Den studie som har genomförts syftade dels till att beskriva och förklara hur offentliga beställare styr privata utförare av olika verksamheter i olika konkurrenssituationer och dels att öka kunskaperna om vilka styrsystem som är ändamålsenliga i de olika situationerna. En del av studien handlar om hur styrningen är och en del om hur styrningen bör vara. Eftersom det är komplicerat att mäta hur bra en privat utförare presterar och förekomsten av andra förklaringsfaktorer gör utförarens prestation till en ”brusig” utfallsvariabel ses den andra delen av studien som indikativ.
Styrkonfigurationer i olika styrsituationer (är)
Beskrivningarna och analysen i avsnitt 5 visar att förväntade styrkonfigurationer emellanåt finns i relationerna och emellanåt inte. I huvudsak handlar avvikelserna om att byråkratiorienterade styrkonfigurationer tillämpades där marknadsorienterad eller relationsorienterad förväntades. I de undersökta fallen inom mjuk verksamhet visade sig konkurrenssituationen inte vara särskilt betydelsefull för de styrkonfigurationer som uppkom. I fallen med de hårda verksamheterna tycks konkurrensen påverka styrkonfigurationerna men inte på det sätt som antogs i teoretiseringen.
Beställarens styrningsambitioner förefaller öka när konkurrensen ökar. Nyttjandet av byråkratiska styrmedel i dessa situationer kan bero på att beställaren tidigare styrde verksamheten byråkratiskt när den bedrevs i egen regi, har institutionaliserat byråkratiska styrrutiner och vill visa olika intressenter att den hanterar upphandlingsrelaterade risker genom ambitiös styrning. Det är särskilt intressant att notera att upphandling som är ett uttryck för marknadstänkande inte ens i den mest okomplicerade styrsituationen styrs marknadsorienterat.
I forskningen om interorganisatorisk styrning har Vosselman & van der Meer-Kooistras (2000) typologi fått ett stort genomslag och tagits som utgångspunkt i flera efterföljande studier, även sådana som handlar om styrning efter upphandling i den offentliga sektorn (se exempelvis Cristofoli et al, 2010; Johansson och Siverbo, 2011). Vosselman & van der Meer-Kooistras tre typer eller styrkonfigurationer – marknadsorienterad, byråkratiorienterad och relationsorienterad – förväntas förekomma beroende på styrsituationen. I enlighet med Cristofoli et al. (2010) framkommer i vår undersökning att Vosselman & van der Meer-Kooistras styrkonfigurationer endast i begränsad utsträckning förekommer i renodlad form i den offentliga sektorn. Det finns anledning att överväga om det inte behövs en särskild typologi för styrning i interorganisatoriska relationer i den offentliga sektorn.
Konkurrens och funktionella styrkonfigurationer (bör)
Resultaten i avsnitt 6 syftade till att ta diskussionen ett steg längre genom att inte bara beskriva hur styrningen är utformad utan att även ge indikationer på hur styrningen bör konfigureras i olika situationer. Analysen gav upphov till intressanta noteringar om konkurrenssituationens inverkan på hur styrningen bör utformas för att vara funktionell. Vår teoretiska förväntan var att hård verksamhet som är konkurrensutsatt inte behöver styras särskilt mycket eftersom utförarna bedriver självkontroll. Till skillnad från fallet med mjuk verksamhet skulle det vara tämligen enkelt för beställaren att utvärdera om utförarna på grund av att de inkommit med anbud med små marginaler inte levererade avtalad kvalitet och kvantitet.
53
Därför var det intressant att notera att konkurrensutsatt hård verksamhet föreföll ha ett större styrbehov än mindre konkurrensutsatt hård verksamhet. Det innebär att denna studie ger nya indikationer om kopplingen mellan konkurrens och styrning. Tidigare studier har visat att beställare intensifierar styrningen när konkurrensen är hög (Dekker et al. 2013; Johansson et al.
2014) men i den här studien ger vi också en indikation på att det tycks ha betydelse för hur bra utföraren presterar. När det gäller mjuk verksamhet var vår initiala förväntan att hög konkurrens skulle kräva en mer omfattande styrning än låg. Det empiriska resultatet tyder dock på att mjuk verksamhet oberoende av konkurrenssituationen bör utsättas för mer styrning. Sammantaget noteras att konkurrenssituationen påverkar hur upphandlad hård verksamhet bör styras men inte mjuk.
Ytterligare ett bidrag i den här studien är att vi inte bara bekräftar Cristofoli et als (2010) observation att upphandlad offentlig verksamhet styrs med mixar av olika styrtyper utan att vi dessutom ger en fingervisning om att dessa mixar styr utförarna att prestera bättre.
Fortsatt forskning
Avsikten med den metod som används i den här studien – att studera 19 relationer – var att kombinera empirisk bredd med empiriskt djup. I framtida forskning om konkurrensens betydelse för styrning av privata utförare bör både större bredd och mer djup eftersträvas. En mer omfattande kvantitativ studie skulle mildra problemet med begränsad mångfald (limited diversity) och öka möjligheterna till traditionell generalisering. En fallstudie med få fall men med fler intervjupersoner på både beställar- och utförarsidan skulle skapa bättre förutsättningar för att förstå och förklara om och hur konkurrensen inverkar på styrningens utformning och användning och i vilken utsträckning styrningen påverkar utförarprestationen.
54
Referenser
Anderson, S.W. & Dekker, H. (2010). Accounting in Networks: The Transaction Cost Economics Perspective. In Håkansson, H., Kraus, K. and Johnny Lind, J. (eds.) Accounting in Networks. New York: Routledge.
Andrews, R., Boyne, G. & Walker, R. (2011). The Impact of Management on Administrative and Survey Measures of Organizational Performance. Public Management Review, 13 (2), 227-255.
Bedford, D.S. & Malmi, T. (2015). Configurations of control: An exploratory analysis. Management Accounting Research, 27 (0), 2-26.
Bergman, M., Indén, T., Lundberg, S. & Madell, T. (2011). Offentlig upphandling : på rätt sätt och rätt pris. Lund: Studentlitteratur.
Broadbent, J. & Guthrie, J. (2008). Public sector to public services: 20 years of "contextual"
accounting research. Accounting, Auditing & Accountability Journal, 21 (2), 129-169.
Brown, T.L. & Potoski, M. (2003a). Contract-Management Capacity in Municipal and County Governments. Public administration review, 63 (2), 153-164.
Brown, T.L. & Potoski, M. (2003b). Transaction Costs and Institutional Explanations for Government Service Production Decisions. Journal of Public Administration Research & Theory, 13 (4), 441-468.
Brown, T.L., Potoski, M. & Van Slyke, D.,M. (2006). Managing Public Service Contracts:
Aligning Values, Institutions, and Markets. Public administration review, 66 (3), 323-331.
Chenhall, R.H. (2008). Accounting for the horizontal organization: A review essay. Accounting, Organizations & Society, 33 (4), 517-550.
Cooper, R. & Slagmulder, R. (2004). Interorganizational cost management and relational context.
Accounting, Organizations & Society, 29 (1), 1-26.
Cristofoli, D., Ditillo, A., Liguori, M., Sicilia, M. & Steccolini, I. (2010). Do environmental and task characteristics matter in the control of externalized local public services? Unveiling the relevance of party characteristics and citizens' offstage voice. Accounting, Auditing &
Accountability Journal, 23 (3), 350-372.
Cäker, M. (2008). Intertwined coordination mechanisms in interorganizational relationships with dominated suppliers. Management Accounting Research, 19 (3), 231-251.
Cäker, M. & Siverbo, S. (2011). Management control in public sector Joint Ventures. Management Accounting Research, 22 (4), 330-348.
Dean, A.M. & Kiu, C. (2002). Performance monitoring and quality outcomes in contracted services. International Journal of Quality & Reliability Management, 19 , 396-413.
Dekker, H.C. (2004). Control of inter-organizational relationships: evidence on appropriation concerns and coordination requirements. Accounting, Organizations & Society, 29 (1), 27.
Dekker, H.C., Sakaguchi, J. & Kawai, T. (2013). Beyond the contract: Managing risk in supply chain relations. Management Accounting Research, 24 (2), 122-139.
Domberger, S. & Jensen, P. (1997). Contracting out by the public sector: theory, evidence, prospects. Oxford Review of Economic Policy, 13 (4), 67-78.
Donada, C. & Nogatchewsky, G. (2006). Vassal or lord buyers: How to exert management control in asymmetric interfirm transactional relationships? Management Accounting Research, 17 (3), 259-287.
Drazin, R. & Van de Ven, A.H. (1985). Alternative forms of fit in contingency theory.
Administrative Science Quarterly, 30 , 514–539.
Dyer, J.H. & Hatch, N.W. (2006). Relation-specific capabilities and barriers to knowledge transfers: creating advantage through network relationships. Strategic Management Journal, 27 (8), 701-719.
55
Emsley, D. (2008). Different interpretations of a "fixed" concept. Accounting, Auditing &
Accountability Journal, 21 (3), 375-397.
Fernandez, S. (2007). What Works Best when Contracting for Services? an Analysis of Contracting Performance at the Local Level in the Us. Public Administration, 85 (4), 1119-1141.
Fernandez, S. (2009). Understanding Contracting Performance: An Empirical Analysis.
Administration & Society, 41 (1), 67-100.
Fiss, P.C. (2007). A set-theoretic approach to organizational configurations. Academy of Management Review, 32 (4), 1180-1198.
Fiss, P.C. (2011). Building better causal theories: A fuzzy set approach to typologies in organizational research. Academy of Management Journal, 54 (2), 393-420.
Girth, A.M., Hefetz, A., Johnston, J.M. & Warner, M.E. (2012). Outsourcing Public Service Delivery: Management Responses in Noncompetitive Markets. Public administration review, 72 (6), 887-900.
Grabner, I. & Moers, F. (2013). Management control as a system or a package? Conceptual and empirical issues. Accounting, Organizations & Society, 38 , 407–419.
Hart, O., Shleifer, A. & Vishny, R.W. (1997). The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons. Quarterly Journal of Economics, 112 (4), 1127-1161.
Hartman, L. (ed.)(2011). Konkurrensens konsekvenser : vad händer med svensk välfärd? Stockholm: SNS förlag.
Hartmann, F.G.H. & Moers, F. (1999). Testing contingency hypotheses in budget research: an evaluation of the use of moderated regression analysis. Accounting, Organizations & Society, 24 , 291-315.
Hofstede, G. (1981). Management Control of Public and Not-For-Profit Activities. Accounting, Organizations & Society, 6 (3), 193-211.
Johansson, T. (2008). Municipal Contracting Out: Governance Choices, Misalignment and Performance in Swedish Local Government. Financial Accountability & Management, 24 (3), 243-264.
Johansson, T., Siverbo, S. & Camén, C. (2014). Offentliga organisationers styrning av privata utförare.
Karlstad: Karlstad University Studies, 1014:34.
Johansson, T. & Siverbo, S. (2009). Why is research on management accounting change not explicitly evolutionary? Taking the next step in the conceptualisation of management accounting change. Management Accounting Research, 20 (2), 146-162.
Johansson, T. & Siverbo, S. (2011). Governing cooperation hazards of outsourced municipal low contractibility transactions: An exploratory configuration approach. Management Accounting Research, 22 (4), 292-312.
Kastberg, G. & Siverbo, S. (2016). The role of management accounting and control in making professional organizations horizontal. Accounting, Auditing and Accountability Journal, 29 (4), Forthcoming.
Kraus, K. & Lind, J. (2007). Management control in inter-organisational relationships. In Hopper, T., Northcott, D. and Scapens, R. (eds.) Issues in Management Accounting. Harlow: Prentice Hall.
Lamothe, M. & Lamothe, S. (2012). To Trust or Not to Trust? What Matters in Local Government-Vendor Relationships? Journal of Public Administration Research & Theory, 22 (4), 867-892.
Langfield-Smith, K. (2008). The relations between transactional characteristics, trust and risk in the start-up phase of a collaborative alliance. Management Accounting Research, 19 (4), 344-364.
Langfield-Smith, K. & Smith, D. (2003). Management control systems and trust in outsourcing relationships. Management Accounting Research, 14 (3), 281-307.
Lapsley, I. & Wright, E. (2004). The diffusion of management accounting innovations in the public sector: a research agenda. Management Accounting Research, 15 (3), 355-374.
56
Mahama, H. (2006). Management control systems, cooperation and performance in strategic supply relationships: A survey in the mines. Management Accounting Research, 17 (3), 315-339.
Marvel, M.K. & Marvel, H.P. (2007). Outsourcing Oversight: A Comparison of Monitoring for In-House and Contracted Services. Public administration review, 67 (3), 521-530.
Merchant, K.A. & Van der Stede, W. (2012). Management control systems : performance measurement, evaluation and incentives. Harlow, England: Pearson Education.
Meyer, A.D., Tsui, A.S. & Hinings, C.R. (1993). Configurational approaches to organizational analysis. The Academy of Management Journal, 36 (6), 1175-1195.
Misangyi, V.F. & Acharya, A.G. (2014). Substitutes Or Complements? a Configurational Examination of Corporate Governance Mechanisms. Academy of Management Journal, 57 (6), 1681-1705.
Ouchi, W.G. (1979). A Conceptual Framework for the Design of Organizational Control Mechanisms. Management Science, 25 (9), 833-848.
Pisano, G.P. (1990). The R and D Boundaries of the Firm: An Empirical Analysis. Administrative Science Quarterly, 35 , 153–176.
Ragin, C.C. (2000). Fuzzy Set Social Science. Chicago: University of Chicago Press.
Ragin, C.C. (2008). User's Guide To Fuzzy-Set/Qualitative Comparative Analysis. University of Arizona: Department of Sociology.
Selnes, F. & Sallis, J. (2003). Promoting Relationship Learning. Journal of Marketing, 67 (3), 80-95.
SKL (2014). Köp av verksamhet. Kommuner, landsting och regioner 2007-2013. Stockholm: Sveriges Kommuner och Landsting.
SOU (2013:53). Privata utförare. Kontroll och insyn.
Speklé, R.F. (2001). Explaining management control structure variety: a transaction cost economics perspective. Accounting, Organizations & Society, 26 (4), 419-441.
Van der Meer-Kooistra, J. & Vosselman, E.G.J. (2000). Management control of interfirm transactional relationships: the case of industrial renovation and maintenance. Accounting, Organizations & Society, 25 (1), 51-77.
Venkatraman, N. & Ramanujam, V. (1987). Measurement of Business Economic Performance:
An Examination of Method Convergence. Journal of Management, 13 (1), 109-122.
Vosselman, E. & Meer-Kooistra, J. (2009). Accounting for control and trust building in interfirm transactional relationships. Accounting, Organizations & Society, 34 (2), 267-283.
Walker, G. & Weber, D. (1984). A Transaction Cost Approach to Make-or-Buy Decisions.
Administrative Science Quarterly, 29 , 330–354.
Williamson, O.E. (1985). The Economic Institutions of Capitalism. New York: The Free Press.
Zaheer, A., McEvily, B. & Perrone, V. (1998). Does Trust Matter? Exploring the Effects of Interorganizational and Interpersonal Trust on Performance. Organization Science, 9 (2), 141-159.
57
Appendix A1 Relationer ResultatstyrningMax1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819 Det finns resultatmål 20202020202020202010202020202020202020 Dessa följs upp202020202010202020202010202020202020 Mått/indikatorer som mäts2020200 2020202020202020202020202020 Frekvens (oftare än årligen)10101010101010101010 Konsekvens: påtala allvaret, kräva förklaring, kräva förändring20202020202020202020202020202020 Konsekvens: påverka ersättning, bryta kontraktet10102020 Övrigt/känsla/korrigering-101010-20-1010-10 1008080607070100100100409020400 90901009090100 Regelstyrning Det finns regler att följa2020202020202020202020101020202020202020 Regelefterlevnad följs upp2020202020202020202020101020202020202020 Reglerna är detaljerade 20202020202020202020201010202020202020 Frekvens (oftare än årligen)101010101010101010101010101010 Konsekvens: påverka ersättning, bryta kontraktet10 Övrigt/korrigering202020101020102020-2020202020 10090907070809080907090302030909060909070 Kontraktslängd (år, inklusive optioner)6 4 4 5 8 7 7 8 6 4 4 4 114 4 4 4 4 5 Mindre formaliserad styrning Deltagande i utbildningar2020201020202020 Deltagande sammankomster20202020202020202020201020202020 Information acceptabelt beteende och normer2020202020202020202020202020202020 Omfattas av vision, mission, policys värdegrundsdokument202010202020202010102010
58
Ospecificerad informell påverkan2010202010 Övrigt/korrigering-10-1010 10070604050504080906080102020703050605040 Insyn/involvering1001000 200 0 0 1000 601000 1000 1001000 100100100 Bra relation (kommunikation/ömsesidighet/förtroende/samarbete) 10060601003070100100908090906040809040808040 Utförarprestation 7 5,44,65,45,65,54,35,24,74,84,35,55,84,26,36,44,15,85,14
Konkurrens och styrning
Privata utförare inom kommunal verksamhet
Inger Esperi, Johan Lorentzon & Sven Siverbo
Konkurrens och styrning
Kommuner, regioner och landsting utgör en betydande del av den svenska offentliga sektorn och tillhandahåller tjänster som är betydelsefulla för landets medborgare. Några exempel är vård av äldre och funktionshindrade, utbildning samt hälso- och sjukvård. Under senare år har den andel av verksamheten som tillhandahålls direkt av kommuner, regioner och landsting minskat. Istället har förekomsten av privata utförare ökat inom många områden. Eftersom den upphandlade verksamheten motsvarar stora belopp och omfattningen kontinuerligt ökar är det viktigt att dessa beställare ser till att de privata utförarna levererar verksamhet på överenskommet sätt och med utlovat resultat. Denna forskningsrapport syftar till att beskriva och förklara hur offentliga beställare styr privata utförare i olika styrsituationer avseende konkurrenssituationen och vilken verksamhet som upphandlas. Det empiriska materialet är insamlat genom intervjuer både med kommuner och med privata utförare.
FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25 FORSKNINGSRAPPORT | Karlstad University Studies | 2016:25 ISSN 1403-8099
Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap ISBN 978-91-7063-703-2
Företagsekonomi