1997 Markus Haverland (e- referens)
Markus Haverland har studerat förvaltningsvetenskap vid universiteten i Konstanz och Rotterdam. Han doktorerade vid Centre for Policy and Management vid universitet i Utrecht i Nederländerna och nu är han verksam vid Department of Public Administration på
Faculty of Social and Behavioral Sciences i Leiden i Nederländerna. (Leiden Universiteit webbsida, 2007: e- referens)
Begreppsförklaring
ERUF står för ”Europeiska regionala utvecklingsfonden” och är en viktig del av europeiska unionens strukturfonder. Fonden går ut på att ge sämre utvecklade regioner stöd och stödjer EU:s olika projekt gällande regional utveckling.
GRW står för „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“.
GRW är det tyska finansministeriets insats i syfte att främja ekonomin i strukturellt svaga regioner.
I denna avhandling som är hämtad från nätet ”Europäische Integration zwischen
Zentralisierung und Dezentralisierung” (Europeisk integration mellan centralisering och decentralisering) visar Haverland vilket inflytande europeisering av regionalpolitik har på olika politiska nivåer i Tyskland och Storbritannien. Jag kommer att fokusera på den tyska delen. Det undersöks vilka effekter implementeringen av ERUF har visat i den tyska
federationen och framförallt i förbundslandet Nordrhein-Westfalen (NRW) mellan 1988 och 1992.
Den tyska regionalpolitiken är integrerad i ett nätverk som kallas för ”Förbättring av den regionala ekonomistrukturen”(Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur). Nätverkets ömsesidiga resursberoende av federation och förbundsländer leder till ett institutionaliserat förhandlingssystem som är ett typiskt exempel för den kooperativa federalismen i Tyskland.
Eftersom GRW och ERUF stödjefilosofi överensstämde från början kunde de europeiska medlen löses genom GRW. De finansiella handlingsutrymmena av GRW - aktörer hade blivit större eftersom EG-medlen kompenserade nationala utgifter. Federationens och
förbundsländernas handlingsutrymme i relation till varandra mättes av handlingsutrymmen till GRW. Federationen hade en bra position i planerings kommittén. För förbundsländerna betydde utvecklingen en starkare ställning mittemot federationen eftersom denne förlorade sitt inflytande över implementeringen av gemenskapsprogram. Genom ERUF- reformerna i 1979 och 1984 hamnade GRW dock under ett visst anpassningstryck på grund av
gemenskapsprogrammen. Man började med att minska trycket genom mindre anskaffning av finansiella medel. Gemenskapsprogrammens finansiering togs ut från GRW:s ramar och
avvecklades från de kompletterande förbundsländernas stödprogram. I samband med reformen från 1988 kom upp frågan om ERUF fortsättningsvis skulle utföras genom GRW.
På begäran av samtliga förbundsländer bestämde man sig för en avveckling av finansierade program i förbundsländerna. Med detta beslut vann förbundsländerna handlingsutrymme i omfång eftersom de kunde anpassa sina program efter sina individuella behov. På grund av den vertikala implementeringsstrukturen kunde förbundsländerna minimera beroendet av kommunernas informations- och organisationsresurser.
Med ERUF:s implementering slog decentraliseringen inte igenom fram till kommunerna.
Kommunernas handlingsutrymme blev inte större men de fick bättre kontakt till
kommissionen. Federationen blev finansiell befriad när finansieringen av GRW avlägsnades, men samtidigt förlorade federationen sina styrningsmöjligheter. Eftersom ERUF var
finansiellt relativt obetydligt för Tysklands regering, och eftersom dess intresse till GRW ändå hade tagit av måste federationens förlust av handlingsutrymme relativiseras.
Kommunerna kände starkare deltagande och bättre informationsflöde. När det gällde skapandet av genomföranderapporten blev kommunerna inte tillfrågade trots att hälften av ERUF- projekt var ansökta och genomförda av kommunerna i NRW. NRW ville med detta förhindra att kommunerna som inte hade behov av hjälp skulle göra anspråk på finansiella stöd. Dessa kommuner kontaktade redan ministerier och sökte information angående stödmöjligheter. Kommunerna blev dock stödjade av kommissionen. Men på grund av det bröts loss gamla konflikter mellan kommunerna vilket indirekt inskränkte förbundslandets handlingsutrymme. Utöver det hade förbundsländerna problem med att säkerställa sin funktion som ”gate-keeping”. I ram av mindre projekt fanns det redan direkta kontakt mellan kommissioner och kommuner. Expanderade direkta stödjerelationer mellan kommission och kommuner var inte heller önskvärt av kommissionen. Det skulle annars komma till
komplikationer och förvirring och dessutom skulle det skada subsidiaritets bud. Därmed kommer nog förbundsländernas position knappast att äventyras av kommunerna.
Den europeiska regionalpolitikens centralisering som manifesterar sig med en utbredning av handlingsutrymme blir komplementerat med decentralisering vid fondens implementering.
Denna utveckling löstes aktivt ut från EG-Komissionen.
Undersökningsresultatet bevisar att även vid europeisk miljöpolitik är decentraliserade kontextorienterade problemlösningar möjlig. Haverland hänvisar till Windhoff-Heritier 1992 för detta påstående.
Frågan om dessa resultat stämmer överens med andra europeiska länder och andra politikområden borde vara en utgångspunkt för fortsatt forskning.
1997 Frieder Naschold
Frieder Naschold har studerat statskunskap, nationalekonomi, sociologi och historia i Tübingen, Erlangen och i USA. Sedan 1970 var han professor i statskunskap vid Universität Konstanz. 1976 var han verksam som direktor vid Wissenschaftszentrum Berlin für
Sozialforschung (WZB) som är ett vetenskapscenter för social forskning i Berlin. Han var en viktig konsult för den offentliga förvaltningens reformer. (Uni-protokolle webbsida, 1999: e- referens)
”Umstrukturierung der Gemeindeverwaltung: eine internationale vergleichende
Zwischenbilanz“ (Omstrukturering av lokalförvaltningen: en internationell jämförelse av balansen) kallas Nascholds skrift som handlar om NPM. Det undersöks hur intensivt NPM har implementerats i olika länder och vilka effekter den har bringat fram. För detta arbete har endast decentraliseringsrelaterade uppgifter för Tyskland plockats ut.
Det finns ingen tvivel om att moderniseringsprocessen i förvaltningen har rört många tyska kommuner som har uppvisat mycket energi och kreativitet, oroande är dock den specifika avgränsningen till ekonomin. Det förbises andra relevanta politiska områden som
konkurrensutsättning, kvalitetspolitik och strategisk styrning i förhållande till de strukturella kostnadsdrivande faktorerna i den kommunala verksamheten. Denna avgränsning provocerar två centrala faror i de tyska kommunernas moderniseringsprocess.
– På grund av den finansiella styrningens mycket begränsade slagkraft i samverkan med sina fiskaliska instrument, kan varken de strukturella kostnadsdrivande faktorerna inte riktigt bli behandlade och inte heller kan andra politikområden bidra till mobilisering av den enhetliga organisatoriska stärkningen av resursstyrningen.
– Begränsningen av reformstrategin sätter fram en begränsad hållbarhet på grund av den lösa förankringen i den kommunala övergripande strukturen.
Med tanke på moderniseringsprocessens strukturella ambivalens kan det nya styrningssystemet som omfattar decentraliserat resursansvar, degenerera till fortsatt traditionella byråkratiska strukturer modifierad i en annan form. Ur teoretiskt perspektiv skulle man kunna prata om ett återfall i Neo-Taylorismen.
I reformstäderna hittar man olika intensitetsgrader av reformens implementering och utveckling. Alla reformstäder har dock minst två gemensamma egenskaper. För det första övervinnandet av den klassiska byråkratiska centralismen och för det andra frigörandet av decentraliserade autonoma resultatenheter. Men just denna utveckling leder till ett följeproblem som är integrationen av egoistiska resultatenheter med sina särskiljande
suboptimeringsstrategier utan något system som motverkar deras egendynamik. Den centrala utmaningen är här att utveckla en koordinerat strategisk styrning.
Vid slutet presenterar Naschold åtta villkor för en lyckad reforminledande. Dessa villkor har resulterat från städer (inklusive svenska städer, exklusive tyska städer) där NPM - reformerna till någon grad har fullgjort sitt syfte.
Nascholds slutsats för de tyska kommunerna är att i den nuvarande situationen behöver de inte följa varje nykommen mode. De kan istället lära sig av de utländska städernas
reflektioner och erfarenheter och sedan göra en anpassning till sin egen situation. En
inlärningsprocess skulle bestå av tre strategier. Den första är att de tyska kommunerna måste komma med reformer som inte bara berör den ekonomiska aspekten utan också andra aspekter
som till exempel kvalitet, konkurrens, strategiskt styrning etc. Den andra strategin är att de måsta öka takten om de inte vill förlora anknytningen till de utländska reformstäderna. Den tredje strategin är att imitera lyckade reformstäder. I Tyskland lägger man mycket värde på egna innovationer. I vissa fall kan det förvisso vara bra att utveckla egna strategier men i vissa fall är en imitation det mest rationella förfarandet.
Utifrån internationella erfarenheter finns det dock inga framgångsrika alternativ från en sådan inlärningsprocess.
1998 Jörg Bogumil
Jörg Bogumil har studerat samhällskunskap vid Ruhr-Universität Bochum. Efter det var han verksam som forskare inom politik och offentlig förvaltning på olika universitet. Nu är han tillbaka vid Ruhr-Universität Bochum som fakultetschef. Dessuton är han redaktör av tidskriften ”Modernisierung des öffentlichen Sektors”. Hans forskning handlar mest om regionalpolitik. (Ruhr-Universität Bochum webbsida, 2009: e- referens)
”Kommunale Verwaltungsreform” (Kommunal förvaltningsreform) heter Bogumils studie där han granskar NPM:s implementeringserfarenheter i det tyska förbundslandet Nordrhein-Westfalen (NRW).
Resultatorienterade strategier är användbara när organisationsenheter är institutionaliserade där kostnader och prestationer kan bli tilldelade. Fördelar med decentraliserade strukturer ligger i nedbrytningen av komplexitet, i skaffningen av transparens, i uträkningen av kostnader och prestationer, i möjligheten av global budgetering, i framkomsten av en enhet med besluts- och ansvarsförmåga och i möjligheten av institutionalisering av konkurens mekanismer. Det är viktigt att politiska parter inte blandar sig i den operativa verksamheten utan att beskränker sig på att sätta ramvillkor. Det strikta avskiljandet mellan politik och den offentliga servicen står i nära förhållande till ansvars- och resultatenheter. (Bogumil refererar till andra forskare. Han refererar även till sig själv där han anger kritik till ovanstående.) Man kan konstatera att kommunerna koncentrerar sig mest på att införa resultatenheter medan ansträngningarna till ansvarsavgränsning mellan politik och förvaltning samt
ansträngningarna till personalutveckling befinner sig på lägsta nivå. Många fackområden känner sig som offer av sparkampagnen och kommunalpolitiker märker en förlust av deras styrningskapacitet. Moderniseringsprocessen har hamnat i ett vacklande stadium.
På den kommunala nivån har man inte lyckats tillräckligt att mobilisera kreativitets- och motivationspotential hos organisationsmedlemmarna. Inte heller har man kunnat säkra omvandlingsprocesserna på den organisatoriska nivån. Organisationsutvecklingen har inte riktigt stöts mot processorientering och innovationsprocessen har inte fått någon yttre support.
Alla dessa åtgärder är viktiga förutsättningar för en lyckad moderniseringsprocess.
Förvaltningsmoderniseringar är alltid och överallt en mödosam, lång och konfliktfylld förändringsprocess med blygsamma resultat. Dessutom blir
förvaltningsmoderniseringsprocessen blockerad av institutionella ramvillkor och
medarbetarnas inställning således av den offentliga sektorns mentalitet. Sådana processer genomförs för att marknadsföra en positiv bild till omvärlden vilket inte betyder att det resulterar i inre effektivitet. Det skapar en känsla av att det är viktigare att representera en bild till omvärlden än att åstadkomma förbättringar inom organisationen. I
moderniseringspraktiken får politiken låg uppmärksamhet. Det är sällan man försöker inkludera politiken. Det verkar mera som om man bygger förvaltningsmoderniseringen runt omkring politiken.
Korrelation mellan den nya styrningsmodellen och budgetkonsolidering uppvisar sig oftast vara kontraproduktiv. Ett koncist exempel är motsägelsen mellan central budgetstandard (som går ut på besparing av t.ex. personalkostnader) och decentraliserat resursansvar. De decentraliserade enheterna sparar inte tillräckligt och har ett resursansvar med reducerade medel. De anställda är inte övertygade av den nya styrningsmodellens multifunktionella grundläggning. Tron för att nå moderniseringsmålen (t.ex. ökande arbetskvalitet, kundorientering) tar av. Medarbetarnas motivation sjunker i samtliga
moderniseringskommuner.
Den nya styrningsmodellen kan täcka sina avsybara effekter om det äger rum en omstrukturering av arbets- och förvaltningsorganisation. Övergången från
funktionsorientering till organisationens processorientering saknas oftast i den offentliga förvaltningen.
De väsentliga omvandlingsproblemen som orsakades med den nya styrningsmodellens implementering bekräftar de kända svårigheterna som uppstår vid genomförandet av en rationell beslutskalkyl. Det är kanske orsaken till att NPM snarare resulterar i oönskade effekter än önskade (kostnadsminskning). Misslyckandet beror nog på bristen av inlärnings- erfarenhets- och avtalsprocess. Den nya styrningsmodellen är då mer en instigning i en läroprocess och mindre ett synonym för en rationell styrningsmodell.
I en intervju som WDR (offentlig TV kanal) hade med Jörg Bogumil frågade man honom:
”Om nu förvaltningsreformer inte ger så mycket, varför engagerar du dig så mycket med dem då?” Bogumil svarade: ”För att människorna är fel informerade. Om någon ropar
byråkratinedbrytning, skriker alla ja. Men många menar med det de många regleringarna och lagarna som inte är förvaltningens fel. Andra menar smidigare tillståndsgivning för ekonomiska lösningar. Men det är inte byråkratinedbrytning eftersom efter min bedömning handlar det om att stärka ekonomin och försvaga omvärlden.”(WDR webbsida, 2007: e- referens)
2002 Karsten Schneider (e- referens)
Karsten Schneider är Diplom Politolog och är verksam i avdelningen för forskningsstöd vid Hans-Böckler-Stiftung. Han har studerat statsvetenskap vid Philips-Universität Marburg.
2002 doktorerade han vid Universität Kassel där han forskade inom området för offentlig förvaltning. (Hans Böckler Stiftung webbsida, 2009: e- referens)
”Chancen und Risiken organisatorischer Dezentralisierung im öffentlichen Dienst“ (Chanser och risker av den organisatoriska decentraliseringen inom offentlig förvaltning) heter
Schneiders artikel och grundar sig på ett forskningsprojekt vid Universität Kassel. Schneider undersöker kommunernas utveckling efter decentraliseringens införande. Därutöver diskuterar han decentraliseringens effekter och vad som orsakade dessa effekter.
Problemtrycket som lastar på kommunerna och som har drivit dem att inrätta en
organisatorisk decentralisering, har kommunerna knappast vållat själva. Ett EU-avtal har gett upphov till denna handling där även den kommunala ekonomin har utsatts för konkurrans.
Landet och förbundsländerna lägger över sina uppgifter på den kommunala nivån utan att förse dem med tillräckliga resurser. Även arbetslösheten sätter kommunerna under tryck.
Situationen tvingar kommunerna till organisatorisk decentralisering och outsourcing för att förbättra ekonomin.
Genom decentraliserat resursansvar och outsourcing som även har fört till privatiseringar har det bildats ett differentierade struktur som kallas för ”Koncern Stad” (Konzern Stadt).
Strukturen har blivit mer komplext vilket gör att förvaltningsledningen måsta säkerställa sitt inflytande i flera kommunala självständiga institutioner. Det har införts en medverkande- eller deltagandemanagement (Beteiligungsmanagement) som i huvudsak samlar in data av de olika institutionerna men som inte ersätter den traditionella hierarkiska interferensen.
De självständiga institutionerna strävar oftast efter sina egna intressen. Dessa blir dock utpräglade av kommunens ekonomiska ramvillkor och den konkurrensutsatta marknaden vilket begränsar institutionernas politiska utrymme. Fixerandet på den egna institutionens lyckande gör att ledningen avvisar varje form av yttre inflytande. Detta leder till att
förvaltningsföreståndare eller medverkandemanagementstaben inte ens försöker att värkställa sina beslut utan bara accepterar situationen som den är.
Den traditionella formen av sammanhållningen är oåterkalleligen förlorad om kommunala enheter blir decentraliserade. Då den medverkandemanagementstaben inte leder till någon stor framgång gällande sammanhållning och kooperation mellan de självständiga enheterna har några kommuner kommit på en frivillig kooperationsform. Det handlar inte om att sätta regler utan bilda en ram av gemensamma intressen. Utifrån en demokratisk synpunkt är detta otillfredsställande. Det finns dock två orsaker som talar för denna kooperationsform.
För det första har det visat sig att förvaltningarna inte har mycket att förlora därför att det hierarkiska inflytandet inte bidrar mera. För det andra kan man konstatera ur teoretiskt perspektiv att relationen mellan två aktörer aldrig befinner sig i ett rent överordnande- och underordnandeförhållande utan den i hierarkin sämst ställda aktören brukar förfoga över egna gestaltningsmöjligheter.
Frivilliga kooperationsformer möjliggör de involverade att diskutera olika intressen och kompromissa. De enstaka enheterna utvecklar ett gemensamt intresse och synergier nyttjas.
I praktiken finns sådana kooperationsformer relativt sällan. Det behövs en fungerande
förtroendekultur för att en kooperation i ”Koncern Stad” ska kunna vara möjligt. Det krävs ett operativt reglerat och regelbundet utbyte. Störningar kan dock komma från politiksidan som vill bevara det traditionella inflyttandet.
Det finns inga empiriska bevis att denna kooperationsform leder till större effektivitet men det kan främja sannolikheten av sakliga adekvata effekter. Men då är det viktigt att främja
förtroendekulturen och avstå från det traditionella hierarkiska inflytandet.
I denna anslutning är av betydelse att den ekonomiska och sociala effektiviteten av lösningar är starkt påvisbar på operativa decentraliseringar. Kommunala aktörer som har avstått från outsourcing och istället har decentraliserat resursansvar, förfogar i regel över ett försprång när det gäller realisering av sakligt adekvata lösningar.
2003 Norbert Wohlfahrt
Norbert Wohlfahrt är verksam som professor och föreläsare i social styrning, förvaltning och organisation vid Evangelische Fachhochschule RWL i Bochum. Hans nuvarande arbete är inriktat på sociala tjänster, utveckling av non-profit-organisationer, kommunal socialpolitik och den sociala förvaltningen. Innan dess har han varit forskare på olika universitet i Tyskland. (Evangelische Fachhochschule RWL webbsida, 2009: e- referens)
”Organisation im Umbau? Thesen zur Organisationsentwicklung der Freien
Wohlfahrtspflege” (Organisation i förändring? Teorier om organisationsutveckling av den fria välfärden) heter rapporten som ingår i Sozialforschungsstelles (sfs) publikationsserie. I det följande sammanfattar Wohlfahrt diskussioner om de organisatoriska strukturernas
förändringar som har betydelse för välfärdtjänsten. Han visar att sammanslutningar av de frivilliga sociala arbetena befinner sig i en intensiv moderniseringsprocess. Han skriver att denna process delvis berör rötterna i den egna organisationsförståelsen men att effekterna hittills inte kan bli uppskattade. Mot bakgrund av införandet av marknadsliknande villkor i fråga om sociala tjänster i alla utvecklade industrialiserade länder finns en bred enighet gällande identifieringen av moderniseringsprocessens måldimensioner (minskning av
hierarkier, decentralisering av uppgifter och resurser, uppgradering av konsumentorientering).
Välfärdsorganisationer känner sig utsatta för ett anpassningstryck som är relaterat till samtliga fundamentala funktioner och som kräver en organisationsutveckling på olika nivåer. Denna process som är en anpassning till de förändrade ramvillkoren kallas för modernisering. Man kan fastställa att moderniseringens utvecklingslinje (syftet) är väsentligen förutbestämd utifrån. Moderniseringen relaterar sig primärt på de finansiella medlen vilket resulterar i en problematisk utveckling på lång sikt. Så länge man inte har bestämt moderniseringens mål kan de finansiella medlen förändras endast retroaktivt.
Införingen av konkurens utsättning inom den sociala sektorn och den ökade statliga regleringen av tjänsteutövning har fortsatt välfärden i djupgående förändringar. Dessa förändringar visar sig framförallt i justeringen av förhållanden mellan de enstaka
institutionerna och den totala välfärdsorganisationen. I synnerhet har de större institutionerna blivit uppgraderade genom den ekonomisk inriktade omorganiseringen. Här kan man ställa sig frågan vilka inflytes möjligheter institutionerna har. Det finns många diskussioner kring de enstaka institutionerna som stärker sin position inom organisationen.
Karakteristiskt för den tyska välfärden är dess multifunktion. Den är inte endast en
tjänsteutsändare utan den fyller även funktioner som lobbyister, advokater av drabbade och medverkare i socialpolitiken. De traditionella koordineringsinstrumenten räcker inte längre till för att fullgöra moderniseringens specifika krav.
Man kan konstatera att modernisering av välfärden har ensidigt lett till ekonomiska funktioner medan organisationens politiska frågor fortsättningsvis hanteras efter den traditionella
korporativa välfärdsmodellen. Moderniseringen är huvudsakligen efter ekonomisk effektivitet och mindre efter uppfyllelsen av sitt syfte. Detta får dock inte förbli på det viset. Den
ekonomiska effektiviteten öppnar chanser och möjligheter till diskussioner av övriga mål.
Diskussioner om mål och syfte inom välfärdsorganisationen är redan försenade i den
moderniserande staten. Om dessa diskussioner uteblir då är det staten och förvaltningen som tar över dessa diskussioner vilket försätter välfärdsorganisationen i en sämre ställning.
För en framtida utveckling av den sociala välfärden och sin specifika organisation uppstår olika konsekvenser. Det befintliga systemet verkar ha gått förbi där staten stödjer välfärdens institutioner med sina mångfaldiga uppgifter och där institutionerna även fungerar som statens partner. Systemet blir stegvist kompletterat med en ny regleringsmodell då staten och
förvaltningen direkt reglerar de sociala tjänsterna och till och med styr och kontrollerar prestationerna. Producenterna som är utsatta för konkurrens blir så till statens leverantörer som ansvarar för kvalitet och kostnader. Långsiktigt bibehålls en samordning mellan olika funktioner på kostnad av de socialpolitiska intressen, de social juridiska ombudens partiskhet och det sociala arbetets värde. Modellens socialpolitiska fördelar kan snabbt förvandlas till betydande nackdelar inför en mer och mer kvarstående välfärdspolitik. Det skall vara öppet till diskussion, i vilken mån det krävs en omorganisation i mening av starkare differentiering av välfärdens olika funktioner.
2006 Hellmut Wollmann (e- referens)
Hellmut Wollamnn är pensionerad professor vid Humboldt-Universität zu Berlin. Han är utbildad jurist och forskare inom politik och förvaltning. Hans huvudsakliga arbete pekar på internationella jämförelser med fokus på decentralisering på kommunal nivå. Han har varit verksam på flera tyska och utländska universitet och även på forskningsinstitut som expert.
Efter pensioneringen har han varit gästföreläsare på samtliga universitet över hela globen
Efter pensioneringen har han varit gästföreläsare på samtliga universitet över hela globen