I analysen avhandlas inledningsvis mjuk verksamhet. För att öka tydligheten i framställningen diskuteras först styrningen när konkurrensen är låg och därefter när den är hög. Sist analyseras styrkonfigurationerna när konkurrensen är medelhög. Kategorin verksamhet upphandlad i medelhög konkurrens är ett komplement till de övriga två. Motsvarande ordningsföljd används i analysen av upphandlad hård verksamhet.
Mjuk verksamhet
Låg konkurrens
I kapitel 2 redovisas den teoretiska förväntan på hur ett styrsystem ska vara utformat för att vara funktionellt för mjuk verksamhet upphandlad i låg konkurrens. Antagandet är att en relationsorienterad styrkonfiguration utvecklas, det vill säga med fokus på mindre formaliserad styrning och etablerandet av en bra relation mellan parterna. Nedan analyseras relation 1-3 med avseende på i vilken utsträckning de har en relationsorienterad styrkonfiguration.
En notering är att utförarna inte upplever att det är låg konkurrens om uppdragen. Detta trots att det endast inkom tre anbud i två av fallen och ett anbud i det tredje. Denna upplevelse har dock sannolikt ingen större betydelse för utformningen av styrsystemet eftersom det i första hand är kommunerna (beställarna) som utformar styrningen och de gav inte uttryck för samma upplevelse av konkurrensen som utförarna. Relationerna 1, 2 och 3 är i vissa avseende lika och i andra skiljer de sig åt.
Relation 1 och 2 påminner om varandra i så måtto att förekomsten av resultat- och regelstyrning är hög. Omfattningen till trots planerar kommunen i relation 2 att utöka styrningen av utföraren ytterligare, vilket är ett tecken på att den inte är helt nöjd med utförarens prestation. Den mindre formaliserade styrningen är inte lika betonad som den formella men förekommer i båda relationerna. Den består främst i regelbundna möten och träffar mellan parterna där olika problem diskuteras. Det ger visst utrymme för kommunen att förmedla grundläggande värderingar och betona vad som är acceptabelt beteende. Syftet med mötena förefaller vara att informera snarare än att insocialisera utföraren i ett kommunalt förhållningssätt. Relation 1 och 2 är även lika avseende hur relationen mellan kommun och utförare beskrivs. Den är inte dålig men heller inte så påfallande bra som den är i andra relationer.
Det som skiljer relation 1 och 2 åt är att relation 1 har längre kontraktstid och dessutom tillhandahåller sjuksköterskor till utförarens verksamhet. Det senare har bidragit till en del problem, då parterna haft olika uppfattning om kvalitet och hur verksamheten skall genomföras.
Samarbete i den formen förefaller alltså kunna skapa utmaningar för relationen. Samtidigt innebär förekomsten av kommunala sjuksköterskor i den upphandlade verksamheten en kompletterande form av handlingsstyrning eftersom det blir svårt för utföraren att inte leva upp till kontraktet om det dagligen befinner sig kommunal personal på plats. Närheten och sjuksköterskornas kunskaper om verksamheten reducerar den informationsasymmetri som annars är vanlig i interorganisatoriska relationer och inte minst när det handlar om mjuk verksamhet. Möjligen innebär denna tydliga involvering i den upphandlade verksamheten en så effektiv styrning av mjuk upphandlad verksamhet att den utgör ett alternativ till relationell styrning.
36
I relation 3 framstår styrningen som mer relationsorienterad än i relation 1 och 2. Det verkar dock inte vara ett medvetet val utan mer grundat i att det saknas resurser för att utöva högre grad av formaliserad styrning. Det indikeras av att beställaren är bekymrad över att relationen baseras
”lite för mycket på förtroende” och beställaren känner sig osäker på om utföraren levererar enligt kontraktet eftersom resultatet inte kan verifieras i lika hög grad. Styrintensiteten när det gäller traditionella styrmekanismer (resultatstyrning, regelstyrning och mindre formaliserad styrning) är något lägre än i relation 1 och 2. En viss men ganska marginell form av insyn får kommunen genom att utföraren arbetar med samma dokumentationssystem som kommunen. Det kan möjligen ersätta en del av de mer formaliserade styrformerna. I någon utsträckning kan även den relativt sett korta kontraktslängden ha en styreffekt.
Hög konkurrens
I kapitel 2 redovisas den teoretiska förväntan på hur ett styrsystem ska vara utformat för att vara funktionellt för mjuk verksamhet upphandlad i hög konkurrens. Antagandet är att det utvecklas ett omfattande styrsystem som kombinerar byråkrati- och relationsorientering. Nedan analyseras relation 7-9 med avseende på i vilken utsträckning ovan ställda antaganden om styrkonfiguration stämmer i praktiken.
En intressant notering är att konkurrensen upplevs som endast medelhög i relation 9 trots att kontexten kännetecknas av hög konkurrens. I övriga relationer berörs konkurrensen inte mer explicit i parternas utsagor. Både vad gäller styrning och styrningens resultat finns det både skillnader och likheter mellan de olika relationerna.
Avseende utformningen av styrsystemet är likheten mellan relation 7 och 8 stor. I båda fallen kännetecknas styrningen i hög grad av resultatstyrning och regelstyrning. Även mindre formaliserad styrning förekommer i relativt hög grad. Den består av olika introduktionsutbildningar och utbildningar kring verksamhetens värdegrund. Motivet med den mindre formaliserade styrningen verkar dock inte primärt vara att stärka samhörighetskänslan mellan parterna, utan mer inriktad mot att utbilda. I båda relationerna beskrivs relationen mellan parterna som god. I relation 7 beskrivs den till och med som bättre än med de interna utförarna. I båda fallen är kommunens beskrivning av relationen mest positiv.
En viktig skillnad mellan relation 7 och 8 är att det i den förstnämnda relationen sker samverkan genom gemensamma sjuksköterskor. Det verkar både vara stärkande för relationen samt ge kommunen möjlighet till kompletterande styrning och kontroll att kontraktet följs. En annan skillnad berör hur bra relationen är mellan parterna. I båda fallen beskrivs relationen som god, men i relation 7 betonas den gemensamma nyttan och att det är både ett givande och tagande i högre grad än i relation 8. I relation 8 beskrivs relationen av beställaren mer som ett verktyg för att få insikt i verksamheten. Utformningen av styrsystem i både relation 7 och 8 stämmer väl överens med de teoretiska förväntningarna om intensiv formell styrning med tydliga relationsorienterade inslag.
Styrningen i relation 9 skiljer sig från både relation 7 och 8 genom att styrintensiteten är lägre.
Intensiteten i resultatstyrningen är avsevärt lägre än för relation 7 och 8, men är även lägre när det gäller graden av regelstyrning och mindre formaliserad styrning. Relationen beskrivs som god av
37
båda parter även om den inte är lika god som i relationerna 7 och 8. Kommunen verkar inte nöjd med situationen eftersom den anger att arbetet pågår med att ta fram fler mål, vilket indikerar att resultatstyrningen behöver stärkas. I nuläget framstår styrningen inte som byråkratiorienterad och absolut inte som marknadsorienterad. Det ligger närmast till hands att karaktärisera den som svagt relationsorienterad.
Medelkonkurrens
Det är intressant att analysera vilken typ av styrkonfiguration som utvecklas när konkurrensen varken är hög eller låg. Nedan analyseras relation 4-6 med avseende på vilken typ av styrkonfiguration som utvecklas och hur den påverkar utförarens prestation.
Relation 4 och 5 har i flera avseenden liknande styrning. I båda relationerna är förekomsten av resultat- och regelstyrning relativt moderat men förekomsten av mindre formaliserad styrning är än lägre. Uppfattningen om hur intensiv styrningen är skiljer sig åt mellan utförare och beställare i båda relationerna. Utförarna uppfattar styrningen som mindre intensiv än beställarna. Beställarna är sannolikt angelägna om att signalera att styrningen är ambitiös och håller hög kvalitet. En annan likhet är att den upphandlade verksamheten betraktas som mer eller mindre frikopplad från den egna verksamheten. I relation 4 upplever utföraren att de är isolerade från kommunens övriga verksamheter. En förklaring är att styrsystemet inte är färdigutvecklat. Enligt kommunen verkar utvecklingen gå mot att styrningen i framtiden kommer att bli mer intensiv och mer formaliserad. I relation 5 anser utföraren att de granskas hårdare än kommunens verksamhet i egen regi, vilket inte upplevs som positivt. Det framstår som om utföraren ser det som ett misstroende. Det finns en viss kylighet i utförarnas beskrivning av relationen. Kommunen är mer positiv. De två fallen kan knappast anses ha relationsorienterad styrning utan snarare svagt byråkratiorienterad.
I relation 6 är styrningen mer intensiv och formaliserad än i relation 4 och 5. Styrningen kännetecknas av hög grad av resultat- och regelstyrning, förhållandevis lång kontraktsperiod och en god relation mellan parterna. Samtidigt är den mindre formaliserade styrningen inte här så framträdande. Styrkonfigurationen kan därför ses som i huvudsak byråkratiorienterad men med inslag av relationsorientering.
Sammanfattning – mjuk verksamhet
När det gäller styrning av upphandlad mjuk verksamhet ger studien visst stöd för den övergripande teoretiseringen men det finns också avvikelser (resultatet summeras i tabell 5.1).
Under låg konkurrens framträder två byråkratiorienterade styrkonfigurationer med viss relationsorientering och en relationsorienterad styrkonfiguration med relativt svag byråkratiorientering. I det senare fallet arbetar beställaren för en större byråkratiorientering i framtiden. Relationsorienteringen i styrkonfigurationerna var väntad men inte byråkratiorienteringen.
Under hög konkurrens framträder två kombinationer av byråkrati- och relationsorienterad styrning och en styrkonfiguration som egentligen inte har någon tydlig profil men som närmast är att betrakta som relationsorienterad. I den relationen är beställarens ambition att stärka den formella styrningen, det vill säga att öka byråkratiorienteringen. Det innebär att
38
styrkonfigurationerna på det hela taget har (eller kommer att få) det förväntade innehållet i form av en kombination av byråkrati- och relationsorientering.
Hög konkurrens Låg konkurrens Mjuk verksamhet 7. Starkt byråkrati- och
relationsorienterad 8. Byråkrati- och relationsorienterad 9. Svagt relationsorienterad
1. Starkt byråkratiorienterad och svagt relationsorienterad 2. Byråkratiorienterad och svagt relationsorienterad
3. Relationsorienterad och svagt byråkratiorienterad
Tabell 5.1. Styrkonfigurationer för upphandlad mjuk verksamhet (för att öka tydligheten visas endast relationer upphandlade i hög eller låg konkurrens).
En jämförelse mellan låg och hög konkurrens visar på det hela taget att konkurrenssituationen inte påverkar styrkonfigurationerna på det förväntade sättet. Oavsett konkurrenssituation är mönstret att byråkratiorientering kombineras med relationsorientering.
Hård verksamhet
Låg konkurrens
I kapitel 2 redovisas den teoretiska förväntan på hur styrningen ska vara utformad för att vara funktionell för hård verksamhet upphandlad i låg konkurrens. Antagandet är att byråkratiorienterad styrning bör kombineras med relationsorienterad. Det innebär ett relativt omfattande styrsystem innehållande såväl resultatstyrning och regelstyrning som mindre formaliserad styrning och relationsskapande. Den låga konkurrensen ger dock inte upphandlaren någon bra förhandlingsposition när det gäller möjligheterna att styra de privata utförarna. Ett alternativt sätt att styra blir då utpräglat relationsorienterat, det vill säga att kombinera mindre formaliserad styrning med ambitioner att skapa och upprätthålla en god relation. Således finns två möjliga styrkonfigurationer. Nedan analyseras relation 10-13 med avseende på i vilken utsträckning någon av de angivna styrkonfigurationerna utvecklas.
En notering är att styrintensiteten är låg i alla relationer utom i relation 10. Därmed skiljer sig denna relation ifrån övriga. Kontraktet löper på två år med möjlighet till förlängning med ytterligare ett år vid två tillfällen. Styrningen är genomgående intensiv, relationen beskrivs av båda parter som god och kommunikationen fungerar väl. Följaktligen är styrkonfigurationen en kombination av byråkrati- och relationsorientering.
Relationerna 11, 12 och 13 är i vissa avseenden lika och i andra olika både vad gäller styrning och styrningens resultat. I samtliga relationer är intensiteten i styrningen i huvudsak låg. Förekomsten av såväl resultat- och regelstyrning som mindre formaliserad styrning varierar från låg till obefintlig.
39
I relation 11 finns en viss relationsorientering som saknas i de båda övriga fallen. Intressant nog har en bra relation utvecklats trots att kontraktslängden är jämförelsevis kort och utan att parterna förs samman genom mindre formaliserad styrning. Förklaringen kan vara att det finns få aktörer som är villiga att konkurrera (låg konkurrens), vilket medför att relationen består över tid.
Relation 11 ger visst, men ändå begränsat, stöd till antagandet att hård verksamhet under låg konkurrens kan styras relationsorienterat.
Relation 12 utmärker sig genom att kommunen har god insyn i hur utföraren (av lokalvård) arbetar och vilket resultat det ger. Det innebär att beställaren precis, som chefer inom byråkratier, finns på plats relativt frekvent och för att bedöma arbetsprestationer. Även om den formella styrningen inte är byråkratiorienterad kan beställarens närvaro och insyn utgöra en annan form av byråkratiorienterad styrning, som dock inte är lika påtaglig som om den hade kombinerats med resultat- och regelstyrning.
I relation 13 är det mest utmärkande draget den långa kontraktstiden på 11 år. Styrningen utmärks av låg styrintensitet både när det gäller formell och mindre formaliserad styrning. Det sker heller ingen tillkommande styrning i form av att kommunal personal är involverad i verksamheten eller att kommunen på ett direkt sätt kan informera sig om hur utföraren bedriver verksamheten. Baserat på de intervjuades beskrivningar kan relationen mellan parterna inte heller anses som särskilt god. Frånvaron av styrning - såväl marknads- som byråkrati- och relationsorienterad - kombineras med ett långt kontrakt. Valet att ha ett långt kontrakt har sin grund i att verksamheten är kapitalintensiv. I enlighet med den teoretiska förväntan bör inte en kombination av långa kontrakt och (i princip) fullständig avsaknad av styrning ha någon positiv styreffekt. Bristande styrningskompetens hos kommunen verkar vara en bidragande orsak till den ofullständiga styrningen och det är tänkbart att det även har betydelse för den dåliga kommunikationen i relationen. Kommunen känner att det inte finns någon möjlighet att utöva påtryckning.
Hög konkurrens
Enligt teorin ger hög konkurrens inom hård verksamhet goda förutsättningar för marknadsorienterad styrning. Enligt de teoretiska förväntningarna antas styrsystemet vara hårt fokuserat på resultatstyrning och korta kontraktstider. Behovet av regelstyrning och relationsorienterade förhållningssätt är lågt. Nedan analyseras relation 17-19 med avseende på i vilken utsträckning ovan ställda antaganden överensstämmer med praktiken och vilken betydelse det får för utförarens prestation.
En observation är att relationerna påminner i hög grad om varandra när det gäller styrningen. I samtliga fall förekommer hög grad av resultatstyrning, hög grad av regelstyrning, lägre grad av relationsorienterad styrning (om än inte låg) och kontrakt som inte har lika lång löptid som flera andra (4-5 år). Kommunens insyn i den upphandlade verksamheten vid sidan om den formella styrningen är lika stor i de tre relationerna.
En skillnad är att relationen mellan parterna är bättre i relation 17 och 18 än i relation 19. I relation 17 noterar exempelvis utföraren att kommunikation mellan dem och kommunen inte bara sker på distans (via e-post). Det verkar som om beställaren i vissa situationer fäster större
40
tilltro till direkt kommunikation mellan parterna. Både mer relationsorienterad styrning när problem uppstår och en preferens för direkt kommunikation tyder på det. Även i relation 18 förekommer en del relationell styrning och relationen mellan parterna beskrivs som god.
Det dominerande resultatet är emellertid att de tre exemplen på hård verksamhet upphandlad under hög konkurrens inte styrs marknadsorienterat på det sätt som inledningsvis antogs utan med en kombination av byråkrati- och relationsorientering.
Medelkonkurrens
Det är intressant att kartlägga vilken typ av styrkonfiguration som utvecklas när konkurrensen varken är hög eller låg. Nedan analyseras relation 14-16 med avseende på vilken typ av styrkonfiguration som utvecklas. Styrkonfigurationerna i relationerna påminner om varandra i vissa avseenden, exempelvis när det gäller förekomsten av resultatstyrning och vilken kontraktslängd som väljs men de uppvisar också skillnader.
I relation 14 utmärks styrkonfigurationen av en kombination av formell styrning, medellånga kontrakt, relativt tydlig mindre formaliserad styrning och av att relationen mellan parterna är god.
Den upphandlade lokalvården bedrivs i kommunens lokaler vilket ger beställaren insyn. Relation 15 är snarlik men styrmekanismen mindre formaliserad styrning är inte framträdande. Styrningen är formaliserad i en omfattning som påminner om ett byråkratiorienterat styrmönster men dessutom utmärks samarbetena av att relationerna mellan parterna verkar vara mycket goda. Det ges exempel på att utbytet kännetecknas av att kommunen lyssnar till utförarens sakkunskap och att det finns ett ömsesidigt förtroende.
I relation 16 är styrkonfigurationen snarare marknadsorienterad, för övrigt den enda av de nitton konfigurationerna. De framträdande styrmekanismerna är resultatstyrning och avsaknad av långa kontrakt. I mindre utsträckning tillämpas regelstyrning och mindre formaliserad styrning och någon särskilt god relation har inte utvecklats mellan parterna. Kommunen anser att deras värdegrund skiljer sig från utförarens och att utföraren mest är ute efter att tjäna pengar. Att beställaren upplever att utförararen ”skiter i vad vi säger” är talande men uppenbarligen saknar beställaren en tillräckligt stark marknadsposition för att utöva påtryckning på utföraren och utföraren förefaller vara medveten om sin starka position.
Sammanfattning – hård verksamhet
Resultaten när det gäller styrkonfigurationerna inom upphandlad hård verksamhet ger ett begränsat stöd för den övergripande teoretiseringen. Under låg konkurrens uppkommer andra styrkonfigurationer utöver de väntade i tre relationer av fyra. I dessa relationer är den formella styrningen nästan obefintlig. I ett fall hanteras det genom en bra relation med partnern, i ett annat med att kommunen med andra medel kan kontrollera utföraren och i ett tredje hanteras det inte alls. Inte i någon relation är intensiteten i relationsorienteringen på en nivå som förväntas om formell styrning i princip saknas helt. Under hög konkurrens utvecklas inte marknadsorienterad styrning som förväntat utan byråkratiorientering i kombination med relationsorientering.
41
Tabell 5.2. Styrkonfigurationer för upphandlad hård verksamhet (för att öka tydligheten visas endast relationer upphandlade i hög eller låg konkurrens).
Jämförelsen mellan låg och hög konkurrens inom hård verksamhet visar på det hela taget att konkurrenssituationen inte skapar förväntade skillnader i styrkonfigurationerna. Även om underlaget inte räcker för en traditionell generalisering indikerar resultatet att styrningsambitionerna ökar när konkurrensen ökar.
Diskussion
I intervjuerna framkommer ytterligare en form av styrmekanism vilket innebär att beställaren på olika sätt har direkt insyn i den upphandlade verksamheten. Avseende upphandlad mjuk verksamhet samarbetar parterna genom att låta kommunala sjuksköterskor vara verksamma i boendena. Avseende upphandlad hård verksamhet, främst lokalvård, har kommunens personal direkt insyn i hur verksamheten bedrivs och vilket resultat den ger. Dessa former av involvering och insyn i den upphandlade verksamheten reducerar informationsasymmetrin och blir en styrmekanism som kompletterar eller substituerar andra styrmekanismer.
Sammanfattningarna av vilka styrkonfigurationer som uppträder i de olika styrsituationerna visar att de förväntade skillnaderna mellan hög och låg konkurrens inte återfinns i det empiriska materialet. Skillnaderna mellan hård och mjuk verksamhet är inte särskilt stora när konkurrensen är hög. I fem relationer är styrningen byråkrati- och relationsorienterad och i en relation strävar beställaren efter att skapa byråkrati- och relationsorienterad styrning. Skillnaderna är större när konkurrensen är låg. I upphandlad hård verksamhet förekommer i tre relationer av fyra inte byråkrati-och relationsorienterad styrning; det vill säga styrningsintensiteten är låg. Det här är i linje med tidigare studier som har visat att upphandlad mjuk verksamhet styrs mer intensivt än hård (Johansson et al. 2014).
Vid hög konkurrens ökar styrningsbehovet generellt. En förklaring till det skulle den ökade risken för pressade anbud med efterföljande leveransproblem kunna vara. När konkurrensen är låg kan det vara svårt att påtvinga den privata utföraren omfattande styrning. Ett argument för en beställare att vid låg konkurrensen faktiskt nöja sig med mindre omfattande styrning skulle kunna vara att priserna inte är lika pressade och att det därmed borde finnas ekonomiskt utrymme för utföraren att både ta ut sin vinst och uppfylla sina åtaganden gentemot beställaren. Trots låg konkurrens införs av institutionella skäl – legitimitet, intressenttryck och politisk känslighet – omfattande styrning i mjuk verksamhet eftersom detaljerade kontrakt och formaliserad styrning
42
ger intressenterna en känsla av trygghet, även om den är skenbar (jfr Hofstede 1981).
Institutionella skäl verkar inte vara lika betydelsefulla inom hård verksamhet. Intressenttrycket är förmodligen inte lika starkt avseende hård verksamhet vilket innebär att intressenterna inte ställer lika höga krav på styrningen av verksamheter som inte direkt berör människors hälsa och välbefinnande. Därmed förväntas beställarna inte uppvisa omfattande styrsystem med kvalitetssäkrande processbeskrivningar och prestationsindikatorer. Detta resonemang är hypotetiskt och kan prövas i framtida studier.
I flera relationer har beställarna goda kunskaper om hur verksamheten kan bedrivas eftersom den tidigare bedrivits och delvis fortfarande bedrivs i egen regi. Detta skulle kunna vara en möjlig förklaring till att styrkonfigurationerna generellt sett är mindre marknads-och relationsorienterade och mer byråkratiorienterade än vad som antogs i teoretiseringen (jfr Christofoli et al. 2010).
Ytterligare förklaringar kunde vara att byråkratiorienterad styrning är institutionaliserad i offentliga organisationer eller att omfattande styrning, kopplad till regler och resultat, ger intressenterna intrycket att beställaren har kontroll. Nackdelen med att låta institutionella skäl påverka utformningen av styrsystemet kan vara att styreffekten blir lägre och att styrningsrelaterade kostnader ökas i onödan.
Därmed är det lämpligt att återvända till resonemanget om att det är skillnad mellan hur en upphandlad verksamhet styrs och hur den bör styras, det vill säga skillnaden mellan ”är” och
”bör”. Om institutionella faktorer påverkar beställare att införa ett mera omfattande styrsystem än vad som är motiverat i styrsituationen borde det inverka på resultatet av styrningen. I nästa avsnitt ges därför en indikation på vilken betydelse det har för styrningens resultat om styrkonfigurationer inte är anpassade till styrsituationen.
43