I det här kapitlet beskrivs vad som framkom i intervjuerna med företrädarna för beställarna och utförarna. Först beskrivs relationerna inom upphandlad mjuk verksamhet och därefter hård. En indelning görs i låg konkurrens, medelkonkurrens och hög konkurrens. Varje relation beskrivs separat och inleds med en redogörelse av styrkontexten följt av en beskrivning av styrningen i relationen. Avslutningsvis rapporteras hur utförarens prestation bedöms.
Låg konkurrens och mjuk verksamhet
Relation 1 Kontext
Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet, i en glesbygdskommun. I upphandlingen inkom tre anbud vilket innebär att konkurrensen var förhållandevis låg, trots det var utförarens upplevelse att konkurrensen var hög. I upphandlingen ingick inte sjukskötersketjänster utan dessa tillhandahålls av kommunen. Att ha egna sjuksköterskor i den upphandlade verksamheten uppfattades som en nackdel av kommunens företrädare eftersom kommunen och utföraren har haft olika uppfattningar om sjuksköterskornas rutiner och därför tvingats till förhandlingar i frågan.
Styrning
Verksamheten resultatstyrs genom att kommunen har mål och mått för utföraren och mäter och följer måluppfyllelsen. Även utföraren mäter och följer upp måluppfyllelsen för egen del.
Kommunen återkopplar till den privata utföraren om målen nåtts eller inte och om målen inte har nåtts måste utföraren ge en förklaring.
Regelstyrning sker genom att utföraren följs upp baserat på hur överenskomna regler och rutiner följs. Kommunen kontrollerar att utföraren lever upp till de krav (regler och rutiner) som ställs i förfrågningsunderlaget. Kraven som ställs är omfattande, vilket representanten för utföraren ger uttryck för: ”Det är ju jättemycket, det kan jag ju inte sitta och rabbla upp här”. Exempel som ändå ges är att varje brukare ska ha valmöjligheter vid måltider, ska ha en egen kontaktman, ska erbjudas en daglig aktivitet och ska ges möjlighet till utomhusvistelse en timme per vecka. I övrigt sker styrning genom att det i kommunen finns en kvalitetsansvarig som tillsammans med medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) granskar utförarens verksamhet. Det sker genom intervjuer som görs med brukarna, personalen samt verksamhetscheferna och genom platsbesök.
Det handlar om kvalitetsgranskning och granskning av avvikelserapporter. Kommunen återkopplar alla sina granskningar till utföraren och kräver dessutom rapporter från utföraren två gånger per år. Verksamhetsuppföljningar genomförs två till tre gånger per år. Därutöver träffar utföraren kommunens socialnämnd två gånger per år för rapportering.
Därutöver sker styrning i mindre formaliserade former genom att utföraren deltar i utbildningar som kommunen anordnar och att kommunen och utföraren har regelbundna möten där problem diskuteras. På det hela taget eftersträvar kommunen att ha en öppen dialog med utföraren och i de samtalen passar man på att informerar utföraren om vad kommunen anser var acceptabelt
15
beteende och acceptabla normer. Dessutom finns grundläggande värderingar, syften och inriktningar som utföraren ska leva upp till beskrivna i förfrågningsunderlagen.
Kontraktet löper på fyra år med möjlighet till två förlängningar med vardera två år. Kontraktet är innehållsrikt och detaljerat. En detalj som kommunen nämner är att det i kontraktet regleras hur man ska gå till väga om beställare och utförare inte kommer överens. Utföraren betonar att kontraktet är styrande och att det inte bara reglerar förhållandet till beställaren utan också förhållandet till brukaren.
Kommunen beskriver kommunikationen mellan kommunen och utföraren som mycket god under hela uppdragstiden medan utföraren beskriver den som tillfredsställande. Ett tecken på att relationen fungerat väl är att optionen att förlänga kontraktet har nyttjats två gånger (men det kan naturligtvis även ha koppling till den begränsade konkurrensen). Representanten för kommunen är av uppfattningen att relationen till utföraren har fungerat bra, men tillägger att det har förekommit olika uppfattningar om hur verksamheten ska utföras, vilket har krävt förhandlingar mellan parterna. Utföraren håller med om att relationen inte har varit helt problemfri. Vad som påtalas är att avtal kan tolkas på olika sätt och att beställare och utförare kan ha olika kvalitetssystem och därmed olika uppfattningar om verksamhetskvalitet. Varken beställaren eller utföraren nämner något explicit om förtroende i relationen, men baserat på deras respektive problematiseringar av relationen förefaller det finnas förbättringspotential. Kommunens sätt att styra verksamheten upplever utföraren som ”byråkratiskt och fyrkantigt” medan kommunen ser det som en garant för vårdkvalitet.
Utförarens prestation
De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,4. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar över genomsnittet.
Relation 2 Kontext
Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet, som bedrivs i kommunägda lokaler. Trots att upphandlingen ägde rum i en storstadsregion inkom endast tre anbud vilket beställaren menade var ganska lite. Utförarens upplevelse var emellertid att konkurrensen var förhållandevis hög.
Styrning
Resultatstyrningen utmärks av att kommunen har mål och mått för utförarens verksamhet. I viss grad ägnar sig beställaren åt mätning och uppföljning av måluppfyllelse. Kommunen återkopplar till utföraren huruvida målen nåtts eller inte och utföraren måste förklara sig för kommunen om den inte når vissa målsättningar.
Regelstyrning sker genom att kommunen följer att utföraren efterlever överenskomna regler och rutiner. Kommunen är alltså även intresserad av hur utföraren bedriver sin verksamhet. Det kan uttryckas i form av ”skallkrav” i kontraktet, exempelvis att det ska finnas en verksamhetschef med viss kompetens i utförarens verksamhet. Andra regler som ingår är detaljer avseende omvårdnaden, exempelvis antal måltider per dag. Kommunen genomför regelbunden granskning
16
av utförarens verksamhet. Reglerna står i fokus både i de regelbundna rapporter som kommunen kräver in från utföraren och när kommunen återrapporterar till utföraren hur den ser på utförarens verksamhet.
Mindre formaliserad styrning utövas genom att kommunen har beskrivit värderingar, syften och inriktning för verksamheten som utföraren ska leva upp till. Kommunen har antagit värdighetsgarantier för bland annat vård och omsorg som utföraren omfattas av. Kommunen kommunicerar grundläggande värderingar för att påverka utföraren och utföraren deltar i kommunens utbildningar och sammankomster.
Kommunikationen mellan beställaren och utföraren uppges fungera bra av båda parterna.
Kontraktet löper på två år med möjlighet till förlängning med två år.
Både kommunen och utföraren anser att fördelen med sättet att styra är att det finns ett avtal som reglerar verksamheten. En nackdel är att allt inte kan täckas av ett avtal. Kommunen nämner att det kan ske förändringar i utförarens verksamhet under avtalsperioden vilket inte är helt i enlighet med det ingångna avtalet men samtidigt är de för små för att avtalet kan brytas.
Utföraren nämner att en nackdel kan vara om formuleringarna i avtalet är otydliga.
Kommunens företrädare är av uppfattningen att relationen till den privata utföraren har fungerat bra medan utföraren menar att relationen har fungerat väldigt bra. Utifrån den informationen är det intressant att kommunen planerar att utöka kontrollen av utföraren genom att iaktta bemötande, måltidssituationer, morgon- och kvällsrutiner och hur arbetet organiseras nattetid.
Varken beställaren eller utförare nämner något om förtroende vid intervjuerna, men utgående från det som sägs i respektive intervju om styrningens omfattning och planerade utökning förefaller nuvarande nivå på förtroendet inte motverka ytterligare formalisering av styrningen.
Utförarens prestation
De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 4,6. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar under genomsnittet.
Relation 3 Kontext
Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Konkurrensen om kontraktet var låg, endast ett anbud inkom, vilket är överraskande eftersom denna upphandling ägde rum i en storstadsregion. I likhet med de båda fallen ovan upplever utföraren ändå att den är konkurrensutsatt. Vad som skiljer denna relation från de som beskrivs ovan är att beställaren och utföraren arbetar med samma dokumentationssystem, vilket innebär att beställaren har viss insyn i utförarens verksamhet (åtminstone den del som dokumenteras) och att rapporteringen sker som den ska.
Styrningen
Resultatstyrningen utmärks av att det finns mål för verksamheten, vilket enligt en av de intervjuade innebär att beställarna och utförarna har ”en gemensam grund” att stå på. Däremot har beställaren inte utvecklat några indikatorer eller mått för att följa upp måluppfyllelsen, vilket
17
beställaren tycks anse är olyckligt: ”Jag tycker inte om att säga att vi inte har mått”. Kommunen återkopplar huruvida målen nåtts eller inte (utvärderingen baseras på annat än uppföljning av mått) och utföraren måste förklara sig för kommunen om målsättningarna inte nåtts.
Regelstyrning sker genom att beställaren följer upp utförarens verksamhet baserat på hur överenskomna regler och rutiner följs vilket innebär att det i likhet med de två relationer som beskrivs ovan finns ett fokus i styrningen på hur verksamheten bedrivs. Detta regleras i kontrakten. Utföraren upplever att det mesta är reglerat: ”jag ser det som en Bibel tänkte jag säga”. Exempel som ges är avtalstiden, organisationen, närhetsgarantier, antal anställda och praktikanter. ”Allt från fönsterputs till ’you name it’”. Kommunen kräver i viss utsträckning in rapporter från utföraren om hur regler följs, till exempel avvikelserapporter.
Kommunen gör täta uppföljningar på hälso-och sjukvårdssidan, regelbundna brukarundersökningar (intervjuer med brukare och närstående) och årliga avtalsuppföljningar det vill säga kvalitetsuppföljningar. Utföraren tycker att kvalitetsundersökningar är bra för de visar
”svart på vitt” vad som behöver åtgärdas. De hjälper utföraren att förbättra verksamheten. Ofta stämmer kommunens och utförarens egna kvalitetsundersökningar överens. Nackdelen är att en del arbete görs två gånger, både av beställaren och utföraren.
Mindre formaliserad styrning äger rum genom att utföraren deltar i beställarens sammankomster och på så sätt träffar representanter för kommunen regelbundet; exempelvis bjuder beställaren in till samverkansmöten. Därtill har beställaren beskrivit värderingar, syften och inriktningar för verksamheten som utföraren ska leva upp till och i viss utsträckning har beställaren kommunicerat kommunens värderingar för att påverka utföraren.
Kontraktet löper på två år med möjlighet till två förlängningar med vardera ett år.
Båda parterna är nöjda med relationen och inte minst kommunikationen och förtroendet.
Beställaren menar dock självkritiskt att relationen baseras ”lite för mycket på förtroende”.
Beställaren lyfter fram att det är en fördel att den kan utforma styrningen av utföraren som den vill men menar samtidigt att den saknar resurser för att styra utföraren i tillräcklig grad.
Beställaren väljer att i huvudsak styra utföraren på ett sätt som liknar styrningen av den egna verksamheten, exempelvis med kvalitetsundersökningar.
Utförarens prestation
De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,4. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar över genomsnittet.
Medelkonkurrens och mjuk verksamhet
Relation 4 Kontext
Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Verksamheten bedrivs i en glesbygdskommun men konkurrensen i samband med upphandlingen var ändå medelgod i och med att fyra anbud inkom. Kommunrepresentantens upplevelse är att
18
konkurrensen var ganska liten medan utförarens representant upplever att konkurrensen var ganska hög.
Styrning
Kommunen tillämpar resultatstyrning genom att formulera mål och ta fram mått för den upphandlade verksamheten och i praktiken arbetar man på samma sätt som för verksamheten i egen regi. Uppföljning sker och kommunen begär av utföraren att den förklarar sig om målsättningarna inte nås.
Kommunen påverkar även den privata utföraren med regelstyrning. Utföraren följs upp baserat på hur den följer överenskomna regler och rutiner, vilka är beskrivna i upphandlingsunderlaget och kontraktet. ”Där står hur kriterierna ska utföras.” Exempel som ges är kvalitet och personaltäthet. Kommunen menar att den följer utförarens regelefterlevnad på ett bra sätt genom att exempelvis granska avvikelserapporteringen. Dessutom görs två ”uppföljningsbesök” per år.
Kommunen kräver in regelbundna rapporter (avvikelsrapporter och årsredovisning) från utföraren om hur regler och rutiner efterlevts och gör därefter en återkoppling till utföraren.
Kommunen gör uppföljningsbesök ungefär två gånger per år. Kommunrepresentanten berättade att kommunen arbetar med att utveckla systemet för att utvärdera om utföraren efterlever alla regler.
Mindre formaliserad styrning sker genom att utföraren ibland deltar i kommunens utbildningar och sammankomster. Utföraren har själv tagit kontakt med kommunen för att få var med på olika informationsträffar och möten. Styrning sker genom att kommunen informerar utföraren om acceptabelt beteende och acceptabla normer samt värderingar, syften och inriktningar för verksamheten som utföraren ska leva upp till.
Trots beskrivningarna av kommunens styrning är utförarens uppfattning att kommunen inte bedriver någon egentlig styrning av deras verksamhet och att ”kommunen egentligen inte vet vad den får”. Enligt utföraren är fördelen att de då kan utforma verksamheten som de själva önskar. I övrigt nämns av utföraren att de tar del av informationen som ges i öppna jämförelser och även noterar ”vad som sägs på byn”.
Kontraktet löper på tre år med möjlighet till förlängning med två år.
Utförarrepresentanten upplever att de är ”isolerade” från kommunens övriga verksamheter.
Samma uppfattning har inte kommunen. Kommun- och utförarrepresentanten är också av olika uppfattning om relationen och kommunikationen dem emellan. Kommunen upplever att relationen och kommunikationen är god medan utföraren upplever att kommunikation saknas och att det egentligen inte finns någon relation att tala om.
Utförarens prestation
De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,6. Det är förhållandevis högt.
19 Relation 5
Kontext
Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Det upphandlade äldreboendet är beläget i en storstadsregion och vid upphandlingen inkom fyra anbud. Det innebär att denna mjuka verksamhet bedrivs av en privat utförare på en medelmåttigt konkurrensutsatt marknad. Utföraren upplevde emellertid att konkurrensen var högre.
Styrning
Beställaren tillämpar resultatstyrning i formen av att formulera mål och att via mått följa utförarens måluppfyllelse. Resultaten återrapporteras till utföraren i samband med den uppföljning som beställaren genomför. Om utföraren inte har nått ett eller flera mål måste en förklaring till beställaren ges och en beskrivning av planerad eller vidtagen åtgärd inskickas. Enligt utföraren genomför kommunen emellertid denna form av uppföljning i liten utsträckning.
I samband med granskningen följer beställaren upp hur fördefinierade regler och rutiner följs och ger på så sätt återkoppling på hur den upphandlade verksamheten bedrivs. I kontrakten lyfts de mest väsentliga delarna i förfrågningsunderlaget fram som till exempel avtalstid, ersättningsregler och hur eventuella reklamationer ska hanteras. Det finns tydliga kriterier för hur verksamheten ska bedrivas, exempelvis med avseende på bemanning, aktiviteter och måltider. Beställaren gör kontraktsuppföljningar avseende de skallkrav som finns i kontraktet. Granskning görs utifrån en plan som är beslutat i kommunens socialnämnd. Beställaren kräver regelbundna rapporter från utföraren inför så kallade dialogmöten varje kvartal. Vid dialogmötena går kommunen och utföraren igenom eventuella problem som har dykt upp under perioden och bestämmer vem som ska vidta åtgärder och återkoppla. Enligt utföraren sker uppföljning dock endast i viss mån och den efterlyser både bättre uppföljning och mer information om resultaten av dessa.
En form av mindre formaliserad styrning sker dels genom att utföraren deltar i beställarens utbildningar och andra sammankomster. Där kan beställaren informera utföraren om vad beställaren anser vara acceptabelt beteende och acceptabla normer. I övrigt har beställaren i anbudsunderlaget beskrivit värderingar och dylikt för verksamheten som utföraren ska leva upp till.
Kontraktet löper på fem år med möjlighet till förlängning med två år och ytterligare ett år.
En fördel som lyfts fram med det sätt som beställaren styr på är att det finns ett omfattande förfrågningsunderlag och ett avtal att utgå från. Samtidigt menar utföraren att det kan ge en nackdel genom att det blir många detaljer som uppmärksammas.
Relationen mellan beställaren och den privata utföraren beskriver beställaren som utmärkt och tillägger att den bygger på förtroende och ärlighet. Utföraren är lite mer tveksam och använder uttrycket ”rätt bra”. Vad utföraren inte är helt nöjd med är att deras verksamhet utsätts för hårdare granskning av beställaren för att den bedrivs i privat regi. Det gör att relationen kan bli
”lite knepig”.
20 Utförarens prestation
De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 5,4. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar över genomsnittet. Särskilt anses verksamhetens kvalitet vara hög.
Relation 6 Kontext
Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Vid upphandlingen inkom sex anbud vilket innebär att konkurrensen var medelhög.
Styrning
Av de intervjuades beskrivningar framgår att kommunen bedriver hög grad av resultatstyrning av den privata utföraren. Samstämmiga uppgifter gavs om att verksamheten förväntas uppfylla förspecificerade mål och att måluppfyllelsen följs upp av kommunen med hjälp av olika mått.
Utföraren får alltid skriftlig återkoppling från kommunen och det ankommer på utföraren att förklara sig om den inte når upp till de mål som fastställts. Vid avvikelser upprättas en tidsplan.
På det hela taget anges resultatstyrningen vara formaliserad och stor vikt fästs vid dokumentation och uppföljning.
Regelstyrning anges också tillämpas av kommunen i ganska hög utsträckning. Kontraktet har en viktig roll i att precisera hur verksamheten ska bedrivas och det utgör grunden för uppföljningen.
Detaljeringsnivån är hög och exempelvis regleras personalens kompetensnivå, aktiviteter som skall erbjudas, trerätters måltid på helgen, kommunikation med anhöriga, firande av högtider och hur mycket tid som skall läggas på de boende. Vad som även särskilt anges är att kommunen gör inspektioner och att de kan pågå i tre dagar. Chefer, personal och boende intervjuas. Därutöver tas anonyma synpunkter in. Kommun- och utförarrepresentanten var av olika uppfattning angående hur noga kommunen var med att kräva in rapporter från utföraren avseende deras regelefterlevnad. Enligt kommunrepresentanten begärdes sådana rapporter in.
Kommunen tillämpar även mindre formaliserad styrning i viss grad och det var utföraren inte helt nöjd med. Exempelvis var utföraren kritisk mot de sammankomster som kommunen anordnade och som den förväntas delta i. Kommunen har även förmedlat värdgrundsdokument till utföraren. Syftet med det anges inte vara att socialisera in utföraren i kommunen utan att behandla utföraren på samma sätt som de egna verksamheterna, vilka ska rätta sig efter värdegrunden.
I övrigt framkom att kommunen hade en egen granskningsperson vars uppgift var att tillse att kommunen erhöll den verksamhet som den betalar för. Kontraktslängden är sammanlagt sju år.
Kontraktet löper på tre år med möjlighet till två förlängningar med vardera två år.
Både kommun- och utförarrepresentanten menade att relationen var god. De har mycket kontakt, inte minst i samband med alla kontroller, och kommunikationen liksom förtroendet uppges vara bra. En försvårande omständighet som nämndes var att utförararen saknar tillgång till kommunens informationssystem vilket försvårar informationsutbytet.
21 Utförarens prestation
De båda intervjuades kvantifiering av verksamhetens kvalitet ger ett genomsnittsbetyg på 4,3. Det indikerar att den upphandlade verksamheten presterar under genomsnittet.
Hög konkurrens och mjuk verksamhet
Relation 7 Kontext
Relationen avser ett upphandlat äldreboende, det vill säga mjuk verksamhet. Vid upphandlingen inkom åtta anbud, vilket innebär hög konkurrens. I den dagliga driften samverkar kommunala sjuksköterskor (utöver medicinskt ansvarig sjuksköterska) med utförarens omvårdnadspersonal.
Styrning
Av intervjuerna framgår att resultatstyrning är ett tydligt inslag i styrningen av den privata utföraren. Kommunen har särskilda granskningspersoner. Noggrann uppföljning sker 4 till 5 gånger per år och återkoppling till utföraren ges i skriftlig form. Samma krav gäller för interna som externa utförare. Att målen uppfylls är i fokus och om de inte nås ställs utföraren till svars.
Av intervjuerna framgår att resultatstyrning är ett tydligt inslag i styrningen av den privata utföraren. Kommunen har särskilda granskningspersoner. Noggrann uppföljning sker 4 till 5 gånger per år och återkoppling till utföraren ges i skriftlig form. Samma krav gäller för interna som externa utförare. Att målen uppfylls är i fokus och om de inte nås ställs utföraren till svars.