Definition av bristfällig kollektivtrafik

Kommitténs bedömning: Med bristfällig kollektivtrafik som berättigar till tillägg till skattereduktionen bör avses att den skatt-skyldige gör en tidsvinst genom att använda bil i stället för antingen kollektivtrafik eller bil och kollektivtrafik, s.k. kom-binerad resa.

Skälen för kommitténs bedömning: Möjligheten att ge ett tillägg till skattereduktion vid bristfällig kollektivtrafik enligt avsnitt 10.6 kräver att det finns en för beskattningsändamål användbar definition av vad som menas med begreppet bristfällig kollektivtrafik. Vi har undersökt och övervägt flera alternativ.

Ett alternativ är det tidsvinstkrav som används för att bedöma rätt till avdrag för resor med bil i dagens reseavdragssystem. Kriteriet innebär att avdrag får göras om det klart framgår att den skattskyl-dige genom att använda egen bil i stället för allmänna transportmedel regelmässigt gör en tidsvinst på sammanlagt minst två timmar. Detta

kriterium har både för- och nackdelar. Vi återkommer till dessa, men redogör först för andra alternativ som vi har övervägt.

Definition byggd på geografi

Begreppet bristfällig kollektivtrafik associeras ofta till geografiska begrepp som landsbygd och glesbygd, där det på grund av låg efter-frågan och höga kostnader är svårt att bygga upp en tät kollektiv-trafik som kan möta många skilda behov i rum och tid. Vi har undersökt möjligheterna att hitta kriterier knutna till dessa geo-grafiska begrepp som skulle kunna användas som kvalifikation för någon form av ”glesbygdstillägg”. Detta möter problem därför att det inte finns någon enhetlig och allmänt använd definition för vad som avses med begrepp som glesbygd eller landsbygd. Det finns tvärtom ett flertal sinsemellan ganska olika definitioner som är fram-tagna i olika sammanhang och som kan användas för olika ändamål.¹ Vi har prövat och övervägt några av dessa definitioner.

Ett alternativ som vi har övervägt är ett urval av vissa hela kom-muner som kunde anses ha behov en extra skattelättnad. I det danska reseavdragssystemet knyts t.ex. möjligheten att få ett förhöjt avdrag till boende i vissa kommuner, s.k. udkantskommuner. Detta begrepp avser ett tjugotal kommuner som är berättigade till fördelning av EU-medel till regionalfondsprogrammet och socialfondsprogram-met. Denna avgränsning påminner om den som gjordes för det särskilda s.k. glesbygdsavdraget, i form av ett förhöjt grundavdrag som gällde 2005 och 2006 i Sverige som kompensation för höjda drivmedelsskatter. Glesbygdsavdraget gjordes i ett antal kommuner eller församlingar i inre Norrland och norra Svealand som ingår i stödområdet för nedsättning av arbetsgivaravgifter.

Att knyta rätten till förhöjd skattereduktion vid arbetsresor till boende i vissa kommuner och församlingar har fördelen att det är tydligt och lätt att administrera från beskattningssynpunkt med låg risk för fel. Det kan antas att kollektivtrafiken, generellt sett, är mer bristfällig både i udkantskommunerna i Danmark och i de kommu-ner och församlingar som omfattades av glesbygdsavdraget än i övriga områden.

1 Landsbygdsdefinitioner i Sverige och andra länder. Glesbygdsverket, 2008.

Nackdelen är emellertid att träffsäkerheten inte är så hög från den skattskyldiges perspektiv, när det gäller att identifiera arbetsresor där kollektivtrafiken är bristfällig. Inom de berörda kommunerna i såväl Danmark som Sverige finns både utpräglad glesbygd, men även en del medelstora städer eller mindre orter. Även om kollektiv-trafiken generellt sett kan antas vara bristfällig i dessa kommuner, finns det säkerligen också många fall där kollektivtrafiken är god både mellan dessa lite större orter och i bland även i mellanliggande glesbygd. På samma sätt kan kollektivtrafiken vara bristfällig i andra glesbygdsområden än i de genom glesbygdsavdraget utpekade kom-munerna och mellan adresser som överhuvudtaget inte ligger i utpräglade glesbygdsområden, t.ex. adresser som ligger nära, utanför eller i utkanten av olika orter i betydligt mer tättbefolkade områden.

Kollektivtrafiken kan även vara bristfällig i en tidsmässig dimension i områden med i övrigt bra trafik.

Av dessa skäl anser vi att begreppet bristfällig kollektivtrafik inte bör knytas till boende i vissa kommuner. Vi bedömer att en sådan definition inte skulle bli tillräckligt träffsäker och utelämna stora delar av landet där kollektivtrafiken också kan vara bristfällig.

Vi har därför även undersökt andra tänkbara definitioner som bygger på geografisk avgränsning. En sådan möjlighet kunde vara en variant av den glesbygdsdefinition som före detta Glesbygdsverket introducerade vid mitten av 1990-talet. Denna utgick från närheten till tätorter med minst 3 000 invånare som då antogs vara en enhet som normalt kan erbjuda en viss grundläggande samhällsservice. Områden som låg mellan 5 och 45 minuters reseavstånd från en sådan tätort klassades som tätortsnära landsbygd och de som låg längre bort som glesbygd. Den variant som vi har övervägt är att med utgångpunkt från tätorter med fler än 3 000 invånare definiera rätten till ett tillägg till skattereduktionen utifrån att boende eller arbetsplats är belägen mer än 20 kilometer från en sådan tätort. Figur 10.1 illustrerar vilka områden som med en sådan definition skulle omfattas. Totalt uppgår antalet invånare till cirka 540 000. Antalet som utifrån kriterierna i övrigt för skattereduktionen skulle kunna få ett tillägg för bristfällig kollektivtrafik uppskattas till storleksordningen 150 000.

Källa: Tillväxtverket.

En definition av denna typ har, jämfört med att utgå från vissa kommuner, nackdelen att den är mer svåradministrerad för Skatte-verket, eftersom uppgifterna sannolikt måste komma från den skatt-skyldige själv. Fördelen är dock att den sannolikt är mer träffsäker än de tidigare nämnda geografiska alternativen. Definitionen fångar upp mer glesbebodda områden i alla delar av landet, samtidigt som den utesluter boende i större tätorter i berörda kommuner. Om det primära syftet är att fånga upp var kollektivtrafiken är bristfällig har dock även detta alternativ begränsningar. Det kan naturligtvis även inom ett med denna definition utpekat område finnas platser med bra kollektivtrafik. Liksom andra geografiska definitioner fångar den inte heller upp bristfällig kollektivtrafik i en tidsdimension. Det kan också mycket väl finnas platser närmare än 20 kilometer till tätorter med 3 000 invånare där kollektivtrafiken är bristfällig.

Definitioner som bygger på kollektivtrafikens närhet och omfattning

Vi har också övervägt andra definitioner av begreppet bristfällig kollektivtrafik, som inte bygger på tidsvinst. Teoretiskt skulle man kunna tänka sig ett hårdare kriterium som innebär att det över huvud taget inte bedrivs någon kollektivtrafik alls vid, i närheten av eller någonstans emellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats. Sådana fall finns säkerligen, främst i utpräglade glesbygdsområden, men torde ändå vara relativt ovanliga. Betydligt vanligare är nog fall där någon form av kollektivtrafik finns, men inte är praktiskt användbar för resa till och från arbetet. Det kan t.ex. handla om orimligt långa anslutningsvägar till kollektivtrafikens hållplatser vid bostaden eller arbetsplatsen. En variant på denna definition tillämpas i dag av Skatteverket när det gäller kriteriet att allmänna transportmedel sak-nas. Kravet anses uppfyllt om det finns en delsträcka som uppgår till minst två kilometer där det saknas allmänna transportmedel.² Det finns också en tidsdimension, dvs. att kollektivtrafiken kan vara allt-för gles eller gå på tider som inte är anpassade till arbetet.

Att från dessa utgångspunkter i lag ange exakta kriterier för när och var kollektivtrafiken ska anses tillräckligt bristfällig för att kvalificera sig för ett tillägg till skattereduktionen förefaller dock

2 Jfr SKV A 2015:25.

mycket svårt. Det finns en mängd varianter och kombinationer i rum och tid som det skulle bli svårt att beskriva och värdera på ett någorlunda träffsäkert sätt. Även till synes enkla kriterier som ett visst avstånd till närmaste busshållplats har uppenbara brister. Det säger inget om hur många bussar det går från denna hållplats och om de över huvud taget går på den tid och till den plats som passar den arbetsresande. Om det går passande kollektivtrafik på ett något längre avstånd från bostaden är det inte självklart att det då ska vara fritt fram att få ett tillägg till skattelättnaden hela vägen till arbetet, om det exempelvis finns en infartsparkering som ansluter till bra kollektivtrafik för huvuddelen av resan.

Vår slutsats – en definition i huvudsak byggd på tidsvinst

Mot bakgrund av att alla andra definitioner av begreppet bristfällig kollektivtrafik som vi har prövat innebär betydande svårigheter eller nackdelar för att fastlägga rätten till tilläggsbelopp för skattereduk-tionen, har vi kommit fram till att en definition som i huvudsak byg-ger på tidsvinst är att föredra. Inte heller en sådan definition är invändningsfri, men det är ändå den som enligt vår mening mest träffsäkert kan avgöra den praktiska möjligheten att nyttja kollek-tivtrafik för den enskilde både i rum och i tid. I Figur 10.2 redovisas andelen arbetsresor med bil i olika län som uppfyller ett tidsvinst-krav om 60 respektive 75 minuter enkel resa, enligt beräkningar i Trafikverkets trafikprognosmodell Sampers. Preciseringen av tids-åtgång i Sampers är inte exakt densamma som den som vi föreslår, men redovisningen ger ändå enligt vår bedömning en god uppfatt-ning om i vilka delar av Sverige krav på tidsvinst främst kommer att kunna uppfyllas. I Tabell 16.7 redovisas även hur stor andel av det totala antalet arbetsresor med bil i olika kommungrupper och avståndsintervall som uppfyller ett tidsvinstkrav på 75 minuter.

Baserat på dessa modellberäkningar kommer ett tidsvinstkrav fram-för allt att gynna län och kommungrupper med betydande lands- och glesbygdsområden, medan andelen skattskyldiga som kan få del av tillägget är betydligt lägre i mer storstadsbetonade områden.

Källa: Modellresultat från Samper, framtagna av Sweco.

0 10 20 30 40 50

Stockholms län Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län Gotlands län Blekinge län Skåne län Hallands län Västra Götalands län Värmlands län Örebro län Västmanlands län Dalarnas län Gävleborgs län Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län Samtliga

Procent

>75 min >60 min

Anm.¹ Enligt SKL:s kommunindelning, se bilaga 3.

Källa: Modellresultat från Sampers, framtagna av Sweco.

Tidsvinstkriteriet innebär att bristfällig kollektivtrafik i detta sam-manhang definieras på liknande sätt som gäller för avdrag för bil i dagens reseavdragssystem. Det innebär att den skattskyldige under ett bestämt antal dagar under beskattningsåret ska göra en viss tids-vinst per dag genom att använda bil i stället för kollektivtrafik. Tids-vinstkravet för bilavdrag i dagens system är två timmar per dag mot-svarande 60 minuter för en enkel resa.

Dagens tidsvinstkrav är inte problemfritt. Beräkningen av hur stor tidsvinsten är i det enskilda fallet görs helt av den skattskyldige själv. Beräkningen ska inte lämnas in till Skatteverket. I deklaratio-nen begär den skattskyldige reseavdrag med endast ett totalbelopp.

Det framgår inte av uppgifter som lämnas in till Skatteverket vare sig på vilket avstånd eller antal resdagar som beräkningen baseras. Det framgår inte heller om avdraget avser resor med bil, baserat på en beräknad tidsvinst eller hur stor denna tidsvinst i så fall är.

Skatteverkets uppföljningar, se avsnitt 7.6, visar att en betydande del av alla begärda reseavdrag har olika typer av fel, i de allra flesta fall till den skattskyldiges fördel. Just felaktig beräkning av tids-vinsten för att berättiga till bilavdrag är en av de största felkällorna och vid skattefelskontrollen var detta en orsak till ändring i 19 pro-cent av de ändringar som gjordes vid kontrollen.