Den grundläggande principen för viltskadeanslaget är att skador i första hand ska förebyggas. När det gäller sälskador är tanken att bidragen till sälsäkra redskap successivt ska minska behovet av ersättning (se bland annat NV, dnr 402-2693-01- Nf, sid. 64).
En förutsättning för att principen om förebyggande ska bidra till att mildra konflikten är att det finns väl fungerande förebyggande metoder att tillgå. Fiskarna måste också uppleva att metoderna tillräckligt minskar deras problem med sälska- dor.
4.1 Länsstyrelserna tror på förebyggande
Intervjuerna för vår utvärdering visar att länsstyrelsetjänstemännen tror på princi- pen om förebyggande, och ser sådana åtgärder som de mest effektiva för att mildra konflikten på lång sikt. Bidrag ses som en investering i fiskenäringen som inte kan utnyttjas av oärliga fiskare.
De flesta tjänstemän påpekar på samma gång att det småskaliga kustfisket i nu- läget inte kan överleva utan ersättningen. I takt med att skadorna ökar blir den dessutom allt viktigare. Tjänstemännen anser inte att det är ett stort problem att fiskare som inte är drabbade av sälskador är med och delar på medlen.
Tanken bakom principen att skador i första hand ska förebyggas är att ersätt- ningen ska minska i takt med att bidrag för förebyggande åtgärder delas ut. Men ingen av de intervjuade länsstyrelserna drar ner på ersättningen till de fiskare som fått bidrag. Ett par ser ett behov av att göra det.
Man ser en risk med att fiskarna i annat fall blir beroende av ersättningen. ”An- slaget ska inte bli en typ av försörjning.” Men man har inte kommit fram till någon bra modell för hur en minskning kan göras. Därför efterlyser man gemensamma riktlinjer.
Samtidigt uppger flera länsstyrelsetjänstemän att det inte är särskilt stor efter- frågan på bidrag för att köpa sälsäkra redskap. Det gäller såväl i län som beviljar bidrag som län som inte betalar ut bidrag och trots att de i några fall direkt upp- muntrar fiskarna att söka.
I de län där skadorna ökar tror länsstyrelsetjänstemännen att intresset för att söka bidrag kommer att följa efter. I flera län som haft skador en tid har intresset däremot minskat de senaste åren. En viktig anledning till detta tror tjänstemännen är att fiskarna av olika anledningar, till exempel hög ålder och dåligt fiske, inte vill investera i ny utrustning.
Intervjupersonerna tror inte heller att det ljumma intresset för bidrag till före- byggande åtgärder beror på att fiskarna är missnöjda. Länsstyrelsetjänstemännens uppfattning är att de fiskare som har förebyggt överlag är nöjda. Utan pushup- fällorna skulle fisket i länet ha knäckts, säger en intervjuperson. Någon systematisk
uppföljning av effekterna av de förebyggande åtgärderna görs dock inte av någon av de intervjuade länsstyrelserna.
Några länsstyrelsetjänstemän tror att intresset för att förebygga skadorna skulle vara större om inte ersättningen fanns. Men i de län där nästan alla förebyggt har man inte sett några tecken på att ersättningen minskat viljan att förebygga. ”Fiskar- na vill fiska” som en intervjuperson uttrycker det.
Som ett viktigt skäl till det minskade intresset anges istället att i flera län har de flesta fiskarna redan vidtagit förebyggande åtgärder. Fiskarna investerar inte i nya redskap varje år. Förebyggande åtgärder innebär en stor utgift trots bidragen. Bara i något län ges bidrag till 100 procent av kostnaden upp till en viss summa. Länssty- relsetjänstemännen pekar till exempel på att fiskarna inte har råd att byta ut allt garn till Dyneema. Förutom att det är dyrt kostar det också mycket i fråga om ar- betstid.
Tjänstemännen påpekar också att det inte finns effektiva förebyggande metoder för vissa typer av fiske och fiskevatten. Pushup-fiskhusen fungerar till exempel för laxfiske i de norra länen på ostkusten, medan de snabbt växer igen längre söderut. Dessutom är de för stora för fisket i skärgården. Flera intervjupersoner menar att fiskarna inte kan förebygga i större utsträckning med de redskap de använder. Red- skapsutvecklingen har avstannat, och det anges som ytterligare en orsak till att en viss mättnad på bidrag har uppstått.
Avslutningsvis tycker länsstyrelsetjänstemännen inte att den viktigaste frågan gäller ersättning eller bidrag utan utökad skyddsjakt och ändrade jaktregler.
4.2 Fiskarna försiktigt positiva till sälsäkra
redskap
Tjänstemännens starka tro på de förebyggande metodernas potential delas inte fullt ut av de intervjuade fiskarna. De som har förebyggt är överens om att skadorna minskar men problemen försvinner inte. Framför allt menar fiskarna att det inte spelar någon större roll om de förebygger för de får ändå lägre inkomst: ”Även om man köper 10 pushup-fällor blir fångsten inte i närheten av fångsten före sälpro- blemen.”
En orsak till detta är att sälen anpassar sig till fiskarnas åtgärder, påpekar inter- vjuade fiskare. Därför fungerar pushup-fällorna sämre och sämre. Flera fiskare berättar att sälen börjat agera ”målvakt” utanför fällorna och tar fisken på väg in. Småsäl och vikare simmar in en bit i fällan och lägger sig där och fångar fisken. Man talar också om att säl runt redskapen skrämmer bort fisken.
En annan aspekt som lyfts fram är att man måste byta ut alla fällor mot dyra pushup-fällor om det ska vara någon idé med att förebygga. Annars äter sälen fisk från de vanliga redskapen.
Att byta till Dyneema minskar inte förlusten av fångst, men sälen river inte sönder redskapen på samma sätt som med vanliga garn. Fiskarna påpekar dock att det är mycket tidskrävande att byta ut garn eller duk mot starkare alternativ. Oftast ges inte bidrag för arbetsinsats, och ett par intervjuade fiskare menar att de omöjligt kan förstärka redskapen i sin helhet.
De intervjuade fiskare som testat sälskrämmor tycker att de har för kort räckvidd och att sälen snabbt anpassar sig också till dem.
Även fiskare som inte har fått ersättning och/eller bidrag har intervjuats för ut- värderingen. Några av dem har inte sökt bidrag för en pushup-fälla, eftersom de måste ligga ute med så stora summor för egeninsats och moms. Det är en stor utgift för många. Att till exempel betala 20 procent för ett pushup-fiskhus är svårt för dem som bedriver småskaligt fiske.
Någon fiskare tycker att det inte ens är värt att investera egeninsatsen eftersom fällorna fiskar dåligt. Ett par intervjuade fiskare är så uppgivna att de förklarar att de helt enkelt inte orkar hålla på att söka vare sig ersättning eller bidrag.
Fiskarna pekar också på problemet med att det för flera typer av fiske inte finns fungerande förebyggande metoder. Till exempel är Dyneemagarnet för kraftigt för fisken som kräver tunna garn. Vidare för fiskarna precis som länsstyrelsetjänste- männen fram att pushup-fällorna är för stora för att använda i skärgården, och att de växer igen i de sydligare länen. Flera berättar att det inte heller finns något annat mindre utsatt fiske de kan ställa om till som fungerar i deras vatten.
För flera typer av fisken är framtiden oviss. Många intervjuade fiskare nämner den stora osäkerheten kring näringens framtid som det främsta skälet till att inte investera i nya redskap. För ett par typer av fiske har eller ska politiska beslut fattas som innebär inskränkning eller förbud. Minskad tillgång på vissa fiskarter är ett annat skäl till osäkerheten.
I några fall vill fiskaren inte investera i sälsäkra redskap på grund av hög ålder. Man kommer inte att fortsätta fiska så länge att investeringen lönar sig.
Samtidigt vill fiskarna överlag förebygga skadorna och kunna leva av fisket. Flera tycker inte att det känns bra att få lika mycket i ersättning och bidrag som de fiskar in. Men i princip alla intervjuade fiskare uppger att de blir mer och mer be- roende av ersättningen för att överleva. Några påpekar till och med att ersättningen blivit ”relativt sett viktigare nu när de flesta i länet i fråga förebyggt”.
Fiskarna ser i ännu större utsträckning än länsstyrelsetjänstemännen en utökad och förenklad jakt som en mer långsiktig lösning än ersättning och bidrag. ”Med en utökad jakt kanske sälen blir skygg igen som den var förut.”
4.3 Sälar och Fiske om utvecklingen av
effektiva förebyggande åtgärder
2De forskare som arbetar med sälskador och redskapsutveckling anser att utveckling av praktiska sälsäkra redskap som fiskar effektivt är det viktigaste sättet att mildra konflikten mellan säl och fiske. Redskapsutvecklingen ligger utanför anslaget och har därför inte tagits upp närmare i utvärderingen. Enligt forskarna är det dock i utvecklingen av bättre redskap som potentialen för en hållbar konfliktlösning finns. För flera fisken tror man att sälskadorna kommer att kunna minskas väsentligt, för andra typer tror man däremot att det kan bli svårt att ens marginellt minska skador- na
2
Det finns redan nu fungerande sälsäkra redskap för vissa typer av fisken. Det gäller framför allt fiske efter lax och sik med fasta redskap, där pushup-fällorna kan an- vändas. För andra typer bedöms de skadebegränsande metoder som finns fungera mindre bra, till exempel sikfiske med nät, torskfiske med garn och strömmingsfiske med skötar.
Forskarna stödjer fiskarnas bild av att problemen som sälarna orsakar till viss del finns kvar även när fiskarna förebyggt. Förstärkning med Dyneema förebygger inte tuggskador på fisken, och sälarna lyckas fortfarande ta fisk ur redskapen. Dessutom skrämmer sälens närvaro vid redskapen bort fisken. Sälskrämmor är inte heller säkra mer än till en början, eftersom sälen vänjer sig snabbt.
Dessutom äter sälen stora mängder fisk. Det kan påverka fiskbeståndens storlek och indirekt fiskarnas fångst. Det gäller även om sälarna inte anses vara den vikti- gaste orsaken till den nedgång i fiskbestånden som observeras. Men det är inte möjligt att uppskatta vilket inkomstbortfall den här konkurrensen om fisken inne- bär för fiskarna.
4.4 Svårt att ersätta skadeersättning med
bidrag
Länsstyrelsetjänstemännens, fiskarnas och forskarnas uppfattning om ersättning och förebyggande åtgärder stämmer till stor del överens. Bidrag ses som en mer långsiktig lösning än sälskadeersättning, men det saknas effektiva förebyggande metoder för flera typer av fiske.
Med ledning av intervjuerna kan vi konstatera att det i vissa fall kan vara rim- ligt att minska ersättningen till fiskare som fått bidrag. Det gäller framför allt lax- fisket i de norra länen. Där minskar de förebyggande åtgärderna skadorna på red- skapen och ökar i någon mån fångsten. Men även där de förebyggande metoderna fungerar blir fångsten mindre, och det beror åtminstone delvis på sälen och på att de nya fällorna inte fiskar lika bra som de gamla.
För de fiskare som enbart kan förstärka sina redskap innebär de förebyggande åtgärderna ofta inte någon större skillnad för fångstmängden. Det är fortfarande möjligt för sälen att ta fisk ur redskapet. Eftersom ersättningen i de flesta län base- ras på infiskning och inte faktiska skador kan det vara svårt att motivera en utfas- ning av ersättningen till dessa fiskare.
En minskning skulle däremot kunna motsvara den besparing fiskarna gör ge- nom att inte behöver lägga lika mycket arbetstid på att laga skadade redskap. I de län där ersättning fördelas efter antal skador bör den automatiskt minska i takt med att fiskarna förebygger, eftersom skadorna på redskapen faktiskt minskar.
Om man vill skapa acceptans för fredat vilt genom att med anslaget minska det ekonomiska lidande som viltet orsakar, är det svårt att följa principen om att i för- sta hand förebygga när det gäller sälskador. På samma sätt som i fråga om skador av rovdjur på land har principen begränsad betydelse. I utvärderingen om skador av landlevande rovdjur drogs slutsatsen att det inte är effektivt att betala ut stora sum- mor för förebyggande åtgärder i län där skador är ovanliga (NV rapport 5542). I
det här fallet handlar det snarare om att fungerande metoder saknas för flera typer av fiske, och att fångsten minskar även om fiskarna förebygger.
Speciellt för sälskadeområdet är också att det inte är ändamålsenligt att ställa hårdare krav på fiskarna om att förebygga för att få ersättning. Det gäller även fisken där det finns någorlunda effektivt förebyggande åtgärder. Fiskenäringen är i en sådan situation att viljan att investera är mycket låg på vissa håll. Fiskarna ser redan sälen som en viktig orsak till näringens dystra framtidsutsikter och därmed som ett skäl till att inte investera. Om de då tvingas satsa knappa medel för att kunna få ersättning för sälskadorna sätts ännu mer press på deras ekonomi. Det gäller särskilt dem som bedriver fiske där de förebyggande metoderna som finns idag inte ökar fångsten.
Det finns farhågor hos en del länsstyrelsetjänstemän att fiskarna ska bli bero- ende av ersättningen. Men, som vi tar upp utförligare i kapitel 6 är det till stor del så redan i dag. Utan viltskadeanslaget skulle många kustfiskare redan ha slagits ut.
Det finns inte heller något som pekar på att möjligheten att få ersättning mins- kar viljan att investera i förebyggande åtgärder. I stället beror det ljumma intresset på att man helt enkelt redan har köpt de redskap man behöver. Andra orsaker är bristen på sälsäkra redskap och fiskets ovissa framtid och dåliga lönsamhet. Ändras inte någon av de faktorerna är det möjligt att efterfrågan på bidrag inte kommer att öka i takt med sälskadorna så som efterfrågan på ersättning gör.
I dagsläget är det alltså inte en fråga om antingen skadeersättning eller bidrag till sälsäkra redskap. För att konflikten ska mildras behövs båda typerna av ekono- miskt stöd och det även till dem som investerat i förebyggande åtgärder. Forskarna i FRAP konstaterar också att alla inblandade är överens om att ersättning och bi- drag är nödvändiga i nuläget (Bruckmeier och Höj Larsen, 2005, sid. 3).
Om bara något år kommer den nya modellen för fördelning av anslaget mellan länen att börja tillämpas fullt ut. Då kommer de län där fiskarnas skador minskar tack vare det förebyggande arbetet att få en mindre del av anslaget. Indirekt innebär det att fiskarna i sådana län får mindre ersättning att dela på. Det blir sedan länssty- relsens sak att se till att den minskade ersättningen inte drabbar de fiskare som inte kunnat förebygga. Behovet av riktlinjer för hur ersättningen ska reduceras kvarstår därför.
Syftet med anslaget är att minska konflikten mellan säl och fiske och skapa ac- ceptans för sälen hos fiskarna. Ersättningen är idag en förutsättning för att kustfis- ket ska överleva. Samtidigt är utvecklingen av sälsäkra redskap och bidrag till att köpa in dem det som på sikt kan skapa acceptans om man kan finna lösningar som gör det möjligt för fiskarna att få fisk igen.