„Der reinste Typus der legalen Herrschaft ist diejenige mittels bureuakratischen
Verwaltungsstabs.“ (Weber, 1972) Max Weber säger här att den renaste typen av den legala styrningen är den som sker med hjälp av den byråkratiska förvaltningsstaben. I början av 1900-talet gjorde Max Weber en omfattande undersökning inom den byråkratiska
förvaltningen och resonerade fram byråkratiteorin. I slutet av 1970- talet och början av 1980-talet tyckte man an den byråkratiska hierarkin inte var tillräckligt effektiv längre. Det behövdes nya tidsanpassade reformer och framförallt en ny organisationsstruktur.
Sedan 1980-talet omstruktureras den offentliga sektorn i många OECD-stater. Denna omstrukturering har påverkats mest av USA och Storbritannien som är konservativa och av Australien och Nya Zeeland som är liberala. Både de konservativa länderna så som de liberala länderna har strävat efter det moderna konceptet från New Public Management (NPM). I beskåda av de globala utmaningarna på den offentliga sektorn betraktas NPM i teorin som en problemlösare som går att föras in i alla möjliga problemställningar som den offentliga sektorn är utsatt av. Den kommunala förvaltningsreformen har blivit ett ”long lasting
fenomen” som har spridit sig som en löpeld. Nästan ingen kommun kunde motstå reformsuget
och har därmed deltagit i samtliga förändringsprocesser. (Bogumil, 1997: e– referens) NPM är ett samlingsbegrepp av många nya reformer som är trender vilka kommer och går.
Vissa reformer försvinner lika fort som de har uppkommit och vissa lever vidare delvis inbakad i nykomna reformer. Decentralisering är en sådan reform som har blivit en förutsättning för modernisering.
NPM kan uppfattas som en anknytning av den privata sektorns styrningssätt och Public Choice teorin framförallt dess Property Rightoch Principal Agent utgångspunkter.
Den centrala punkten i NPM är en reducering av statliga arbetsuppgifter. Statens omfattande struktur och storlek står i kritik. Staten ska ha fortfarande särskilda sedvanliga uppgifter men förknippat med nya krav och frågor som leder till en statlig handling i en starkt ändrande internationell kontext. (Bogumil, 1997: e– referens)
Det är avsett att de statliga förpliktelserna utvärderas och att uppgiftsfördelningen
omorganiseras mellan statliga och kommunala institutioner. Generellt handlar det om hur de administrativt organisatoriska statsuppgifterna sätts om i handling, i synnerhet gällande implementering av en marknads- och kundorienterad tjänsteproduktion. Intresset riktas även mot den statliga politikens utsträckning, nyregleringen av de offentliga uppgifterna och framförallt regleringen av den optimala tjänsteproduktionen, det vill säga vilka tjänster och således vilken kvantitet ska produceras inom den offentliga sektorn och vad och hur mycket ska anskaffas. Här råder frågan: Ska statliga handlingar äga rum och hur ska de se ut i så fall?
I Sverige började den politiska decentraliseringen i slutet av 1970-talet när
kommundelsnämnder och distriktsnämnder inrättades. I mitten av 1980-talet tycktes det att det fanns för mycket detaljstyrning men för lite effektivitet. Reaktionen på detta var att olika typer av managementideologier hämtades ifrån det privata näringslivet med syfte att öka effektiviteten. Målstyrning var den reformen som de flesta kommunerna införde. Politikerna skulle inte behöva syssla med detaljer utan sätta upp mål vilka de professionella skulle uppnå självständigt. Dessutom förväntade man sig kommande kristider vilket gjorde att
krishanteringen decentraliserades från staten till kommunerna. Det behövdes nya
besparingsstrategier. Beställar- utförarmodellen introducerades. Politik och produktion skulle hållas isär. Därutöver bildades kommunala aktiebolag som går under beteckningen
bolagisering. I början av 1990-talet inträffade den förväntade finansiella krisen och den nya kommunallagen gav kommunerna ökat självstyre och ökat ansvar i samtliga områden.
Privatisering av välfärdtjänsterna genomfördes i högsta grad. I och med att man la många tjänster på entreprenad blev kvalitet ett begrepp som uppmärksammades. Många kommuner försökte att säkra kvalitén genom att etablera kvalitetsstandarder. (Montin Stig, 2002)
Moderniseringsdebatten hade nått Tyskland först i 1990-talet. Orsakerna till den relativt sena mottagningen var flera. I 1980-talet saknades trycket till akuta problem och handlingar.
Tyskland hade en relativ bra ställning i internationala jämförelser. (Naschold Frieder, 1993) För övrigt hade man redan infört institutionella regleringar som säkerställde en
modernitetsledning. (Wollmann Hellmut, 1996) Inte förrän i mitten av 1990-talet tydde allt på att Tyskland hade gått in i en fas av en omfattande förvaltningsmoderniseringsvåg ”Neue Steuerungsmodell”, den tyska versionen av NPM. Det fanns flera faktorer till denna inträffande.
En faktor var den drastiskt ökade budgetunderskottet som orsakades av när Väst- och Östtyskland förenades. En annan faktor var offentliga myndigheternas dåliga image. En ytterligare faktor var den intensifierade debatten som rörde sig om att en modernitets hämning i den offentliga förvaltningen skulle vara en nackdel för Tysklands infrastruktur. Den sista faktorn var ett redan existerande alternativ som skiljde sig från den närvarande
organisationsstrukturen och – styrningen. En anskaffning av mindre, delvis autonoma och självstyrande enheter som rationellt förföljde målen, handskades sparsamt med materiella resurser samt anpassade sig flexibelt och kreativt till omvärldens förändrade villkor. (Clasen Ralf, 1995)
Sedan ungefär mitten av 2000 – talet sägs det att diskussioner om NPM börjar närma sig slutet i Tyskland. Det nya fenomenet som drar uppmärksamheten till sig är en ny
reformkonstruktion och kallas för Good Governance eller bara Governance. Det finns ingen enhetlig definition av fenomenet men konceptet framkallades av världsbanken i slutet av 80-talet och togs emot positivt av många internationala organisationer bland annat OECD. Det var svaret på de negativa påföljderna av den internationella valutafondens och världsbankens strukturanpassningsprogram. Det ursprungliga syftet med det nya styrnings- och
regleringssystemet är att skapa bra förutsättningar för tillväxt och fattigdomsminskning.
Governance har åtta kriterier att uppfylla. Kriterierna är deltagande, samstämmighet, marknadsekonomi, transparens, ansvarstagande, effektivitet, rättvisa och rättsstat. Alla de
nämnda särdragen förutsätter att det råder demokrati. Det ska garantera ett minimum av korruption och det uppges att vara lyhörd till de minoriteternas och svagas röster vid beslutsfattandet. Det ska ta ansvar för samhällets behov för både nutid och framtid. (United Nations ESCAP, 2009: e- referens)
Governance har blivit alltmer ett generellt begrepp med en allmän hanvisning till styrnings- och regleringsförhållanden mellan ett socialt system och dess omvärld. På detta vis har Governance uppväcks och blivit ett globalt använt sammelbegrepp för skapande och gestaltning av delvis heterogena fenomen inom institutionella och interaktiva arrangemang.
(Budäus, 2007: e- referens) Dessa täcker sig från enstaka hierarkier från företag och offentliga enheter över marknader och nätverk inklusive miljörelationer och karakterisering av stat och samhälle.
För Tyskland ska Good Governance vara svaret på NPM:s konsekvenser. Vissa forskare påstår att det är ett alternativ till NPM och vissa forskare anser att det är ett komplement till NPM. Med Governance begreppet karakteriseras fenomen som omfattar orsak, verkan och ramvillkor av förändringar. Allmänt handlar Governance om att analysera och gestalta processer och strukturer till generella förbättringar av problemlösningsförmåga och kompetens av institutionella och interaktiva arrangemang med särskild hänvändning till externa och interna perspektiv. Den politisk begärda och/eller accepterade styrningen av ett samhälle ska fattas som en helhet eller så ska styrningen av en enstaka organisation fattas under integrering av andra organisationer i det sociala sammanhanget. (Budäus, 2007: e- referens)
Governances styrningslogik skiljer sig på mikro- respektive makronivå. Gällande mikronivån kan styrningslogiken inte endast visa ansatser till ett målinriktat ledningssystem där
organisationsmål ska nås under konkurrens förhållanden på marknader. Snarare gäller det att styra organisationen som ett subsystem som ingår i en komplex miljö än som en överordnad socialt övergripande system. I styrningslogiken ingår även enstaka organisationers effekter som inte kan härledas av en omedelbar målbedömning. Denna bedömning av
handlingsalternativ betyder ett tillbaka ingrepp från målstyrning till systemstyrning.
På makronivån syftar styrningen till det övergripande systemet med dess olika institutionella arrangemang som delsystem. Det är en fråga om var och hur mycket de övergripande institutionella arrangemangen i form av marknader, hierarkier och nätverk leder till övergripande resultat som i sin tur legitimerar existensen. (Budäus, 2007: e- referens) Den följande tabellen ska förtydliga NPM:s och Governances avgränsningar i Tyskland.
Management (1990 – talet) Governance (2000 – talet) Nyckelord – ny styrningsmodell
– företagsförvaltning Problem – stat/byråkrati (- misslyckande)
– styrningsluckor
– samhälle (- misslyckande) – fragmentering
– organiserad ansvarslöshet – externa effekter – exkludering
Management (1990 – talet) Governance (2000 – talet) Mål – ekonomisk effektivitet
– tjänster
– kundorientering – kvalitet
– social, politisk och administrativ sammanhållning
– styrningsorienterad – kommunitarismen – statskunskap Analysfokus – enskilda organisationer
– intern styrning
– resultatorienterad styrning – privatisering, outsourcing
– koordination av offentliga och samhälls aktörer
– kombination av olika styrningsformer – nätverksmanagement – styrbarhet
Kausalitet – saknade incitament
– incitament kompatibilitet – ömsesidigt beroende – externa effekter