Avståndsgränser

I ett avståndsbaserat system behövs, av skäl som vi utvecklar i det följande, både en nedre och en övre avståndsgräns. Den nedre av-ståndsgränsen avgör hur långa arbetsresor som krävs för att få skattereduktion och påverkar därmed antalet skattskyldiga som om-fattas av förslagen. Den nedre och övre avståndsgränsen får till-sammans även betydelse för skattereduktionens storlek.

10.4.1 Nedre avståndsgräns

Kommitténs förslag: En nedre avståndsgräns om 30 kilometer införs. Skattereduktion ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel väg som överstiger 30 kilometer.

Skälen för kommitténs förslag: Som vi redogör för i avsnitt 9.5.2 bedömer vi att ett nytt system för skattelättnad för kostnader för arbetsresor framför allt ska fokusera på skattskyldiga som har längre avstånd och högre kostnader för arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Skattelättnaden bör därför endast utgå för skattskyldiga som har ett avstånd mellan bostaden och arbetsplatsen som överstiger en nedre avståndsgräns.

Skattskyldiga som har kortare avstånd än denna gräns kommer då inte att få någon skattelättnad.

Ytterligare ett skäl till varför det bör finnas en nedre avstånds-gräns är att detta är nödvändigt för att beavstånds-gränsa systemets omfatt-ning, både vad gäller antalet skattskyldiga som kan få rätt till skatte-reduktion och det totala skattebortfallet för staten.

I dagens reseavdragsystem finns det både avstånds- och belopps-gränser. Avståndsgränsen innebär att utgifter för arbetsresor endast ska dras av om avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen är minst två kilometer. För resor med bil är avståndsgränsen fem kilometer för att avdrag ska få göras. I praktiken saknar dock dessa gränser betydelse eftersom det även finns en beloppsgräns som helt över-skuggar avståndsgränserna. Beloppsgränsen innebär att avdrag endast kan göras för den del av utgiften för arbetsresor som överstiger 11 000 kronor under beskattningsåret. Få kollektivtrafikresenärer kommer upp i så höga belopp med vanligt förekommande period-biljetter och kan därför i allmänhet inte göra något avdrag eller bara göra avdrag med ett mindre belopp. För skattskyldiga som är berät-tigade till avdrag för resor med bil motsvarar beloppsgränsen i dagens system i praktiken ett avstånd mellan bostaden och arbets-platsen på knappt 15 kilometer enkel väg, vid normalt heltidsarbete med arbetsresor 210 dagar per år.

I ett helt avståndsbaserat system behövs det inte och kan inte heller finnas någon beloppsgräns för vilka faktiska reskostnader som ska kvalificera för att få skattelättnad. Detta eftersom den faktiska kostnaden för arbetsresan inte är en parameter i systemet och ingen uppgift om denna ska anges, vare sig för resor med kollektivtrafik eller bil. Det naturliga är i stället att den nedre gränsen för rätt till skattereduktion anges i form av en avståndsgräns i kilometer.

Det finns flera möjliga utgångspunkter för att fastställa nivån för en nedre avståndsgräns. En viktig utgångspunkt som har väglett vårt val är hur stora kostnader för arbetsresor som det är rimligt att skattskyldiga själva bekostar och vid vilket avstånd kostnaderna är så pass höga att en skattelättnad kan anses motiverad av de skäl som anges i tidigare avsnitt. Vi har även tagit hänsyn till hur den nedre avståndsgränsen påverkar antalet skattskyldiga som får skattereduk-tion, eftersom detta får både offentligfinansiella och administrativa konsekvenser. Bedömningar i detta avseende har bl.a. gjorts med utgångspunkt i att förslagen som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram och vara enklare för Skatteverket att administrera och kontrollera.

Det kan även vara relevant att studera hur en avståndsgräns för-håller sig till de resmönster som finns bland skattskyldiga i olika geografiska regioner, se avsnitt 5.8. Det kan konstateras att den

genom-snittliga reslängden är kortare än genomsnittet både i landets stor-städer och landsbygdskommuner. Eftersom det handlar om genom-snittsvärden är variationen i reslängd inom kommungrupperna okänd.

Sammantaget är det enligt vår bedömning svårt att genom en generell nedre avståndsgräns inrikta skattelättnaden mot en specifik grupp skattskyldiga. Vi anser även att den bedömning som görs med avse-ende på hur stora kostnader den skattskyldige själv bör bekosta för sina arbetsresor gäller oavsett var i landet den skattskyldige bor och arbetar, om inte tillgången till kollektivtrafik är bristfällig. Det kan då finnas anledning att göra en särskild bedömning. Vi behandlar denna fråga separat i avsnitt 10.6. Vi har slutligen jämfört hur vårt förslag till nedre avståndsgräns förhåller sig till reseavdragssystem i andra länder.

En bedömning utifrån utgångspunkterna ovan blir i viss mån skönsmässig och beror även på hur andra parametrar i systemet han-teras, t.ex. skattereduktionens nivå per kilometer.

För den enskilde skattskyldige medför en arbetsresa på 30 kilo-meter förhållandevis låga eller måttliga kostnader oavsett färdmedel, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och be-kvämlighet. För en kollektivtrafikresenär uppgår biljettkostnaderna typiskt sett till 8 000–15 000 kronor per år. Restiden för en enkel resa med kollektivtrafik uppskattas till runt 40–70 minuter från dörr till dörr. En person som gör samma arbetsresor med bil har i stället kost-nader för bilens drift. Om sådana rörliga kostkost-nader värderas enligt det nuvarande schablonavdraget för bil uppgår de till runt 20 000 kronor per år. Restiden med bil uppskattas till runt 25–50 minuter, beroende på trafikförhållanden. För både kollektivtrafik- och bilresenärer kan uppoffringar i bekvämlighet förekomma, t.ex. vänte- och bytestider eller kötider. Vi bedömer att den skattskyldige själv kan stå för kostnader i denna storleksordning. Resor som överstiger 30 kilo-meter bedöms följaktligen medföra kostnader som motiverar en viss skattelättnad.

I det norska reseavdragssystemet motsvarar den nedre belopps-gränsen på 22 700 norska kronor ungefär en avståndsgräns på 35 kilometer, vid normalt heltidsarbete med arbetsresor 210 dagar per år, se avsnitt 8.5.2. En nedre avståndsgräns om 30 kilometer skulle alltså vara jämförbar med det norska systemet. Jämförelsen med Norge är relevant på så vis att det är ett land som till storlek och avstånd i viss mån liknar Sverige.

En nedre avståndsgräns vid 30 kilometer innebär att omkring 780 000 skattskyldiga skulle vara berättigade till skattereduktion 2021, att jämföra med drygt 980 000 som enligt prognos samma år skulle utnyttja reseavdraget enligt dagens regler. Vi har även över-vägt en lägre nedre avståndsgräns vid 25 kilometer, vilket skulle innebära att ytterligare knappt 200 000 skattskyldiga skulle få rätt till skattelättnad, dvs. totalt sett nästan lika många som med dagens system. Vi beskriver konsekvenserna av ett sådant alternativ närmare i avsnitt 17.4.4

För arbetsresor med egen bil eller förmånsbil i samband med sjukdom eller funktionsnedsättning föreslår vi en nedre avstånds-gräns om 10 kilometer, se avsnitt 11.5.2.

10.4.2 Övre avståndsgräns

Kommitténs förslag: En övre avståndsgräns om 80 kilometer införs. Skattereduktion ges i normalfallet för avstånd mellan bostad och arbetsplats enkel väg upp till och med 80 kilometer.

Skälen för kommitténs förslag: Nuvarande reseavdrag har ingen gräns i kronor för hur stort avdragsbeloppet kan bli.

En avståndsbaserad skattereduktion för arbetsresor bygger inte på faktiska reskostnader, utan på avståndet mellan bostad och arbets-plats, där skattereduktionen ökar med avståndet i kilometer över en nedre avståndsgräns. För personer som pendlar med bil ökar på samma sätt de rörliga, faktiska reskostnaderna med antalet körda kilometer.

För kollektivtrafik däremot är prissättningen och därmed de faktiska utgifterna för resenären inte alltid avståndsberoende. Taxe-systemen skiljer sig åt mellan länen. Periodbiljetter kan vara zon-indelade, kilometerbaserade eller helt oberoende av avstånd inom länet, s.k. enhetstaxor. Vanligen förekommande taxekonstruktioner beskrivs i avsnitt 6.11.2. En avståndsberoende skattereduktion utan övre gräns kan därför leda till s.k. överkompensation, dvs. att skatte-reduktionen bli större än den faktiska utgiften för resan. Vi anser att det är mindre lämpligt om skattereduktionen i allt för stor omfatt-ning leder till överkompensation. En mindre överkompensation kan

dock enligt tidigare resonemang motiveras ur ett bredare kostnads-perspektiv, dvs. att resorna medför även uppoffringar av tid och bekvämlighet. Överkompensationen bör dock begränsas, både i ter-mer av antal skattskyldiga som berörs och belopp.

Ett sätt att undvika överkompensation är att sätta individuella beloppstak för skattereduktionens storlek, t.ex. i nivå med den skatt-skyldiges faktiska utgifter för arbetsresor eller en viss andel av dessa.

Detta skulle emellertid kräva att alla skattskyldiga i deklarationen även redovisade sina faktiska utgifter för arbetsresor. Det skulle strida mot den förenklingstanke som ett avståndsbaserat system bygger på – att de faktiska kostnaderna inte ska tillmätas betydelse vid bestämmandet av skattelättnaden. En redovisning av de faktiska kostnaderna i deklarationen skulle innebära en ökad komplexitet och göra skattelättnaden både svårare att administrera och kontrollera.

Vår bedömning är därför att en kostnadsbaserad övre gräns för skattereduktionen inte är en bra lösning.

Vi föreslår i stället att avstånd som överstiger en fast övre av-ståndsgräns i kilometer inte ska användas som underlag för skatt-ereduktion. Det innebär att skattereduktion i normalfallet inte ges för den del av arbetsresan som överstiger den övre avståndsgränsen på 80 kilometer. Denna övre avståndsgräns ska dock inte gälla vid bristfällig kollektivtrafik. Vi återkommer till detta i avsnitt 10.6.

Att bestämma nivån på en sådan övre avståndsgräns är en avväg-ning mellan två huvudsakliga faktorer. Dels förekomsten av över-kompensation, dels förslagens konsekvenser i förhållande till dagens regler. Å ena sidan bör gränsen sättas lågt för att begränsa antalet skattskyldiga som får en överkompensation. Å andra sidan kan en alltför låg gräns leda till relativt stora försämringar jämfört med dagens regler för vissa kollektivtrafikresenärer som pendlar längre sträckor, ofta över länsgräns. Sådana resor, särskilt om de genomförs av kommersiella aktörer, kan medföra betydligt högre kostnader än kortare, regional pendling.

Exakt var den övre gränsen bör ligga är också beroende av vilken skattereduktion per kilometer som ska tillämpas mellan den nedre och övre avståndsgränsen. Skattereduktionens storlek bestäms av dessa parametrar tillsammans. Vi har provat olika kombinationer av nivåer och gränsvärden och funnit att en övre avståndsgräns på 80 kilometer enkel resa, vid den kilometersats som föreslås i av-snitt 10.5.2, är en rimlig avvägning mellan de hänsynstaganden som

beskrivs ovan. En sådan gräns kommer inte helt att undvika att vissa resenärer kan få en överkompensation, vilket kan ske för mycket långa resor i län med enhetstaxa eller låga kollektivtrafiktaxor generellt sätt. Vår bedömning är dock att överkompensationen kom-mer att vara begränsad, både sett till antal skattskyldiga som berörs och belopp, se vidare konsekvensbedömning i kapitel 16. En mindre överkompensation är enligt vår bedömning acceptabel för att upp-rätthålla enkelheten i systemet. Man kan också, om man så vill, se det som en erkänsla för att dessa resande i allmänhet kan ha mycket långa och ibland krävande restider på uppåt en och en halv till två timmar enkel väg för sin arbetsresa. Detta är även i linje med våra tidigare resonemang om att ett avståndsbaserat system bygger på ett bredare kostnadsbegrepp än de faktiska utgifterna för arbetsresor.

Vi föreslår inget undantag för resor med flyg från denna övre avståndsgräns. Som vi redovisat i avsnitt 6.11.2 är det osäkert om det över huvud taget förekommer regelbundet arbetsresande med flyg i traditionell mening där den skattskyldige själv betalar flygbiljetten.

I den mån det ändå förekommer i begränsad omfattning kommer då den övre avståndsgränsen att gälla även för dessa flygresor eftersom avståndsberäkningen även i dessa fall ska ske enligt kortast lämpliga körsträcka med bil mellan bostad och arbetsplats, se avsnitt 10.3.1.

10.5 Beräkning av skattereduktionen