026–14 Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-05-18, målnummer M 9756–14 Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-16, målnummer M 1898–15 Mark- och miljööverdomstolens dom 2017-08-16, målnummer M 10315–16 Mark- och miljööverdomstolens dom 2018-04-17, målnummer M 9582–17 Mark- och miljööverdomstolens dom 2020-10-07, målnummer M 9380–19
Mark- och miljödomstolen
Växjö tingsrätts, mark- och miljödomstol, dom 2020-12-22, målnummer M 1938–20
Europadomstolen
Sporrong och Lönnroth mot Sverige (7151/75 och 7152/75) dom meddelad 1982-09-23
Litteratur
Bengtsson, Bertil, Allemansrätten – Vad säger lagen?, Tryckindustri, Solna 2004
Bengtsson, Bertil, En problematisk grundlagsändring, Svensk Juristtidning, 1994, s. 920–931
Bengtsson, Bertil, Speciell fastighetsrätt miljöbalken, upplaga 12:1, Iustus Förlag AB, Uppsala 2018
Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2020, JUNO)
Gydal, Cecilia, Proportionalitetsprincipen, en europeisk rättsprincip och dess betydelse för svensk rätt, Förvaltningsrättslig tidskrift, Nr 5 1997, s. 219–230
Isberg och Eliason, Regeringsformen (1 jan. 2019 JUNO)
Nääv, Maria och Zamboni, Mauro, Juridisk metodlära, upplaga 2:2, Studentlitteratur AB, Lund 2018
Sandgren, Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, upplaga 3:1, Norstedts Juridik AB, Stockholm 2015
Svenning, Miljöbalken (1998:808), Karnov 2020-01-01 (JUNO)
Internetkällor
Sveriges Domstolar (2021) ”Högsta Domstolen; Avgöranden” (Hämtad 2021-03-08) https://www.domstol.se/hogsta-domstolen/avgoranden/?f=DecisionType_list:decision