Intresseavvägning vid strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 c MB

Intresseavvägning vid

strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 c § MB

Irja Eriksson

Huvudområde: Juridik Högskolepoäng: 15 hp Termin/år: vt21

Handledare: Tobias Indén

Examinator: Atle Morseth Edvinsson Kurskod: JU028G

Utbildningsprogram: Förvaltningsjuridiska programmet, 180 hp

Innehållsförteckning

Sammanfattning ... 3

1 Inledning ... 4

1.1 Bakgrund ... 4

1.2 Syfte ... 5

1.3 Metod och material ... .. 5

1.4 Avgränsningar ... 6

1.5 Disposition ... 7

2 Strandskydd – det allmänna intresset ... 8

2.1 Strandskyddets syfte och omfattning ... 8

2.1.1 Allemansrätten ... 9

2.1.2 Djur- och växtlivet ... 10

2.1.3 Dispens från strandskyddet ... 11

2.2 Avslutande kommentar - strandskydd ... 13

3 Egendomsskydd – den enskildes intresse... 13

3.1 Egendomsskyddets syfte och omfattning ... 14

3.1.1 Rådighetsinskränkning ... 15

3.1.2 Ersättning vid rådighetsinskränkning ... 17

3.2 Inkorporering av Europakonventionen ... 18

3.3 Avslutande kommentar – egendomsskydd ... 19

4 Särskilda skäl för strandskyddsdispens ... 21

4.1 Särskilda skäl för dispens enligt 7 kap. 18 c § MB ... 21

4.1.1 Redan ianspråktaget område ... 22

4.1.2 Område väl avskilt från stranden ... 23

4.1.3 Anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet ... 23

4.1.4 Utvidga en pågående verksamhet ... 24

4.1.5 Angeläget allmänt intresse ... 24

4.1.6 Annat mycket angeläget intresse ... 25

4.2 Avslutande kommentar – särskilda skäl för strandskyddsdispens ... 25

5 Intresseprövning ... 26

5.1 Intresseavvägning ... 27

5.1.1 Förenlighet med strandskyddets syfte ... 28

5.1.2 Vad den enskilde måste bevisa ... 29

5.2 Proportionalitetsbedömning ... 29

5.3 Nya vägledande avgöranden ifråga om strandskyddsdispens ... 32

5.4 Ersättning vid nekad dispens ... 35

5.5 Avslutande kommentar – intresseprövning ... 36

6 Slutsatser... 37

7 Källförteckning ... 41

Sammanfattning

Intresseavvägningen vid strandskyddsdispens är en avvägning mellan två starka, olika intressen. Strandskyddet avser att tillförsäkra allmänheten möjlighet att vistas inom strandområdet för att bada och utöva friluftsaktiviteter samt att bevara goda livsmiljöer för djur och växter på land och i vatten. Genom de förbud som ställs upp i miljöbalken inskränker strandskyddet den enskildes äganderätt varför fastighetsägaren inte är fri att ovillkorligen råda över sin egendom trots egendomsskyddet. För att kunna vidta åtgärder inom strandområdet måste fastighetsägaren ansöka om strandskyddsdispens.

Vid prövningen av en dispensansökan ska det göras en intresseavvägning som ställer strandskyddets allmänna intresse mot den enskildes intresse av att vidta den aktuella åtgärden. Det ska finnas en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar för att ett beslut ska anses proportionerligt. Uppsatsen syftar till att utreda intresseavvägningen vid strandskyddsdispens genom att klargöra innebörden av de två motstående intressena vid avvägningen, de särskilda skälen för dispens enligt 7 kap. 18 c § MB samt bestämmelserna om intresseprövning enligt 7 kap. 25–26 §§ MB.

Enligt tidigare praxis var det inte möjligt att beakta andra omständigheter än de särskilda skälen som återfinns i miljöbalken. Ny praxis ger nu möjlighet att beakta andra omständigheter genom en fristående proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall. Strandskyddets syfte är att långsiktigt bevara olika natur- och miljövårdsintressen, således väger strandskyddet tyngre vid en intresseavvägning än den enskildes intressen. Det resulterar i att trots ny praxis råder fortfarande en restriktivitet när det gäller att bevilja dispens. Domstolen har konstaterat att ekonomiska olägenheter som följer av att fastighetsägaren uppför byggnationer i strid med ett beslut eller fastighetsägarens förväntningar vid förvärv av egendom inom strandområdet inte är sådana omständigheter som tillmäts någon egentlig betydelse vid en bedömning. Att bevilja dispens med beaktande av sådana omständigheter skulle underminera strandskyddet och lagstiftningen skulle förlora sin betydelse. Vidare menar domstolen att agerande i strid med lagstiftningen inte ska ge sådana fördelar som den laglydige inte får. Rättsutvecklingen har en mindre betydelse för dispensprövningen i sig men är av stor betydelse för den enskilde, även fast möjligheten till dispens fortfarande är mycket begränsad. Frågan kvarstår dock om avvägningen faktiskt är proportionerlig då det allmänna intresset på förhand väger tyngre och fastighetsägaren förväntas tåla inskränkningen utan rätt till ersättning.

Antal ord: 13 245

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Av 7 kapitlet miljöbalken (1998:808), MB, framgår den strandskyddsreglering vars syfte är att på lång sikt trygga den allemansrättsliga tillgången till strandområden samt att bevara goda livsvillkor för djur och växter både på land och i vatten. Syftet tillgodoses genom ett huvudsakligt förbud att vidta vissa åtgärder inom strandskyddsområdet.

Genom en precisering i lagstiftningen av vad som utgör särskilda skäl för strandskyddsdispens har strandskyddet stärkts. Strandskyddet begränsar således väsentligt de åtgärder en fastighetsägare har möjlighet att vidta på sin egen fastighet, som exempelvis att uppföra en komplementbyggnad eller att anlägga en brygga.

Samtidigt framgår det av regeringsformen att den enskilde inte ska behöva tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad om det inte är för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. Därför ska en intresseavvägning göras mellan en fastighetsägares enskilda intressen och det allmänna intresset som strandskyddet utgör. Det blir med andra ord frågan om en bedömning utifrån proportionalitetsprincipen.

Den enskildes intresse av egen fastighet har genom egendomsskyddet ett grundlagsstadgat skydd mot inskränkningar samtidigt som även det allmänna intresset, vars intresse ligger i att åtgärder inte ska vidtas inom strandskyddsområdet, skyddas av grundlagen. Det finns nu ny praxis ifråga om den intresseavvägning som ska göras vid ansökan om strandskyddsdispens vilket gör ämnet högst aktuellt. Högsta domstolen och Mark- och miljööverdomstolen har i nya avgöranden från 2020 tagit hänsyn till och fört resonemang kring den rättsutveckling som varit mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande i ”Parkfastigheten”, NJA 2018 s. 753. Avgörandet avser proportionalitetsbedömning i förhållande till egendomsskyddet och har resulterat i ett ökat fokus på proportionalitetsprincipen. Domstolen finner nu anledning att nyansera tidigare praxis ifråga om proportionalitetsbedömning även vid strandskyddsdispens.

Rättsutvecklingen ger nu möjlighet att beakta andra omständigheter vid prövning om strandskyddsdispens än vad som framgår av 7 kap. 18 c–d §§ MB.

1.2 Syfte

Mot bakgrund av den ovannämnda nya praxis är uppsatsens syfte att klargöra intresseavvägning mellan det allmänna intresset och den enskildes intressen vid ansökan om strandskyddsdispens och vilka omständigheter som nu är möjliga att beakta.

För att uppnå uppsatsens syfte ska följande frågeställningar besvaras:

 Vad innebär egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § RF och hur beaktas regeln i bestämmelserna om strandskydd?

 Vad utgör särskilda skäl för strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 c § MB?

 Vad innebär bestämmelserna om intresseprövning enligt 7 kap. 25–26 §§ MB?

1.3 Metod och material

För att uppnå uppsatsens syfte används den rättsdogmatiska metoden vilken behandlas av bland andra Jan Kleinman i Juridisk metodlära.¹ Den rättsdogmatiska metoden är den rättsvetenskapliga metod som är mest förekommande men inte desto mindre omdebatterad för begreppets negativa klang och något missvisande betydelse.² Metodens syfte är att fastställa gällande rätt genom analys, tolkning och systematisering av rättskällor med beaktande av dess normhierarki. För den rättsdogmatiska metoden är antalet rättskällor begränsat. De rättskällor som är av relevans för metoden är lagstiftning, förarbeten, praxis och doktrin. Den rättsdogmatiska metoden utgår vanligtvis från konkreta frågeställningar och tillämpar rättskällor för att utreda frågeställningarnas innebörd. När innebörden av specifika rekvisit och vad som anses ska rymmas inom ramen för rekvisitetens bedömning fastställs är orsaker och konsekvenser inte relevant då gällande rätt inte behandlar rekvisitetens effekter.³ Metoden syftar snarare till att precisera rättsregler och söka lösningen på det juridiska problem som framställts genom att studera rättsordningen vertikalt med slutledning utifrån principer och regler. Metoden utgår från att lagens tillämpning bestäms av rätten.⁴ Rättsdogmatisk metod kan vara svår att beskriva och

1 Nääv, Maria och Zamboni, Mauro, Juridisk metodlära, upplaga 2:2, Studentlitteratur AB, Lund 2018, s. 21–46.

2 Sandgren, Claes, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare, upplaga 3:1, Norstedts Juridik AB, Stockholm 2015, s. 43; Nääv

& Zamboni, Juridisk metodlära, s. 24 ff.

3 Nääv & Zamboni, Juridisk metodlära, s. 24.

4 Nääv & Zamboni, Juridisk metodlära, s. 210.

kan vid en beskrivning framstå som direkt motsägelsefull varför det är enklare att beskriva vad som faktiskt görs när metoden används.⁵

Uppsatsens syfte är att fastställa gällande rätt beträffande intresseavvägningen mellan det allmänna intresset och den enskildes intresse vid ansökan om strandskyddsdispens varvid den rättsdogmatiska metoden lämpar sig bäst. För att söka svaret på problemställningen utgår skrivandet från auktoritära rättskällor. Vid klargörandet av uppsatsens frågeställningar, med beaktande av rättskällornas normhierarki, utgår skrivandet inledningsvis från aktuell lagstiftning gällande strandskydd, strandskyddsdispens och intresseprövning enligt 7 kapitlet miljöbalken samt till valda delar egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § RF. Vad som framgår av lagtext kan vara svårt att tolka, för att få en djupare inblick och förstå lagstiftarens syfte med bestämmelserna finns förarbeten till respektive lag att tillgå. För att sedan förstå hur bestämmelsen ska tillämpas och vad som ryms inom dess bedömning är vägledande domstolsavgöranden av stor betydelse.

Ny praxis på området ifråga om intresseavvägning vid strandskyddsdispens gör uppsatsens syfte högst aktuellt att utreda då det är frågan om en avvägning mellan två starka intressen. På ena sidan den enskildes intresse av att fritt råda över sin fastighet och på den andra sidan det allmänna intresset av att på lång sikt skydda och bevara strandområdet. I uppsatsen studeras ny praxis som nu finns på området för att förstå lagens tillämpning. För att ge en förståelse för vilka förändringar rättsutvecklingen bidragit till i frågan redogör uppsatsen även för tidigare gällande praxis. De domstolsavgöranden uppsatsen behandlar är hämtade från Sveriges Domstolar samt databasen JUNO.⁶ Domstolsavgöranden kan i vissa fall vara något svåra att läsa och knapphändiga i sin beskrivning varvid doktrin kan vara av fördel att läsa för att vidare förstå lagtextens syfte och tillämpning.

1.4 Avgränsningar

De frågeställningar som framgår av uppsatsens syfte regleras främst i miljöbalken.

Miljöbalkens reglering beträffande strandskyddsområden omfattar fler bestämmelser än vad som utreds i uppsatsen, en avgränsning görs till de bestämmelser som bedöms vara relevanta för uppsatsens syfte. Vissa bestämmelser berörs men inte genom någon ingående utredning och andra bestämmelser berörs inte på något vis. För att förstå det allmänna intresset och bestämmelserna kring strandskyddsdispens är det nödvändigt

5 Nääv och Zamboni, Juridisk metodlära, s. 21.

6 Sveriges Domstolar, Högsta Domstolen; Avgöranden, https://www.domstol.se/hogsta- domstolen/avgoranden/?f=DecisionType_list:decision, hämtad 2021-03-08.

att till vissa delar redogöra för strandskyddet i sig. Av 7 kap. 18 c–d §§ MB framgår de särskilda skäl för strandskyddsdispens som finns att beakta. Vissa av de domstolsavgöranden som behandlas i uppsatsen tar ställning till båda bestämmelserna gällande särskilda skäl. Uppsatsen avgränsas till bestämmelsen om särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c § MB. Således behandlas inte särskilda skäl för strandskyddsdispens på områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen vilket regleras av bestämmelsen i 7 kap. 18 d § MB. Uppsatsens avgränsning avser även själva ansökningsförfarandet vid strandskyddsdispens samt dispensprövningen i sig då det är själva intresseavvägenen vid prövningen som är av relevans. Den historiska utvecklingen av strandskyddsregleringen berörs inte mer ingående än vad som anses nödvändigt för att ge läsaren en förståelse för lagstiftningen.

Beträffande egendomsskyddet är det nödvändigt, likt bestämmelserna om strandskydd, att till vissa delar redogöra för dess innebörd för att vidare förstå bestämmelserna om strandskyddsdispens och avvägningen mellan den enskildes intresse och det allmänna intresset. I klargörandet av egendomsskyddets innebörd och syfte avgränsas uppsatsen till att i huvudsak behandla inskränkningar av det allmänna för att tillgodose angelägna allmänna intressen enligt 2 kap. 15 § RF i förhållande till strandskyddsregleringen. Således utreds inte övriga delar av bestämmelsen ifråga om egendomsskyddet då övriga delar inte är av relevans för uppsatsens syfte samt annan lagstiftning beträffande den enskilde fastighetsägarens intressen.

1.5 Disposition

Uppsatsen är indelad i sex kapitel. Det första inledande kapitlet har förklarat uppsatsens syfte med bakgrundsbeskrivning, metodval och avgränsningar. Andra kapitlet behandlar strandskyddets syfte och omfattning för att förstå det allmänna intresset vid intresseavvägningen. Det tredje kapitlet behandlar egendomsskyddets syfte och omfattning för att förstå den enskildes intresses vid intresseavvägningen. Utredningen begränsas till inskränkningar av det allmänna för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse i förhållande till bestämmelserna om strandskydd. Fjärde kapitlet behandlar särskilda skäl för strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 c § MB då det tidigare endast var möjligt att beakta de omständigheter som framgår av miljöbalkens bestämmelser.

Femte kapitlet behandlar den intresseavvägning som ska göras utifrån proportionalitetsprincipen mellan det allmänna intresset och den enskildes intresse vid prövningen av ansökan om strandskyddsdispens. I det sjätte och avslutande kapitlet framförs uppsatsens slutsatser.

2 Strandskydd – det allmänna intresset

Vid en intresseavvägning ställs det allmänna intresset mot den enskildes intresse. I kapitlet utreds strandskyddet i egenskap av det allmänna intresset. För att förstå det allmänna intresset vid intresseavvägningen när en ansökan om strandskyddsdispens prövas, behöver strandskyddets syfte och omfattning vidare klargöras. Utredningen utgår i huvudsak från miljöbalken och dess förarbeten. Genom lagändringar har de bestämmelser gällande strandskydd som utredningen utgår ifrån ändrat placering i lagstiftningen. Vad som anges i föreliggande kapitel samt uppsatsens kommande kapitel är genomgående dess nuvarande placering.

2.1 Strandskyddets syfte och omfattning

Strandskyddet har funnits länge. På 1950-talet tillkom den första strandlagstiftningen vilken snart kom att ersättas av naturvårdslag (1964:822). Naturvårdslagen upphävdes 1999 och ersattes då av den nuvarande miljöbalken. Ett generellt områdesskydd infördes 1975 och innebar att strandskyddet gällde vid samtliga hav, sjöar och vattendrag. Tidigare utsåg länsstyrelsen tillståndspliktiga områden som var i behov av att skyddas, vilket visade sig vara ett otillräckligt för att skydda strandområdet.⁷ Strandskyddsregleringen ändrades 2009 då lagstiftningen inte ansågs tillräckligt flexibel. För att anpassa lagstiftningen till landets geografiska förutsättningar ersattes det generella strandskyddet av ett mer differentierat strandskydd.⁸

Strandskyddsregleringen har genom åren skärpts och vidgats och dess ursprungliga syfte var fram till 1994 endast att trygga allmänhetens möjlighet att vistas vid stränderna för bad, rekreation och friluftsliv.⁹ Strandskyddet har nu två syften vilka framgår av 7 kap. 13 § MB. Dels det ursprungliga syftet att trygga allmänhetens tillgång till stränderna, dels att skydda viktiga livsmiljöer för djur och växter både på land och i vatten. Av 7 kap. 14 § MB framgår att skyddet omfattar ett område om 100 meter på båda sidor om strandlinjen och att området kan utvidgas till att omfatta 300 meter från strandlinjen om så är nödvändigt med hänsyn till strandskyddets syfte.

Strandskyddsregleringen är en skyddslagstiftning som avser att långsiktigt skydda och värna om strandområdet varför åtgärder som vidtas inom området måste prövas mot ett långsiktigt perspektiv och inte mot att tillfälligt tillgodose ett enskilt eller

7 Prop. 2008/09:119 s. 28.

8 Prop. 2008/09:119 s. 33.

9 Prop. 2008/09:119 s. 28.

allmänt intresse. Strandskyddets syfte att långsiktigt skydda strandområdet preciserades i lagtexten vid lagändringen 2009.¹⁰ Inom strandområdet råder flertalet generella förbud enligt 7 kap. 15 § MB. En fastighetsägare får inte uppföra byggnader, ändra befintliga byggnader så det hindrar den allemansrättsliga tillgången till området eller vidta andra åtgärder som väsentligt försämrar livsvillkoren för djur- och växtlivet.

Undantag från förbuden följer av 7 kap. 16 § MB där det framgår att byggnad eller annan anläggning som för sin funktion måste finnas inom strandområdet är tillåten att uppföra om behovet avser jordbruk, skogsbruk, fiske eller renskötseln. Som undantag framgår även åtgärder som meddelats tillstånd av regeringen eller med stöd av miljöbalken och anläggande av väg eller järnväg enligt fastställd plan. Strandskyddet inskränker fastighetsägarens möjlighet att vidta åtgärder på egen mark men förbuden är inte absoluta. Det finns möjlighet till undantag i det enskilda fallet genom att ansöka om dispens från strandskyddet.¹¹

2.1.1 Allemansrätten

Den ena delen av strandskyddets syfte enligt 7 kap. 13 § MB avser att trygga den allemansrättsliga tillgången till strandområdet. Av 7 kap. 1 § MB framgår att vistelsen i naturen genom nyttjande av allemansrätten ska vara varsam och med respekt för naturen. Allemansrätten är en grundlagsstadgad rättighet och regleras i 2 kap. 15 § fjärde stycket RF vilken samtidigt inskränker egendomsskyddet som regleras i första stycket samma bestämmelse. Innan ändringen av miljöbalken 2009 framgick det inte uttryckligen av lagtexten att det var allemansrätten strandskyddet utgick från varvid lagstiftaren ansåg det nödvändigt att förtydliga bestämmelsens syfte. Anledningen till ändringen var att lagtextens tidigare utformning inte bidrog till klarhet i om skyddet även gällde områden som inte uttalat var intressanta för friluftslivet.¹² Allemansrätten ger alla och en var rätt att vistas inom strandområdet utan att på förhand behöva tillstånd från fastighetsägaren.¹³ Dock är rätten att vistas på annans fastighet inte obegränsad då en fastighetsägare inte får utsättas för betydande olägenhet.¹⁴

En betydande olägenhet kan för fastighetsägaren utgöras av intrång i hemfridszonen eller att fastighetsägarens ekonomiska intressen kränks genom att planteringar och nysådda åkrar skadas.¹⁵ Begreppet hemfridszon avser fastighetsägarens

10 Prop. 2008/09:119 s. 36 f.

11 Prop. 2008/09:119 s. 51.

12 Prop. 2008/09:119 s. 37.

13 Prop. 2000/01:130 s. 117.

14 Bengtsson, Bertil, Speciell fastighetsrätt miljöbalken, upplaga 12:1, Iustus Förlag AB, Uppsala 2018, s. 163.

15 Bengtsson, Speciell fastighetsrätt miljöbalken, s. 168 f.

rätt till ett privat, ostört område och utgörs av området närmast en byggnad. Staket, vägar eller annan form av naturlig terräng kan utgöra en tydlig gräns för vilket område som utgör en hemfridszon.¹⁶ Hur stort området är avgörs i det enskilda fallet beroende på vilka omständigheter som föreligger på platsen.¹⁷ Exempel på omständigheter är att hemfridszonen i ett villaområde kan vara betydligt mindre än på landsbygden. I villaområden angränsas ofta tomter med vägar, häckar och staket som skyddar den privata sfären medan ett öppet landskap inte har något naturligt skydd mot störningar varför hemfridszonen under sådana omständigheter kan omfatta ett större område.

Allmänhetens möjlighet att röra sig och tillfälligt vistas på annans mark begränsas av bestämmelserna enligt brottsbalk (1962:700), BrB. Av 12 kap. 4 § BrB framgår att det är straffbart att utan tillstånd färdas över annans tomt eller plantering som inte utgör väg.

Befintliga vägar får nyttjas i den utsträckningen att hemfridsbrott enligt 4 kap. 6 § BrB inte föreligger. En tomts storlek varierar beroende på omständigheter men att passera på ett avstånd om 60–70 meter från bostadshuset bör i de flesta fall anses tillåtet.¹⁸

Att skydda och bevara strandområden är en nationell angelägenhet varför åtgärder inom området ska beviljas med beaktande ur ett långsiktigt perspektiv.¹⁹ Strandmiljön anses vara av högt värde då strandområden ger möjlighet till bad och andra friluftsaktiviteter, rekreation samt att det höjer ett bostadsområdes kvalitet med en attraktiv boendemiljö genom tillgängliga stränder.²⁰ Även om strandnära boenden har en stark dragningskraft är byggandet inom strandområdet inte helt oproblematiskt varför en god och väl genomförd planering behövs. Att bygga för nära stränderna resulterar i att en minoritet i egenskap av bostadsinnehavare gynnas medan det begränsar tillgången till strandområdet för allmänheten samt att viktiga livsmiljöer för djur- och växtlivet försämras eller rent av förstörs.²¹

2.1.2 Djur- och växtlivet

Strandskyddets andra syfte avser att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet både på land och i vatten. Strandskyddet hindrar fastighetsägaren från att vidta åtgärder som väsentligt försämrar livsvillkoren för djur- och växtlivet. I MÖD 2011:29 nekades dispens för en brygganläggning då anläggningen väsentligt skulle försämra livsvillkoren för djur och växter. Området ansökan avsåg bestod av en frisk

16 Bengtsson, Bertil, Allemansrätten – Vad säger lagen?, Tryckindustri, Solna 2004, s. 17 f.

17 Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-12-11, målnummer M 7026–14.

18 Bengtsson, Allemansrätten – Vad säger lagen?, s. 18.

19 Prop. 2008/09:119 s. 30.

20 Prop. 2008/09:119 s. 30 f.

21 Prop. 2008/09:119 s. 30.

vegetationsmiljö. Genom skuggning och tillförande av främmande element ansågs livsvillkoren väsentligt försämras. Vidare har det framhållits att fragmentering av ekosystemet har en negativ påverkan på den biologiska mångfalden. Med hänsyn till det stora exploateringstrycket kan en lokal försämring av livsmiljön få långtgående konsekvenser.

Det land- och vattenområde som strandskyddet omfattar är av stor betydelse för att kunna bevara den biologiska mångfalden. Området utgör bland annat häckningsplats för fåglar, yngelkammare för fiskar och många arter använder området för övervintring.

Att särskilt värna om strandområdet ger djur och växter möjlighet att leva vidare och spridas då nära en tredjedel av Sveriges rödlistade arter (2005) är beroende av strandområdet på ett eller annat sätt. Olika naturtyper är i dagsläget av olika högt värde sett ur det biologiska perspektivet. Skyddsvärdet ska enligt strandskyddets syfte ses ur ett långsiktigt perspektiv vilket kan resultera i en annan bedömning då även områdets framtida potential ska vägas in.²²

Att bevara den biologiska mångfalden är en del av de miljökvalitetsmålen antagna av riksdagen för att nå en ekologisk hållbar utveckling. Flera av miljökvalitetsmålen berör den biologiska mångfalden på ett eller annat vis.²³ Genom Sveriges medlemskap i EU följer en skyldighet att bedriva den svenska miljöpolitiken i samspel med den miljöpolitik som bedrivs av EU varav bevarandet av den biologiska mångfalden är en del av målen.²⁴ Några av de för medlemsländerna bindande direktiv som är av relevans i frågan är Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och Rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar.²⁵ Staten har med anledning av direktiven en skyldighet att förebygga och vidta åtgärder för att skydda strandområdet från föroreningar, störningar och andra skador.²⁶ Ett led i att skydda strandområdet från föroreningar, störningar och andra skador är att det är tillståndspliktigt för den enskilde att vidta åtgärder inom området.

2.1.3 Dispens från strandskyddet

Staten har en skyldighet att skydda strandområdet för att tillgodose det allmänna intresset av tillgängliga stränder och bevarande av biologisk mångfald. Förbuden att vidta åtgärder inom strandområdet inskränker fastighetsägarens möjlighet att fritt råda över sin mark. Det finns möjlighet för fastighetsägaren att ansöka om dispens från

22 Prop. 2008/09:119 s. 31.

23 Prop. 2000/01:130 s. 11 och 15.

24 Prop. 2000/01:130 s. 28.

25 Prop. 2000/01:111 s. 30.

26 Prop. 2000/01:111 s. 39 f.

strandskyddet enligt 7 kap. 18 a–b §§ MB för att tillgodose sitt enskilda intresse. Dock framgår det av förarbeten och praxis att bestämmelserna om strandskyddsdispens ska tillämpas restriktivt.²⁷ Genom lagändringen 2009 förtydligades förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet med syftet att undvika en godtycklig och allt för varierad tillämpning av regelverket.²⁸ Alla de åtgärder som ska vidtas inom ett strandskyddat område måste uppfylla de allmänna hänsynsreglerna som framställs enligt 2 kapitlet miljöbalken.²⁹ Av de allmänna hänsynsreglerna framgår bland annat att en åtgärd ska vidtas med försiktighet och kunskap om hur människors hälsa och miljön påverkas och att platsen för åtgärden ska väljas med beaktande av var åtgärden gör minst skada. Vidare framgår det att bevisbördan för att hänsynsreglerna följs åligger den som avser att vidta åtgärden. Utgångspunkten för en skyddslagstiftning är att förbjudna åtgärder inte får vidtas varför strandskyddsdispens inte beviljas om de allmänna hänsynsreglerna inte uppfylls.³⁰

För att prövning av en ansökan om strandskyddsdispens ska göras var det tidigare tvunget att särskilda skäl skulle föreligga.³¹ Av 7 kap. 18 c § MB framgår att som särskilda skäl avses områden som redan är ianspråktaget, områden som är väl avskilda från stranden, anläggning som för sin funktion måste ligga inom området, utvidgning av pågående verksamhet, angelägna allmänna intressen samt annat mycket angeläget intresse. Bestämmelsen anses vara uttömmande och andra omständigheter än vad som där framgår har tidigare inte varit möjliga att beakta vid en prövning.³² Vidare ska åtgärden fastighetsägaren önskar vidta uppfylla ytterligare två krav. För det första ska en alternativ placering kunna uteslutas och för det andra ska proportionalitetsprincipen enligt 7 kap. 25–26 §§ MB uppfyllas som en del av intresseavvägningen mellan det allmänna intresset och den enskildes intresse.³³ I de fall dispens beviljas ska i möjligaste mån området närmast vattnet lämnas fritt vilket framgår av 7 kap. 18 f § MB. Skälet till bestämmelsen är att säkerställa en fri passage för allmänheten och för att bevara goda livsvillkor för den biologiska mångfalden.³⁴

27 Prop. 2008/09:119 s. 29.

28 Prop. 2008/09:119 s. 34.

29 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 322.

30 SOU 2015:108 s. 147 f.

31 Prop. 2008/09:119 s. 28 f.

32 Prop. 2008/09:119 s. 104 och 107.

33 Prop. 2008/09:119 s. 54.

34 Prop. 2008/09:119 s. 77.

2.2 Avslutande kommentar - strandskydd

Sammanfattningsvis kan sägas att strandskyddet är en nationell angelägenhet ur flera aspekter samt är av stor vikt för att uppfylla de miljökvalitetsmålen regeringen arbetar efter.³⁵ Strandskyddet har två syften, det ena syftet är att tillförsäkra allmänheten tillgång till strandområdet för bland annat bad och friluftsliv. Det andra syftet är att bevara den biologiska mångfalden genom att värna om goda livsvillkor för djur och växter både på land och i vatten. De båda syftena sammanfaller på så vis att ett område kan vara skyddsvärt både ur ett allemansrättsligt perspektiv och ur ett biologiskt perspektiv. Om så inte skulle vara fallet är strandskyddet ändå lika starkt om endast det ena syftet berörs av en åtgärd.³⁶

Strandskyddets syften väger således lika tungt var och en för sig som tillsammans vilket kan sägas göra det allmänna intressets inskränkning i fastighetsägarens rättigheter dubbelt så stor. Den skyldighet staten har att skydda strandområdet med anledning av sitt medlemskap i EU torde göra det allmänna intressets ställning om möjligt ännu starkare vid en intresseavvägning. Den enskilde fastighetsägaren har möjlighet att ansöka om dispens från strandskyddet men bestämmelserna om dispens ska tillämpas restriktivt enligt förarbeten och praxis.³⁷

Nästa kapitel behandlar egendomsskyddet som avser att skydda den enskildes intressen. Vad de särskilda skälen för strandskyddsdispens innebär behandlas vidare i kapitel 4 och intresseavvägningen behandlas vidare i kapitel 5.

3 Egendomsskydd – den enskildes intresse

I föregående kapitel behandlades strandskyddet som utgör det allmänna intresset vid intresseavvägningen. Vid en intresseavvägning ställs strandskyddet mot egendomsskyddet vilket skyddar den enskildes intresse. För att klargöra den enskildes intresse behandlas i det följande egendomsskyddets syfte och omfattning gällande inskränkningar av det allmänna för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse i förhållande till strandskyddsregleringen. Utredningen utgår i huvudsak från regeringsformen och dess förarbeten med beaktande av inkorporeringen av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna, fortsatt nämnd som Europakonventionen. Vid grundlagsändringen 1994 och fram till

35 Prop. 2008/09:119 s. 32.

36 Prop. 2008/09:119 s. 31 f.

37 Prop. 2008/09:119 s. 29.

2011 framgick regleringen av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § RF. Bestämmelsen återfinns numer i 2 kap. 15 § RF varvid bestämmelsen i föreliggande kapitel syftar till dels nuvarande och dels till tidigare placering i regeringsformen. Vad som vidare bör nämnas är att förarbeten till revisionen av regeringsformen 1994 hänvisar till strandskyddsförordningen och naturvårdslagen då miljöbalken med nuvarande strandskyddsreglering ännu inte trätt ikraft. Inkorporeringen av Europakonventionen trädde ikraft 1995 och miljöbalken ersatte naturvårdslagen 1999. Uppsatsens första frågeställning besvaras i kapitlets avslutande avsnitt.

3.1 Egendomsskyddets syfte och omfattning

Egendomsskyddet är ett grundlagsstadgat skydd av äganderätten och regleras i regeringsformen. Av 2 kap. 15 § förta stycket RF framgår att en fastighetsägare inte ska tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller behöva tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad om det inte är för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. Vidare framgår av bestämmelsens andra och tredje stycke den enskildes rätt till ersättning, under särskilda omständigheter, när undantag från skyddet beviljas och hur ersättningen i de fallen bestäms. I bestämmelsens fjärde och sista stycke regleras den allmänrättsliga tillgången till naturen oberoende av den enskildes rättsliga skydd av egendomen.

Egendomsrätten erhöll grundlagsskydd efter en grundlagsändring 1974. Skyddet omfattade då endast vad som i nuvarande ordalydelse avses med expropriation eller något annat sådant förfogande. Således omfattades inte ingripanden i form av att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad av bestämmelsen.³⁸ Genom grundlagsändringen 1994 utvidgades bestämmelsen om egendomsskydd i regeringsformen till att omfatta även den rådighetsinskränkning som det allmännas inskränkning i användningen av mark eller byggnad utgör. Ändringarna gjordes i samband med inkorporeringen av Europakonventionen.³⁹ Syftet var bland annat att förstärka den enskildes rättsställning genom ett utvidgat skydd varför bestämmelsen om egendomsskydd preciserades utifrån vad som stadgats angående egendomsskydd i artikel 1 första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Dock föreligger skillnader av regleringen i regeringsformen och Europakonventionen.⁴⁰ För att den enskildes rätt skulle få ett mer uttryckligt och starkare grundlagsskydd, fann regeringen och kommittén att det var nödvändigt att utvidga bestämmelsen till att omfatta

38 SOU 2013:59 s. 34.

39 Prop. 1993/94:117 s. 1.

40 Se nedan, avsnitt 3.2.

inskränkningar i användningen av mark och byggnader samt att ersättning ska utgå även vid en sådan rådighetsinskränkning.⁴¹

Egendomsskyddet syftar således till att ge skydd mot två typer av ingrepp, dels tvångsvis markåtkomst som exempelvis expropriation. Dels så kallad rådighetsinskränkning som innebär att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad.⁴² Således är inte syftet att ge den enskildes egendom ett heltäckande ovillkorligt skydd utan snarare att ge ett betryggande skydd mot godtyckliga omotiverade inskränkningar.⁴³ Som framgår av uppsatsens inledande kapitel är endast det sistnämna ingreppet av relevans för uppsatsen och är således det som fortsättningsvis behandlas. Att rådighetsinskränkningen omfattar strandskyddsregleringen framgår av förarbeten till regeringsformen där bland annat naturvårds- och miljöintressen och allmänhetens möjlighet att vistats i naturen framställs som sådana intressen som ska kunna tillgodoses trots skyddet av den enskildes egendom.⁴⁴ Dock med beaktande av att naturvårdslagen ännu inte ersatts av miljöbalken. Vidare framgår av förarbeten till miljöbalken att det grundläggande syfte som miljöbalkens bestämmelser har bör betraktas som sådana angelägna allmänna intressen som åsyftas i 2 kap. 15 § RF.⁴⁵

Egendomsskyddets omfattning är som tidigare nämnts något begränsad då bestämmelsen inte innebär att den enskilde fastighetsägarens egendom är ovillkorligt tryggad. Som framgår av bestämmelsen får inskränkningar göras för att tillgodose angelägna allmänna intressen och vad som utgör angelägna allmänna intressen avgörs från fall till fall med hänsyn till vad som anses acceptabelt ur rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Bedömningen blir således föremål för en politisk värdering.⁴⁶

3.1.1 Rådighetsinskränkning

Det grundlagsstadgade egendomsskyddet har som utgångspunkt att den enskilde fastighetsägaren är fri att vidta de åtgärder han själv önskar på sin fastighet.

Inskränkningar som begränsar fastighetsägarens möjlighet att fritt råda över egendomen kallas därför rådighetsinskränkning och får endast tillåtas under vissa

41 Prop. 1993/94:117 s. 15 f.

42 Se Isberg och Eliason, Regeringsformen (1 jan. 2019 JUNO) kommentar till 2 kap. 15 §.

43 Prop. 1993/94:117 s. 48.

44 Prop. 1993/94:117 s. 48.

45 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 321.

46 Prop. 1993/94:117 s. 48.

förutsättningar.⁴⁷ Som framgår av 2 kap. 15 § första stycket RF ska den enskilde fastighetsägaren inte behöva tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad. Inskränkningen innebär att det allmänna, utan att ta marken i anspråk, hindrar användningen av egendomen genom att fastighetsägaren är förbjuden att vidta vissa åtgärder eller behöver ansöka om tillstånd för att vidta vissa andra typer av åtgärder.⁴⁸ Det kan exempelvis vara frågan om inskränkningar som byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt strandskyddsförordningen eller andra beslut enligt naturvårdslagen.⁴⁹

Vad som avses med begreppet mark och byggnad har i förarbeten inte någon närmre definition än att det avser den enskildes fasta egendom.⁵⁰ Vad som avses med begreppet bör kunna vägledas med definitionen av fast egendom, byggnad och mark i jordabalk (1970:994) och plan- och bygglag (2010:900).⁵¹ För att ett ingrepp ska anses vara en rådighetsinskränkning förutsätts bland annat att åtgärden inte är av ringa betydelse för fastighetsägaren, exempelvis tillsynsmyndigheters tillträde för kontroller och provtagning, eller att fastighetsägaren genom missförhållanden själv orsakat ingrepp som böter och exekutiva åtgärder.⁵²

En rådighetsinskränkning måste motiveras av ett angeläget allmänt intresse och om rekvisitet angeläget allmänt intresse inte är uppfyllt får ett inskränkande ingrepp i den enskildes egendom inte tillåtas.⁵³ Vägledning vid bedömning av vad som utgör ett angeläget allmänt intresse kan hämtas ur bland annat expropriationsändamålen enligt 2 kapitlet expropriationslag (1972:719), hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kapitlet miljöbalken samt de intressen som räknas upp enligt 2 kapitlet plan- och bygglagen. I slutändan är tolkningen en fråga om avvägning mellan den enskildes intresse och det allmänna intresset, vad som utgör ett angeläget allmänt intresse avgörs således från fall till fall.⁵⁴ Vad som utgör ett angeläget allmänt intresse anknyter till vad som framgår av Europakonventionen. Trots att det i förarbeten saknas en tydlig definition av vad ett angeläget allmänt intresse innebär framgår det således att strandskyddets syften bör omfattas av begreppet.⁵⁵ Naturvårds- och miljöintressen och rekreation är exempel på sådana samhälleliga behov som måste kunna tillgodoses trots äganderätten.⁵⁶ Samt att

47 SOU 2013:59 s. 40.

48 Se Isberg och Eliason, Regeringsformen (1 jan. 2019 JUNO) kommentar till 2 kap. 15 §.

49 Prop. 1993/94:117 s. 49.

50 Prop. 1993/94:117 s. 15.

51 SOU 2013:59 s. 44 f.

52 SOU 2013:59 s. 40 f.

53 Prop. 1993/94:117 s. 48.

54 SOU 2013:59 s. 11.

55 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 321.

56 Prop. 1993/94:117 s. 48.

miljöbalkens grundläggande syfte att värna om natur- och miljövårdsintressen bör betraktas som angeläget allmänt intresse i regeringsformens mening.⁵⁷

När ärenden om rådighetsinskränkning prövas av domstolen är proportionalitetsprincipen av stor betydelse. Den skada en enskild lider av en rådighetsinskränkning ska vara proportionerlig med inskränkningens syfte, varför en intresseavvägning alltid ska göras mellan den enskildes intresse och det allmänna intresset.⁵⁸ Lagstiftning som vid grundlagsändringen 1994 medgav inskränkningar i den enskildes egendom ansågs uppfylla kvalifikationskravet varvid följdändringar av lagarna inte ansågs nödvändiga.⁵⁹

3.1.2 Ersättning vid rådighetsinskränkning

Det framgår av 2 kap. 15 § andra stycket RF att en fastighetsägare har rätt till full ersättning vid sådan rådighetsinskränkning som avsevärt försvårar pågående användning av mark eller byggnad. Med pågående markanvändning avses den enskilde fastighetsägarens möjlighet att vidta åtgärder på egen mark. Dock avses inte sådan markanvändning som fastighetsägaren förväntat sig eller planerat att vidta vilket innebär att ett nekat tillstånd inte faller in under begreppet. Förväntningar utgör en planerad ändring av tidigare markanvändning, alltså inte en pågående användning.

Om markanvändningen avsevärt försvåras ställs i förhållande till ingreppets omfattning.

Det ska vara frågan om ett förhållandevis kvalificerat ingrepp varför ersättning för mindre ingripande åtgärder och utebliva tillstånd inte utgår.⁶⁰

Efter grundlagsändringen 1994 ansågs bestämmelsen i regeringsformen angående ersättning vid ingripanden i egendomsskyddet ha en sådan ordalydelse som utökade rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar vilket enligt förarbeten till lagen inte var avsikten.⁶¹ Utformningen av bestämmelsen kom att ändras efter omfattande diskussioner då ordalydelsen gav upphov till en tolkning som möjliggjorde att ersättning skulle utgå oavsett anledning till inskränkningen.⁶² Bestämmelsens tredje stycke angående ersättning vid inskränkningar av hälsoskydd-, miljöskydd- eller säkerhetsskäl trädde ikraft 2011.⁶³ Utgångspunkten är att den enskilde fastighetsägaren inte har grundlagsstadgad rätt till ersättning om en inskränkning motiveras av

57 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 321.

58 SOU 2013:59 s. 62.

59 Prop. 1993/94:117 s. 16.

60 SOU 2013:59 s. 51 f.

61 SOU 2013:59 s. 36 f; prop. 1993/94:117 s. 50.

62 Se Isberg och Eliason, Regeringsformen (1 jan. 2019 JUNO) kommentar till 2 kap. 15 §.

63 SOU 2013:59 s. 38.

hälsoskydd-, miljöskydd- eller säkerhetsskäl utan att ersättningen i de fallen bestäms av vad som följer av lag.⁶⁴ Lagstiftning som tillåter rådighetsinskränkning saknar därför i huvudsak reglering om rätt till ersättning för sådana situationer eftersom ekonomiska faktorer inte ska begränsa möjligheten att vidta åtgärder som främjar säkerhet, hälsa och miljö.⁶⁵ I förarbeten gällande ersättning vid rådighetsinskränkning har en lista sammanställts som underlag för vad som enligt tredje stycket undantas från rätten till ersättning.⁶⁶ Av listan framgår de rådighetsinskränkningar som tillåts enligt 7 kapitlet miljöbalken varför ersättning inte utgår vid nekad strandskyddsdispens.⁶⁷

3.2 Inkorporering av Europakonventionen

Egendomsskyddet regleras på nationell nivå i regeringsformen så väl som på internationell nivå i Europakonventionen. Sedan 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag efter 1994 års revision av regeringsformen.⁶⁸ Genom inkorporeringen har Europakonventionen erhållit en konstitutionell ställning då det av 2 kap. 19 § RF framgår ett förbud mot normgivning i strid mot konventionen.⁶⁹ Med anledning av Sveriges medlemskap i EU har staten en skyldighet att efterleva vad som där stadgas vilket framgår av artikel 6 Fördraget om den Europeiska unionen. Av artikeln framgår dels Europakonventionen som reglerar egendomsskyddet vilken har inkorporerats i svensk lag. Dels den Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, fortsatt nämnd som rättighetsstadgan, som reglerar den enskildes rätt till egendom.

Den enskildes rätt till egendom framgår av artikel 17 rättighetsstadgan. Artikel ger alla och en var rätt att nyttja och förfoga över lagligen förvärvad egendom. Vid berövande av egendom ska ersättning utgå och fastighetsägarens nyttjande får endast begränsas om det är nödvändigt med hänsyn till det allmänna samhällsintresset.

Ingrepp i egendomsrätten ska regleras av lag. Vidare stadgas egendomsskyddet i artikel 1 första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Regleringen av egendomsskyddet i Europakonventionen slår fast att alla fysiska och juridiska personer ska ha rätt till respekt för sin egendom och att egendomen inte får berövas i annat syfte än att tillgodose det allmännas intresse med beaktade av vad som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Vidare framgår att fastighetsägarens nyttjande av

64 SOU 2013:59 s. 12.

65 SOU 2013:59 s. 55.

66 SOU 2013:59 s. 59.

67 SOU 2013:59 s. 191.

68 Prop. 1993/94:117 s. 6.

69 SOU 2008:125 s. 386.

egendomen får begränsas av staten genom lagstiftning för att tillgodose allmänna intressen.

Regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd avser såväl fysiska som juridiska personer. Regleringen syftar till att den enskilde fastighetsägarens egendom ska lämnas okränkt.⁷⁰ Dock inte ovillkorligen då inskränkningar är tillåtet för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse, med beaktande av att det endast avser sådan rådighetsinskränkning som har stöd i lag eller myndighetsbeslut.⁷¹ Utformningen av bestämmelsen i regeringsformen stämmer väl överens med vad som stadgats av EU.

Dock ska en inskränkning motiveras av ett angeläget allmänt intresse enligt svensk lagstiftning medan inskränkningar i det skydd som stadgats av EU endast behöver motiveras av ett allmänt intresse. Vad gäller rätten till ersättning skiljer sig dock den svenska regleringen. Regeringsformen ger ett mer preciserat skydd gällande ersättning än vad Europakonventionen ger vilken inte stadgat någon rätt till full ersättning.⁷² Proportionalitetsbedömningen av den enskildes intresse och det allmänna intresset är av stor betydelse vid bedömningen av vilka ingrepp som ska tillåtas både i svensk rätt och vid Europadomstolens prövning.⁷³

3.3 Avslutande kommentar – egendomsskydd

Av förarbeten till regeringsformen och införandet av Europakonventionen framgår inte nu gällande strandskyddsreglering uttryckligen då naturvårdslagen ännu inte hade ersatts av nuvarande miljöbalken. Egendomsskyddet syftar till att skydda den enskilde fastighetsägaren från att det allmänna inskränker i användningen av mark och byggnad, så kallad rådighetsinskränkning. Inskränkningar får dock göras för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse vilket gör att den enskildes egendom inte är ovillkorligt tryggad. Vad som utgör ett angeläget allmänt intresse finns inte uttryckligen beskrivet i förarbeten, således framgår ändå att strandskyddets syfte omfattas av bestämmelsen.

Då den lagstiftning som 1994 medgav inskränkningar i den enskildes egendom ansågs uppfylla kvalifikationskraven finns anledning att anta att senare tillkommen lagstiftning som tillåter sådan inskränkning också är förenligt med bestämmelsen om egendomsskydd. Miljöbalken är en senare tillkommen lagstiftning som tillåter rådighetsinskränkning. Regeringen har fastslagit i beslut om utvidgat strandskydd, att inskränkning för att tillgodose samhällets behov av mark för naturvårds- och

70 Prop. 1993/94:117 s. 15.

71 SOU 2013:59 s. 39.

72 SOU 2013:59 s. 62.

73 SOU 2013:59 s. 62.

miljöintressen har stöd i 2 kap. 15 § RF. Således utgör strandskyddet ett angeläget allmänt intresse i bestämmelsens bemärkelse. Regeringens beslut om utvidgat strandskydd överklagades men beslutet slogs fast av Högsta förvaltningsdomstolen.⁷⁴ Vad som är motivet till strandskyddet i miljöbalken bör därför också vara vägledande för vad som utgör ett angeläget allmänt intresse i regeringsformen, då strandskyddet enligt regeringsbeslutet omfattas av grundlagens rekvisit.

För att ersättning ska utgå måste en inskränkning avsevärt försvåra pågående markanvändning. Då rekvisitet avser pågående markanvändning omfattas inte en fastighetsägares förväntade eller planerade åtgärder av bestämmelsen. Ett nekat tillstånd faller därför inte in under begreppet vilket därmed innebär att en nekad strandskyddsdispens är ett sådant uteblivet tillstånd som inte ger fastighetsägaren rätt till ersättning med stöd av grundlagen.⁷⁵ Ett nekat tillstånd anses inte vara försvårande om avslaget grundar sig på de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken.

Som medlemsland i EU har Sverige en skyldighet att efterleva vad som där stadgats.

Vid en jämförelse av den svenska regleringen av egendomsskyddet och vad som stadgats i rättighetsstadgan och Europakonventionen kan sägas att Sverige lever upp till sina skyldigheter även fast den svenska regleringen kan tyckas vara mer långtgående. Ett inskränkande ingrepp är tillåtet men det ska för fastighetsägaren vara förutsebart och därmed reglerat i lag.⁷⁶ Vidare ska ingreppet vara ämnat för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse, vilket strandskyddet utgör.

För att besvara uppsatsens första frågeställning angående egendomsskyddets innebörd och hur det beaktas i strandskyddsregleringen kan följande sägas.

Egendomsskyddet syftar till att skydda fastighetsägaren mot rådighetsinskränkningar och ger honom rätt till ersättning om så är fallet. Dock är en nekad strandskyddsdispens ett sådant ingrepp som fastighetsägaren anses behöva tåla. Strandskyddets syfte anses mer skyddsvärt än den enskildes intressen varför det inte utgår ersättning trots den inskränkning det utgör.⁷⁷ Det står således klart att trots grundlagsstadgat skydd mot inskränkningar finns även lagstöd för att inskränka den enskildes äganderätt då rådighetsinskränkningen innebär en begränsning av fastighetsägarens möjlighet att fritt råda över sin egendom.

Nästkommande kapitel behandlar den enskilde fastighetsägarens möjlighet till strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 c § MB.

74 HFD 2017 ref. 48.

75 Prop. 1993/94:117 s. 17.

76 SOU 2013:59 s. 64.

77 Bengtsson, Bertil, En problematisk grundlagsändring, Svensk Juristtidning, 1994, s. 920–931, s. 926.

4 Särskilda skäl för strandskyddsdispens

Uppsatsens föregående två kapitel har redogjort för det allmänna intresset och den enskildes intresse vid en intresseavvägning. Den enskilde fastighetsägaren har möjlighet att ansöka om dispens från strandskyddet. Fastighetsägaren kan i dispensansökan yrka på ett antal dispensgrunder som återfinns i miljöbalken.

Föreliggande kapitel avser att redogöra för de sex särskilda skäl som räknas upp enligt 7 kap. 18 c § MB. Tidigare praxis har begränsat intresseavvägningen till att endast beakta de omständigheter som framställs som särskilda skäl enligt miljöbalken.

Uppsatsens andra frågeställning besvaras i kapitlets avslutande avsnitt.

4.1 Särskilda skäl för dispens enligt 7 kap. 18 c § MB

Strandskyddet inskränker fastighetsägarens möjlighet att vidta åtgärder på egen mark och för att beviljas dispens från strandskyddet prövas därför om särskilda skäl föreligger.⁷⁸ Om särskilda skäl föreligger innebär inte det att dispens ska beviljas utan de omständigheterna ligger till grund för och beaktas vid den intresseavvägning som sedan ska göras.⁷⁹ Syftet med intresseavvägningen är att bedöma om fastighetsägarens rättigheter inskränks mer än nödvändigt och om dispensen är förenlig med strandskyddets syfte. Att ett område skulle sakna värde för strandskyddets syfte, vara otillgängligt eller på annat vis mindre attraktivt för friluftslivet eller att åtgärden ansökan avser endast tar ett litet område i anspråk godtas inte i sig som skäl för dispens men kan utgöra en del av prövningen.⁸⁰

Av förarbeten till miljöbalkens lagändring 2009 framgår att 7 kap. 18 c § MB är uttömmande på vad som anses vara särskilda skäl och att andra omständigheter inte ska beaktas vid en prövning om strandskyddsdispens. Om det inte föreligger särskilda skäl ska ingen intresseavvägning göras och därmed inte dispens beviljas. Vidare framgår att bestämmelsen ska tillämpas restriktivt utifrån strandskyddets syfte varför prövningen alltid görs i det enskilda fallet.⁸¹ I det följande klargörs bestämmelsens sex punkter av vad som avses med särskilda skäl för dispens.

78 Prop. 2008/09:119 s. 53.

79 Prop. 2008/09:119 s. 53.

80 Prop. 2008/09:119 s. 104 f.

81 Prop. 2008/09:119 s. 104 f.

4.1.1 Redan ianspråktaget område

Bestämmelsens första punkt avser områden som på ett lagligt sätt redan är ianspråktaget och av det saknar betydelse för att uppfylla strandskyddets syfte. När mark redan är ianspråktaget kan skadan på det allmänna intresset som åtgärden medför bedömas som obetydlig eller rent av obefintlig.⁸² Det ska med andra ord inte ha någon betydelse för allemansrätten eller djur och växter att dispens beviljas. För ianspråktagen mark är det oftast frågan om tomten runt bostadshuset vilken många gånger utgör hemfridszonen.

Av förarbeten till miljöbalken framgår att det är det vanligaste skälet som åberopas i en ansökan om strandskyddsdispens.⁸³ Området som ansökan avser är därmed inte längre tillgänglig för allmänheten.

Skäl för dispens kan vara att fastighetsägaren avser att uppföra en komplementbyggnad som fiskebod eller uthus, förutsatt att det är i nära anslutning till huvudbyggnaden. Vidare kan en ersättningsbyggnad som fyller samma funktion som tidigare byggnad utgöra skäl för dispens.⁸⁴ Mark- och miljööverdomstolen fastställde i MÖD 2009:35 att dispens inte ska lämnas för en åtgärd som utvidgar hemfridszonen på ett sådant sätt att det stör allemansrätten. Hemfridszonen utgör fastighetsägarens privata område där allemansrätten inte gäller.⁸⁵ Av praxis framgår att uppförande av bostadshus och komplementbyggnad inom hemfridszonen i de aktuella fallen inte ansågs medföra någon ytterligare begränsning för allmänheten att vistas inom strandområdet.⁸⁶ I MÖD 2013:37 nekades dispens för ändrad användning av en receptionsbyggnad. Marken ansågs inte ianspråktagen då byggnaden saknar hemfridszon och därför inte begränsar det allmänna friluftslivet. Hemfridszonen finns runt bostadshus och fritidshus där boende har rätt till ett privat område och normalt sätt inte runt ekonomibyggnader då sådana byggnader inte är avsedda att bo i.⁸⁷ Dispens på så kallade lucktomter som uppstår mellan redan bebyggda tomter ska meddelas restriktivt och endast om tomten förlorat sin betydelse.⁸⁸

82 Prop. 2008/09:119 s. 29.

83 Prop. 2008/09:119 s. 105.

84 Prop. 2008/09:119 s. 105.

85 Se ovan, avsnitt 2.2.

86 Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-12-11, målnummer M 7026–14; Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-05-18, målnummer M 9756–14.

87 Bengtsson, Allemansrätten – Vad säger lagen?, s. 17 f.

88 Prop. 1997/98:45 Del 2 s. 89.

4.1.2 Område väl avskilt från stranden

Andra punkten avser områden som faller inom strandområdet men som är väl avskilt från strandlinjen. Det kan vara frågan om väg, järnväg, bebyggelse eller annan exploatering som hindrar eller begränsar den allmänna tillgängligheten till området.⁸⁹ Mark- och miljööverdomstolen ansåg i mål M 10315–16 att den gång- och cykelväg samt bilväg som åberopats som avskiljande inte uppfyllde den effekt bestämmelsen avser varför dispens nekades.⁹⁰ Dispensgrunden avser endast sådana avskiljningar som har påverkats av mänskliga faktorer i exploateringssyfte och inte till följd av verksamhetsutövning som skogsavverkning eller naturliga avskiljningar som branter och sänkor.⁹¹ Eftersom naturliga avskiljningar inte omfattas av bestämmelsen nekades dispens för ett lusthus då avskiljningen utgjordes av en bergsplatå och brant terräng.⁹² Ett avskilt område kan sakna betydelse för bad och friluftsliv men ändå vara av betydelse ur ett biologiskt perspektiv.⁹³ Därför klargörs skälet i det enskilda fallet och med beaktande av allemansrätten och den biologiska mångfalden.⁹⁴

4.1.3 Anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet

Den tredje punkten avser anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och att behovet inte kan tillgodoses på annat område. Vid åberopande av punkten som särskilt skäl för dispens måste den enskildes intresse av dispensen klargöras följt av en noggrann prövning av anläggningens påverkan på strandskyddets syften varför dispens ska meddelas restriktivt. Att en brygga för sin funktion bör ligga vid vatten är obestridligt men inte skäl nog för att bevilja dispens. Hänsyn måste tas till anläggningens omfattning och de effekter uppförandet medför. De åtgärder som krävs för att exempelvis anlägga en brygga kan skada värdefull miljö för djur och växter och bryggan i sig begränsa den allmänna tillgängligheten.⁹⁵ Det kan vara av betydelse för prövningen om bryggan är avsedd för gemensamt nyttjande av närområdet, men beträffande bryggor är praxis påtagligt sträng.⁹⁶ Prövningen innefattar att klargöra om annan lokalisering är möjlig med hänsyn till om anläggningens behov kan tillgodoses inom annat område. Vidare ska det klargöras om omlokaliseringen skapar en orimlig

89 Prop. 2008/09:119 s. 105.

90 Mark- och miljööverdomstolens dom 2017-08-16, målnummer M 10315–16.

91 Prop. 2008/09:119 s. 105.

92 Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-11-13, målnummer M 4091–13.

93 Prop. 1997/98:45 Del 2 s. 89.

94 Prop. 2008/09:119 s. 105.

95 Prop. 2008/09:119 s. 105.

96 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2020, JUNO) kommentar till 7 kap. 18 c §.

merkostnad, tidsförlust eller annan olägenhet för den enskilde.⁹⁷ Dispens kan nekas om domstolen finner att fastighetsägarens behov av en brygga inte är sådant att behovet inte kan tillgodoses genom en gemensam brygga inom närområdet.⁹⁸ Omlokalisering av en brygga avsedd för näringsverksamhet kan medföra en tidsförlust och en merkostnad som inte gör verksamheten lönsam varför sådana omständigheter bör beaktas vid en prövning.⁹⁹ Att skälet avser anläggning innebär att det inte är möjligt att åberopa punkten vid ansökan om dispens för att bygga någon form av bostadsbyggnad.¹⁰⁰

4.1.4 Utvidga en pågående verksamhet

Fjärde punkten beaktas vid en prövning om åtgärden avser att utvidga en pågående verksamhet och att det endast är möjligt inom strandområdet. Om skälet föreligger bör prövas likt prövningen av föregående punkt, en anläggning som för sin funktion måste finnas vid vatten. Dock med hänsyn till att det avser en redan pågående verksamhet varvid en omlokalisering kan te sig orimlig.¹⁰¹ MÖD 2016:11 gäller ansökan om dispens för att utvidga en verksamhet genom att uppföra en kåta avsedd för restaurangverksamhet. Dispens nekades av domstolen. Skälet var att sökande inte visat att kåtan kunde uppföras på annan redan ianspråktagen plats som därför var av mindre betydelse för det allmänna intresset. Dispens nekades även för utvidgning av en campingverksamhet. Området var redan ianspråktaget men det allmänna intresset ansågs ändå väga tyngre än behovet av att utvidga verksamheten.¹⁰² Likt tredje punkten kan skälet inte åberopas för uppförande av någon form av bostadsbyggnad då den avser utvidgning av verksamhet.¹⁰³

4.1.5 Angeläget allmänt intresse

För dispens enligt bestämmelsens femte punkt ska åtgärden avse att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses genom omlokalisering. Ett angeläget allmänt intresse ska på lång sikt resultera i fördelar för samhället som

97 Prop. 2008/09:119 s. 105.

98 MÖD 2011:42.

99 Prop. 2008/09:119 s. 105.

100 Prop. 2008/09:119 s. 105.

101 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2020, JUNO) kommentar till 7 kap. 18 c §.

102 Mark- och miljööverdomstolens dom 2018-04-17, målnummer M 9582–17.

103 Prop. 2008/09:119 s. 106.

tätortsutveckling, infrastrukturanläggningar eller i form av olika slags intressen som naturvård, friluftsliv, kulturhistoria eller miljö.¹⁰⁴ Därför kan strandskyddsdispens vara motiverat även om åtgärden skadar strandskyddets syfte.¹⁰⁵ För att tillgodose ett angeläget allmänt intresse genom tätortsutveckling beviljades dispens för arbetsbodar och parkeringsplats vid färdigställande av en stadsdel. Långsiktigt ansågs stadsdelen generera fördelar som fler bostäder och arbetstillfällen vilket skulle gynna både kommunen och hela regionen.¹⁰⁶

4.1.6 Annat mycket angeläget intresse

Sjätte och sista punkten avser annat mycket angeläget intresse. Det ska vara frågan om mycket speciella omständigheter som ska vara unika till sin karaktär. Det kan vara av både allmänt eller enskilt intresse. Lagstiftaren har i motivet inte angett något konkret exempel på varken allmänna eller enskilda intressen som kan falla in under dispensgrund.¹⁰⁷ Författaren till lagkommentaren anser att försvarsmaktens behov eller åtgärder vid naturkatastrofsituationer skulle kunna anses som lämpliga åtgärder för att åberopa annat mycket angeläget intresse som dispensgrund.¹⁰⁸ Dock uppmanas till en särskild restriktiv tillämpning beträffande enskilda intressen, även om det är oklart vad som skulle utgöra sådana intressen.¹⁰⁹

4.2 Avslutande kommentar – särskilda skäl för strandskyddsdispens

Uppsatsens andra frågeställning ämnar klargöra innebörden av de särskilda skälen för strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 c § MB. De särskilda skälen i bestämmelsen anses uttömmande. Att något av de särskilda skälen föreligger är i sig inte en anledning för att dispens ska meddelas. Om särskilda skäl för dispens föreligger läggs det till grund för den intresseavvägning som följer av en dispensansökan. Av bestämmelsen framgår sex punkter som avser de dispensgrunder som kan åberopas. Gemensamt för samtliga dispensgrunder är att aktuellt område prövas mot dess betydelse för den allemansrättsliga tillgängligheten och ur ett biologiskt perspektiv. Av de sex punkterna

104 Prop. 2008/09:119 s. 106.

105 SOU 2020:78 s. 86.

106 Mark- och miljööverdomstolens dom 2015-06-16, målnummer M 1898–15.

107 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2020, JUNO) kommentar till 7 kap. 18 c §.

108 Se Svenning, Miljöbalken (1998:808), 7 kap. 18 c §, Karnov 2020-01-01 (JUNO).

109 Prop. 2008/09:119 s. 106.