3 Allmänna utgångspunkter
3.7 Avslutande synpunkter
Enligt direktiven är utredningens uppdrag att göra en översyn av det skatterättsliga företrädaransvaret. Utredningen ska säkerställa att i grunden livskraftiga företag inte avvecklas med anledning av risken att företrädaren annars blir betalningsskyldig för företagets skatte- skulder. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ett slopande av före- trädaransvaret eller av de objektiva rekvisiten för detta ansvar, som bl.a. innebär att företrädaren inte har betalat den juridiska personens skatt eller avgift. Reglernas preventiva effekt ska bevaras och försla- gen får inte innebära att juridiska personers skatteskulder riskerar att öka kraftigt.
I uppdraget ingår alltså att göra en avvägning mellan å ena sidan behovet av att förändra företrädaransvarsreglerna så att de inte för- svårar för i grunden sunda företag med överlevnadspotential att klara tillfälliga ekonomiska betalningssvårigheter och å andra sidan att inte underlätta för företag att driva en verksamhet vidare om företaget är på obestånd och bör avvecklas.
I och med att utredningens förslag inte får leda till att företagens skatteskulder ökar får förslagen inte utformas så att de underlättar ekonomisk brottslighet, som blivit ett stort samhällsproblem. Årli- gen undandras samhället stora summer i skatter och avgifter. Pengar utbetalas på felaktiga grunder och seriösa företag tvingas konkurrera med brottsliga aktörer på ojämlika villkor.27
Parallellt med att det har blivit lättare att bilda bolag har risken ökat för att bolagen utnyttjas för ekonomisk brottslighet. Uppgifter 26 Se om Insolvensutredningens förslag i SOU 2010:2 s. 454 och i avsnitt 13.2.1.
från Upplysningscentralen visar att antalet ekonomiska brott med s.k. bluffbolag som används för brottslig verksamhet har trefaldi- gats.28 En bidragande orsak är att revisionsplikten slopats för mindre
aktiebolag.29 Brotten har olika karaktär. Den ena ytterligheten är brott
som kan förklaras av exempelvis okunskap, sjukdom eller vikande lönsamhet. Dessa brott förekommer främst inom småföretagar- sektorn. Det kan röra sig om bokföringsbrott eller brott mot låne- förbudet. Den andra ytterligheten är den grova brottsligheten, som använder bolaget som brottsverktyg där själva affärsidén är att begå brott. Vinningen kan bestå i att undanhålla skatter och avgifter eller att tillskansa sig pengar genom bidrag eller på annat sätt. Inte sällan har brotten internationella förgreningar. Det kan då röra sig om momsbedrägerier eller punktskattebrott.
De flesta anmälda brotten är ett resultat av Skatteverkets kon- troller och konkursförvaltarnas utredningar. Företrädaransvaret kan vara ett verkningsfullt medel mot den ekonomiska brottsligheten.30
När det gäller den grova ekonomiska brottsligheten förutsätter det att huvudmännen går att identifiera och att de inte har distanserat sig från brotten genom att använda målvakter, bulvaner eller fiktiva personer som företrädare.
Som nämndes i avsnitt 3.3.3 förekommer uppfattningen att de skatterättsliga företrädaransvarsreglerna kan ersättas av kapitalskydds- reglerna som ett skydd för det allmänna som borgenär mot att ett aktiebolag på ett otillbörligt sätt inte fullgör sin skattebetalning.
Det finns betydande likheter mellan det skatterättsliga företrädar- ansvaret och kapitalskyddsreglerna i ABL. I båda fallen har företrä- darna handlingsplikt för att undgå betalningsansvar. De ska antingen verka för att stärka företagets ekonomiska ställning eller inleda en ordnad avveckling. Men det finns också betydande skillnader, både vad gäller tidpunkterna och formerna för handlingsplikten.
Utredningen har förståelse för att det kan skapa problem i den praktiska rättstillämpningen att det finns två likartade system för företrädaransvaret. Inte minst kan det vara svårt för företagarna att förhålla sig till båda regelverken och inse att de kan bli betalnings- 28 Se Karlsson-Tuula, Ökad kunskap om aktiebolag som brottsverktyg leder till fler ekono- miska brott, Insolvensrättslig Tidskrift nr 2 2019 s. 68–70.
29 Se Ekobrottsmyndighetens rapport, Fördjupad studie av effekter på den ekonomiska brotts- ligheten efter avskaffandet av revisionsplikten för mindre aktiebolag, 2020-04-24.
ansvariga för bolagets skatteskulder trots att de följer handlings- planen enligt kapitalskyddsreglerna.
Det ingår inte i utredningens direktiv att föreslå att kapitalskydds- reglerna ska ersätta reglerna om företrädaransvar. Utredningen anser dessutom att en sådan reform skulle vara direkt olämplig. Kapital- skyddsreglerna, som har fått kraftig kritik från olika håll, ger bl.a. inte styrelsen incitament att i tid inleda ett insolvensförfarande. Ett bolag kan ha ekonomiska problem under lång tid utan att reglerna och de krav som ställs upp utlöser någon handling från bolagsledningen. En så lång rådrumstid som dessa regler erbjuder skulle riskera att leda till missbruk och en ökning av bolagens skatteskulder.
En brist är att det i den svenska insolvensrätten saknas regler om personligt betalningsansvar om gäldenären driver sitt företag vidare vid hotande insolvens. För att få gäldenären att ansöka om ett insol- vensförfarande i tid har i vissa rättsordningar införts regler i insolvens- rätten som innebär att om en gäldenär inte utan oskäligt dröjsmål ansöker om att inleda ett insolvensförfarande efter att betalnings- svårigheterna visat sig, kan gäldenärsföreträdaren drabbas av person- ligt ansvar för företagets skulder och även drabbas av såväl ett skade- ståndsrättsligt som ett straffrättsligt ansvar. Det rör sig vanligtvis om en kort period från det att betalningssvårigheterna uppstod, mel- lan 15 och 45 dagar, till dess ansökan om ett insolvensförfarande ska ha lämnats in.31
I avsaknad av insolvensrättsliga regler som tvingar företagarna att avveckla företag som är på väg mot insolvens fungerar det hot om per- sonligt betalningsansvar som det skatterättsliga företrädaransvaret innebär i viss mån som ett påtryckningsmedel för att avveckla före- tag som inte har förutsättningar att överleva.
Till bilden hör att frågan om det behövs särskilda insolvensrätts- liga regler om handlingsplikt och ansvar som utgår från gäldenärens insolvens ska övervägas inom ramen för utredningen om nya regler för företagsrekonstruktion; se avsnitt 3.5.2.
För att öka överlevnadsmöjligheterna för företag med en i grun- den livskraftig och seriös verksamhet är det viktigt att på ett tidigt stadium upptäcka om företaget har fått ekonomiska svårigheter. Det är då lättare att genomföra ändamålsenliga förändringar för att und- vika insolvens än om åtgärder skett i ett sent skede då problemen kan ha förvärrats. I rekonstruktions- och insolvensdirektivet anges, 31 Persson och Larsson, Insolvensrättslig tidskrift Nr 4 2017 s. 49.
som nämnts, att medlemsstaterna bör inrätta ett eller flera verktyg för tidig varning i syfte att uppmuntra gäldenärer som börjar erfara ekonomiska svårigheter att vidta åtgärder på ett tidigt stadium. Även denna fråga ska övervägas av utredaren som ska ta ställning till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt.
En fråga som aktualiserades av Entreprenörskapsutredningen gäl- ler företrädare som rekryterats externt. De har många gånger inte full information om den löpande verksamheten i företaget. I egenskap av styrelseledamöter har de ändå ett ansvar för den ekonomiska ut- vecklingen i företaget. För att undvika risken för betalningsskyldig- het kan de välja att avstå från uppdraget. Det är därför angeläget att förbättra möjligheterna för alla företagets företrädare att hålla sig in- formerade om företagets ekonomiska ställning. Utredningen före- slår i kapitel 13 att en rådrumsregel bör införas som ger företrädarna tid att överväga olika handlingsalternativ när företaget hamnat i eko- nomiska svårigheter. I det sammanhanget diskuteras också frågan om informationen till företrädarna kan tidigareläggas.
I avsnitt 3.5.3 behandlades bestämmelserna om F-skuldsanering. Förfarandet ska vara förbehållet de seriösa näringsidkarna. Huruvida gäldenären driver eller har bedrivit sin verksamhet på ett försvarligt sätt ska bedömas i förhållande till både staten och övriga borgenärer. Har verksamheten drivits oförsvarligt diskvalificerar det gäldenären från skuldsanering. Om någon företrädare för verksamheten har ådömts företrädaransvar enligt skatteförfarandelagen anses företaget ha misskött sina skyldigheter att betala skatt eller avgift i sådan ut- sträckning att verksamheten normalt får anses ha drivits oförsvarligt. Denna presumtion kan visserligen brytas, men det förutsätter att det i ärendet om F-skuldsanering framkommer särskilda omständigheter som tidigare inte beaktats i målet om företrädaransvar och som med- för att agerandet trots allt inte ska bedömas som så allvarligt att det ska diskvalificera gäldenären från F-skuldsanering.32
Ett utdömt företrädaransvar kan därmed hindra tillämpningen av F-skuldsanering och därmed också från att försöka starta om på nytt.
32 Prop. 2015/16:125 s. 246. Se också Göta hovrätts beslut den 24 oktober 2019 i mål nr ÖÄ 1941-19, där delvis nya omständigheter visade att skatteskulderna avseende företrädaransvaret inte upp- kommit till följd av illojalt agerande utan av olyckliga omständigheter sammantagna med yttre förhållanden som företrädaren haft små möjligheter att påverka. Hovrätten ansåg det därför skäligt att bevilja företrädaren F-skuldsanering. HD har den 27 april 2020 (mål nr Ö 6635-19) meddelat prövningstillstånd.
I artiklarna 20 och 21 i rekonstruktions- och insolvensdirektivet finns bestämmelser om skuldavskrivning. I artikel 20.1 föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att insolventa entreprenörer har till- gång till åtminstone ett förfarande som kan leda till fullständig skuld- avskrivning. Artiklarna finns i Avdelning III och ingår inte i upp- draget för utredaren som ska ta ställning till hur direktivets regler om företagsrekonstruktion ska genomföras i Sverige.
De förslag som vi lägger fram syftar till att företrädare för företag som inte har drivits på ett oförsvarligt sätt ska kunna undvika att bli personligt betalningsskyldiga enligt bestämmelserna om företrädar- ansvar. Det kan indirekt förbättra möjligheterna till F-skuldavskriv- ning för denna kategori av företagare. Om bedömningen görs att den som ändå drabbas av företrädaransvar efter viss tid ska få tillgång till F-skuldsanering för att därigenom få en ”andra chans”, bör detta lämpligen komma till uttryck genom en justering av bestämmelserna om F-skuldsanering.