Strandskyddet har funnits länge. På 1950-talet tillkom den första strandlagstiftningen vilken snart kom att ersättas av naturvårdslag (1964:822). Naturvårdslagen upphävdes 1999 och ersattes då av den nuvarande miljöbalken. Ett generellt områdesskydd infördes 1975 och innebar att strandskyddet gällde vid samtliga hav, sjöar och vattendrag. Tidigare utsåg länsstyrelsen tillståndspliktiga områden som var i behov av att skyddas, vilket visade sig vara ett otillräckligt för att skydda strandområdet.7 Strandskyddsregleringen ändrades 2009 då lagstiftningen inte ansågs tillräckligt flexibel. För att anpassa lagstiftningen till landets geografiska förutsättningar ersattes det generella strandskyddet av ett mer differentierat strandskydd.8
Strandskyddsregleringen har genom åren skärpts och vidgats och dess ursprungliga syfte var fram till 1994 endast att trygga allmänhetens möjlighet att vistas vid stränderna för bad, rekreation och friluftsliv.9 Strandskyddet har nu två syften vilka framgår av 7 kap. 13 § MB. Dels det ursprungliga syftet att trygga allmänhetens tillgång till stränderna, dels att skydda viktiga livsmiljöer för djur och växter både på land och i vatten. Av 7 kap. 14 § MB framgår att skyddet omfattar ett område om 100 meter på båda sidor om strandlinjen och att området kan utvidgas till att omfatta 300 meter från strandlinjen om så är nödvändigt med hänsyn till strandskyddets syfte.
Strandskyddsregleringen är en skyddslagstiftning som avser att långsiktigt skydda och värna om strandområdet varför åtgärder som vidtas inom området måste prövas mot ett långsiktigt perspektiv och inte mot att tillfälligt tillgodose ett enskilt eller
7 Prop. 2008/09:119 s. 28.
8 Prop. 2008/09:119 s. 33.
9 Prop. 2008/09:119 s. 28.
allmänt intresse. Strandskyddets syfte att långsiktigt skydda strandområdet preciserades i lagtexten vid lagändringen 2009.10 Inom strandområdet råder flertalet generella förbud enligt 7 kap. 15 § MB. En fastighetsägare får inte uppföra byggnader, ändra befintliga byggnader så det hindrar den allemansrättsliga tillgången till området eller vidta andra åtgärder som väsentligt försämrar livsvillkoren för djur- och växtlivet.
Undantag från förbuden följer av 7 kap. 16 § MB där det framgår att byggnad eller annan anläggning som för sin funktion måste finnas inom strandområdet är tillåten att uppföra om behovet avser jordbruk, skogsbruk, fiske eller renskötseln. Som undantag framgår även åtgärder som meddelats tillstånd av regeringen eller med stöd av miljöbalken och anläggande av väg eller järnväg enligt fastställd plan. Strandskyddet inskränker fastighetsägarens möjlighet att vidta åtgärder på egen mark men förbuden är inte absoluta. Det finns möjlighet till undantag i det enskilda fallet genom att ansöka om dispens från strandskyddet.11
2.1.1 Allemansrätten
Den ena delen av strandskyddets syfte enligt 7 kap. 13 § MB avser att trygga den allemansrättsliga tillgången till strandområdet. Av 7 kap. 1 § MB framgår att vistelsen i naturen genom nyttjande av allemansrätten ska vara varsam och med respekt för naturen. Allemansrätten är en grundlagsstadgad rättighet och regleras i 2 kap. 15 § fjärde stycket RF vilken samtidigt inskränker egendomsskyddet som regleras i första stycket samma bestämmelse. Innan ändringen av miljöbalken 2009 framgick det inte uttryckligen av lagtexten att det var allemansrätten strandskyddet utgick från varvid lagstiftaren ansåg det nödvändigt att förtydliga bestämmelsens syfte. Anledningen till ändringen var att lagtextens tidigare utformning inte bidrog till klarhet i om skyddet även gällde områden som inte uttalat var intressanta för friluftslivet.12 Allemansrätten ger alla och en var rätt att vistas inom strandområdet utan att på förhand behöva tillstånd från fastighetsägaren.13 Dock är rätten att vistas på annans fastighet inte obegränsad då en fastighetsägare inte får utsättas för betydande olägenhet.14
En betydande olägenhet kan för fastighetsägaren utgöras av intrång i hemfridszonen eller att fastighetsägarens ekonomiska intressen kränks genom att planteringar och nysådda åkrar skadas.15 Begreppet hemfridszon avser fastighetsägarens
10 Prop. 2008/09:119 s. 36 f.
11 Prop. 2008/09:119 s. 51.
12 Prop. 2008/09:119 s. 37.
13 Prop. 2000/01:130 s. 117.
14 Bengtsson, Bertil, Speciell fastighetsrätt miljöbalken, upplaga 12:1, Iustus Förlag AB, Uppsala 2018, s. 163.
15 Bengtsson, Speciell fastighetsrätt miljöbalken, s. 168 f.
rätt till ett privat, ostört område och utgörs av området närmast en byggnad. Staket, vägar eller annan form av naturlig terräng kan utgöra en tydlig gräns för vilket område som utgör en hemfridszon.16 Hur stort området är avgörs i det enskilda fallet beroende på vilka omständigheter som föreligger på platsen.17 Exempel på omständigheter är att hemfridszonen i ett villaområde kan vara betydligt mindre än på landsbygden. I villaområden angränsas ofta tomter med vägar, häckar och staket som skyddar den privata sfären medan ett öppet landskap inte har något naturligt skydd mot störningar varför hemfridszonen under sådana omständigheter kan omfatta ett större område.
Allmänhetens möjlighet att röra sig och tillfälligt vistas på annans mark begränsas av bestämmelserna enligt brottsbalk (1962:700), BrB. Av 12 kap. 4 § BrB framgår att det är straffbart att utan tillstånd färdas över annans tomt eller plantering som inte utgör väg.
Befintliga vägar får nyttjas i den utsträckningen att hemfridsbrott enligt 4 kap. 6 § BrB inte föreligger. En tomts storlek varierar beroende på omständigheter men att passera på ett avstånd om 60–70 meter från bostadshuset bör i de flesta fall anses tillåtet.18
Att skydda och bevara strandområden är en nationell angelägenhet varför åtgärder inom området ska beviljas med beaktande ur ett långsiktigt perspektiv.19 Strandmiljön anses vara av högt värde då strandområden ger möjlighet till bad och andra friluftsaktiviteter, rekreation samt att det höjer ett bostadsområdes kvalitet med en attraktiv boendemiljö genom tillgängliga stränder.20 Även om strandnära boenden har en stark dragningskraft är byggandet inom strandområdet inte helt oproblematiskt varför en god och väl genomförd planering behövs. Att bygga för nära stränderna resulterar i att en minoritet i egenskap av bostadsinnehavare gynnas medan det begränsar tillgången till strandområdet för allmänheten samt att viktiga livsmiljöer för djur- och växtlivet försämras eller rent av förstörs.21
2.1.2 Djur- och växtlivet
Strandskyddets andra syfte avser att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet både på land och i vatten. Strandskyddet hindrar fastighetsägaren från att vidta åtgärder som väsentligt försämrar livsvillkoren för djur- och växtlivet. I MÖD 2011:29 nekades dispens för en brygganläggning då anläggningen väsentligt skulle försämra livsvillkoren för djur och växter. Området ansökan avsåg bestod av en frisk
16 Bengtsson, Bertil, Allemansrätten – Vad säger lagen?, Tryckindustri, Solna 2004, s. 17 f.
17 Mark- och miljööverdomstolens dom 2014-12-11, målnummer M 7026–14.
18 Bengtsson, Allemansrätten – Vad säger lagen?, s. 18.
19 Prop. 2008/09:119 s. 30.
20 Prop. 2008/09:119 s. 30 f.
21 Prop. 2008/09:119 s. 30.
vegetationsmiljö. Genom skuggning och tillförande av främmande element ansågs livsvillkoren väsentligt försämras. Vidare har det framhållits att fragmentering av ekosystemet har en negativ påverkan på den biologiska mångfalden. Med hänsyn till det stora exploateringstrycket kan en lokal försämring av livsmiljön få långtgående konsekvenser.
Det land- och vattenområde som strandskyddet omfattar är av stor betydelse för att kunna bevara den biologiska mångfalden. Området utgör bland annat häckningsplats för fåglar, yngelkammare för fiskar och många arter använder området för övervintring.
Att särskilt värna om strandområdet ger djur och växter möjlighet att leva vidare och spridas då nära en tredjedel av Sveriges rödlistade arter (2005) är beroende av strandområdet på ett eller annat sätt. Olika naturtyper är i dagsläget av olika högt värde sett ur det biologiska perspektivet. Skyddsvärdet ska enligt strandskyddets syfte ses ur ett långsiktigt perspektiv vilket kan resultera i en annan bedömning då även områdets framtida potential ska vägas in.22
Att bevara den biologiska mångfalden är en del av de miljökvalitetsmålen antagna av riksdagen för att nå en ekologisk hållbar utveckling. Flera av miljökvalitetsmålen berör den biologiska mångfalden på ett eller annat vis.23 Genom Sveriges medlemskap i EU följer en skyldighet att bedriva den svenska miljöpolitiken i samspel med den miljöpolitik som bedrivs av EU varav bevarandet av den biologiska mångfalden är en del av målen.24 Några av de för medlemsländerna bindande direktiv som är av relevans i frågan är Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och Rådets direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar.25 Staten har med anledning av direktiven en skyldighet att förebygga och vidta åtgärder för att skydda strandområdet från föroreningar, störningar och andra skador.26 Ett led i att skydda strandområdet från föroreningar, störningar och andra skador är att det är tillståndspliktigt för den enskilde att vidta åtgärder inom området.
2.1.3 Dispens från strandskyddet
Staten har en skyldighet att skydda strandområdet för att tillgodose det allmänna intresset av tillgängliga stränder och bevarande av biologisk mångfald. Förbuden att vidta åtgärder inom strandområdet inskränker fastighetsägarens möjlighet att fritt råda över sin mark. Det finns möjlighet för fastighetsägaren att ansöka om dispens från
22 Prop. 2008/09:119 s. 31.
23 Prop. 2000/01:130 s. 11 och 15.
24 Prop. 2000/01:130 s. 28.
25 Prop. 2000/01:111 s. 30.
26 Prop. 2000/01:111 s. 39 f.
strandskyddet enligt 7 kap. 18 a–b §§ MB för att tillgodose sitt enskilda intresse. Dock framgår det av förarbeten och praxis att bestämmelserna om strandskyddsdispens ska tillämpas restriktivt.27 Genom lagändringen 2009 förtydligades förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet med syftet att undvika en godtycklig och allt för varierad tillämpning av regelverket.28 Alla de åtgärder som ska vidtas inom ett strandskyddat område måste uppfylla de allmänna hänsynsreglerna som framställs enligt 2 kapitlet miljöbalken.29 Av de allmänna hänsynsreglerna framgår bland annat att en åtgärd ska vidtas med försiktighet och kunskap om hur människors hälsa och miljön påverkas och att platsen för åtgärden ska väljas med beaktande av var åtgärden gör minst skada. Vidare framgår det att bevisbördan för att hänsynsreglerna följs åligger den som avser att vidta åtgärden. Utgångspunkten för en skyddslagstiftning är att förbjudna åtgärder inte får vidtas varför strandskyddsdispens inte beviljas om de allmänna hänsynsreglerna inte uppfylls.30
För att prövning av en ansökan om strandskyddsdispens ska göras var det tidigare tvunget att särskilda skäl skulle föreligga.31 Av 7 kap. 18 c § MB framgår att som särskilda skäl avses områden som redan är ianspråktaget, områden som är väl avskilda från stranden, anläggning som för sin funktion måste ligga inom området, utvidgning av pågående verksamhet, angelägna allmänna intressen samt annat mycket angeläget intresse. Bestämmelsen anses vara uttömmande och andra omständigheter än vad som där framgår har tidigare inte varit möjliga att beakta vid en prövning.32 Vidare ska åtgärden fastighetsägaren önskar vidta uppfylla ytterligare två krav. För det första ska en alternativ placering kunna uteslutas och för det andra ska proportionalitetsprincipen enligt 7 kap. 25–26 §§ MB uppfyllas som en del av intresseavvägningen mellan det allmänna intresset och den enskildes intresse.33 I de fall dispens beviljas ska i möjligaste mån området närmast vattnet lämnas fritt vilket framgår av 7 kap. 18 f § MB. Skälet till bestämmelsen är att säkerställa en fri passage för allmänheten och för att bevara goda livsvillkor för den biologiska mångfalden.34
27 Prop. 2008/09:119 s. 29.
28 Prop. 2008/09:119 s. 34.
29 Prop. 1997/98:45 Del 1 s. 322.
30 SOU 2015:108 s. 147 f.
31 Prop. 2008/09:119 s. 28 f.
32 Prop. 2008/09:119 s. 104 och 107.
33 Prop. 2008/09:119 s. 54.
34 Prop. 2008/09:119 s. 77.