Proportionalitetsprincipen återfinns på många områden inom svensk rätt och innebär att en åtgärd inte får gå längre än vad som är nödvändigt i förhållande till åtgärdens syfte. En proportionalitetsbedömning ska göras i tre steg där följande frågor bör ställas.
Uppfyller ingreppet ändamålets syfte? Är ingreppet nödvändigt eller finns andra alternativ? Står ingreppets allmänna fördel i proportion till den enskildes skada?121 Här ska även beaktas om den enskilde har rätt till ersättning till följd av inskränkningen.122 Proportionalitetsprincipen har särskilt utvecklats och tolkats av EU-domstolen och tillämpningen av principen i svensk rätt förändrades efter Högsta förvaltningsdomstolens (tidigare Regeringsrätten) avgöranden i RÅ 1996 ref. 40, 44 och 56. EU-rättens bedömning av de tre stegen innebär att det ska vara lämpligt att vidta en viss åtgärd för att uppnå ändamålet. En åtgärds effekt kan berättiga ett mindre lämpligt val av åtgärd. För att ingripandet ska anses nödvändigt ska det minst ingripande alternativet väljas som då orsakar minsta möjliga besvär eller skada. Bedömningens sista steg innebär att det ska finnas en balans mellan åtgärdens fördelar och
117 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 210.
118 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 210.
119 Prop. 2008/09:119 s. 29.
120 Prop. 2008/09:119 s. 53.
121 SOU 2013:59 s. 62.
122 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2020, JUNO) kommentar till 7 kap. 25 §.
nackdelar.123 För att konkretisera tillämpningen i förhållande till strandskyddet gjorde mark- och miljödomstolen i mål gällande strandskyddsdispens en bedömning av proportionalitetsprincipens tre steg mot bakgrund av vägledande avgöranden från Högsta domstolen.124 Fastighetsägaren ansökte om dispens för att uppföra ett staket ända ner till strandlinjen. Allmänhetens nyttjande av en upptrampad stig medförde olägenhet för fastighetsägaren som ansåg att hela fastigheten utgjorde en hemfridszon.
Dispens beviljades och efter en intresseavvägning ändrades tomtaplatsbestämningen men med möjlighet till fri passage om en meter närmast strandlinjen. Att inte bevilja dispens helt i enlighet med ansökan ansågs tillgodose ändamålet att skydda allemansrätten och den biologiska mångfalden. Strandskyddet avser endast att begränsa nyttjanderätten och inte att genomföra någon tvångsvis marköverföring varför ingreppet ansågs nödvändigt. Vid en avvägning ansågs fastighetsägaren vinna mer än vad det allmänna förlorade då tomtplatsbestämningen ändrades men ändå gav allmänheten fri passage längs den stenlagda stranden.
Proportionalitetsprincipen antyds i artikel 1 första tilläggsprotokollet till Europakonventionen gällande egendomsskyddet.125 Ett vägledande avgörande vid tillämpningen av proportionalitetsprincipen är Europadomstolens avgörande i Sporrong och Lönnroth mot Sverige.126 I målet fastställdes att det ska finnas en rimlig proportion mellan statens allmänna intresse och den enskildes intresse vid ingrepp i hans egendom. Inkorporeringen av Europakonventionen i svensk lag motiverades av att ge medborgarnas fri- och rättigheter ett förstärkt skydd genom att både grundlag och konventionen måste beaktas av lagstiftaren.127 Proportionalitetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 15 § RF genom att fastighetsägaren inte ska behöva tåla inskränkningar av det allmänna i användningen av mark och byggnad om inte för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. Vidare framgår principen av 7 kap. 25 § MB genom att en inskränkning i den enskildes egendom inte får gå längre än vad som anses nödvändigt för att tillgodose strandskyddets syfte. Staten har en förhållandevis stor marginal vid tillämpningen av proportionalitetsprincipen.128 Den inhemska domstolen anses mer lämpad än Europadomstolen att avgöra vad som i det enskilda fallet utgör ett sådant allmänt intresse som rättfärdigar en inskränkning i den enskildes egendom.129
Vad gäller strandskyddsdispens innebär proportionalitetsprincipen att det allmänna intressets inskränkning i den enskildes rätt att fritt råda över sin egendom
123 Gydal, Cecilia, Proportionalitetsprincipen, en europeisk rättsprincip och dess betydelse för svensk rätt, Förvaltningsrättslig tidskrift, Nr 5 1997, s. 219–230, s. 219 ff.
124 Växjö tingsrätts, mark- och miljödomstol, dom 2020-12-22, målnummer M 1938–20.
125 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2020, JUNO) kommentar till 7 kap. 25 §.
126 Europadomstolens dom i Sporrong och Lönnroth mot Sverige, 1982-09-23.
127 Prop. 1993/94:117 s. 39.
128 Prop. 2009/10:80 s. 165.
129 SOU 2010:87 s. 147 f.
inte får vara oproportionerlig mellan vad det allmänna vinner och vad den enskilde förlorar.130Utformningen av strandskyddsregleringen syftar till att bevara orörda strandområden och inte att inskränka pågående markanvändning. Möjlighet till dispens från strandskyddet finns och förbuden som följer av lagen är inte absoluta. Den intresseavvägning som tidigare gjorts ansågs därför vara förenlig med den nya utformningen av bestämmelsen i 2 kap. 15 § RF efter grundlagsändringen 1994.131
I nära anslutning till inkorporeringen av Europakonventionen finns flera uppmärksammade avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) som berör proportionalitetsprincipen och hur den ska tolkas i förhållande till egendomsskyddet. Målen är väl omdiskuterade då avgörandena ansågs utvidga möjligheten till dispens på ett sätt som inte var förenligt med den dåvarande lagstiftningen.132 RÅ 1996 ref. 44 är ett av de uppmärksammade avgöranden som aktualiserat intresseavvägningen och behandlar proportionalitetsprincipen gällande strandskyddsdispens. Målet gäller en fastighetsägares ansökan om dispens för att uppföra nya byggnationer inom strandskyddsområdet. Fastighetsägaren yrkade på omständigheter som talade för att fastigheten saknade betydelse för strandskyddets syfte och att den avslagna dispensen utgjorde en sådan olägenhet som inte står i rimlig proportion till vad det allmänna vinner. Mot bakgrund av att proportionalitetsprincipen vunnit hävd i svensk rätt blev frågan om proportionalitet i ärendet av särskild vikt att utreda då en rimlig balans ska föreligga mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar. Det konstaterades av domstolen att särskilda skäl för dispens förelåg och att det därmed skulle vara oproportionerligt att neka dispens varför dispens lämnas.
Ett vägledande avgörande i nutid av stor betydelse för proportionalitetsbedömningen är Högsta domstolens avgörande i ”Pakfastigheten”, NJA 2018 s. 753, vilket avser proportionalitetsprincipen i förhållande till egendomsskyddet. Avgörandet har resulterat i ett ökat fokus på proportionalitetsprincipen efter att Högsta domstolen fastställt att det krävs en fristående proportionalitetsbedömning mellan det allmänna intresset och den enskildes intressen i varje enskilt fall ifråga om egendomsskyddet. Målet avser ansökan om fastighetsreglering i syfte att förbättra trafiksituationen på fastigheten. Fastighetsägaren som ingett ansökan till Lantmäterimyndigheten ansåg att utrymmet på fastighetens parkering var för begränsad varför de önskade överföra mark från grannfastigheten till den egna fastigheten vilket ägaren till grannfastigheten motsatte sig. Den sökande fastigheten var förhållandevis liten till ytan och bebyggd med en stor enfamiljsvilla.
130 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 321.
131 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 321 f.
132 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2020, JUNO) kommentar till 7 kap. 25 §.
Grannfastigheten utgjordes av kvartersmark utan byggrätt och ägaren till fastigheten ägde och bodde på en angränsande fastighet. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att överföringen stred mot det så kallade förbättringsvillkoren i fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL. Frågan i Högsta domstolen blev således om prövningen i målet enligt FBL uppfyller regeringsformens och Europakonventionens krav på proportionalitetsbedömning beträffande egendomsskyddet. Högsta domstolen konstaterade att regleringen av egendomsskyddet enligt regeringsformen har erhållit sin utformning med beaktande av inkorporeringen av Europakonventionen och att Europadomstolens praxis i frågan även gäller i Sverige. Domstolen klargjorde i målet att en fristående proportionalitetsbedömning ska göras i varje enskilt fall. Bedömningen genomförs i tre steg vilka avser ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening. Högsta domstolen ändrade underinstansens dom i bemärkelse att marköverföringen stred mot egendomsskyddet och inte mot förbättringsvillkoret i FBL.
Dock med samma utfall att marköverföringen inte beviljades. Avgörandet innebär att den proportionalitetsbedömning som inte uppfylls av lag ska tillgodoses genom en fristående prövning.