8 Genomförande av MIKSA förslaget
9.1 Bakgrund – nytt luftkvalitetsdirekt
I kommissionens motivering när de lade fram sitt förslag till ett nytt direktiv om luftkvalitet och renare luft i Europa57 angav man att ett av syftena med förslaget var att se över gällande regelverk med hänsyn till den senaste utvecklingen på häl- soområdet och de senaste forskningsrönen. Inför förslaget hade flera experter och organ på området anlitats för att sammanställa den senaste kunskapen. Det man kom fram till på hälsoområdet var att det nu är fastställt att partikelfraktionen PM2,5
utgör en hälsorisk för befolkningen i Europa. Man kan dock inte bortse från den risk som den grövre fraktionen (mellan PM10 och PM2,5) utgör. Det fastställdes
även att PM2,5 är ett bra mått på hur mänsklig verksamhet bidrar till partikelnivån i
luften. Utifrån detta lades ett förslag fram som innehöll ett exponeringsminsk- ningsmål för PM2,5 med syfte att minska den årliga genomsnittshalten i urban bak-
grund till år 2020. Tillsammans med detta lade man även fram ett förslag på ett s.k. ”koncentrationstak” för de genomsnittliga årsmedelvärdena av PM2,5 i urban bak-
grund som skall skydda befolkningen mot orimligt höga risker. Koncentrationsta- ket var tänkt att ersätta det vägledande gränsvärdet för PM10 som skulle komma att
träda i kraft år 2010. Efter slutförhandlingarna i Europeiska rådet och Parlamentet blev slutresultatet att PM2,5 ska kontrolleras med ett målvärde i gaturum som över-
går till ett gränsvärde tillsammans med ett exponeringsminskningsmål och expone- ringskoncentrationsskyldighet.
Mål- och gränsvärdet syftar till att sänka de lokala halterna i tätorter med hjälp av lokala eller nationella åtgärder. När det gäller exponeringsminskningsmålet och exponeringskoncentrationsskyldigheten är syftet att sänka halterna som helhet i medlemsstaterna. Möjligheten att sänka halterna i urban bakgrund beror till stor del på hur bidraget från långväga intransport utvecklas i framtiden, här kommer natio- nella och internationella åtgärder ha en större betydelse.
9.1.1 Mål- och gränsvärde för PM2,5
I det nya luftkvalitetsdirektivet finns ett målvärde på årsbasis för PM2,5 som sedan
övergår till ett gränsvärde. Mål- och gränsvärdet ska kontrolleras där halterna för- väntas vara höga och där människor vistas, dvs. i första hand i gaturumsnivå, se tabell 9.1.
57
KOM(2005)447 slutlig - Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om luftkvalitet och renare luft i Europa
Tabell 9.1 Summering av mål- och gränsvärde för PM2,5 enligt luftkvalitetsdirekti- vet (2008/50/EG)
Halt, årsmedelvärde Datum för uppfyllande
Målvärde 25 μg/m3 1 jan 2010
Gränsvärde Fas 1 25 μg/m3 1 jan 2015
Gränsvärde Fas 2 20 μg/m3 1 jan 2020
I likhet med övriga gränsvärden i direktivet finns utvärderingströsklar som styr kravet på antal mätplatser i landet. Den övre tröskeln ligger på 70 % (motsvarar 17 μg/m3) av gränsvärdet och den nedre tröskeln på 50 % (motsvarar 12 μg/m3).
Gränsvärdet ”Fas 2” är ett vägledande gränsvärde som ska omprövas av kom- missionen vid nästa revidering där ytterligare information om inverkan på hälsa och miljö, teknisk genomförbarhet och erfarenheter av målvärdet i medlemsstater- na ska vara vägledande.
9.1.2 Exponeringsminskningsmål och exponeringskoncentrations- skyldighet
Utöver det nya mål- och gränsvärdet för PM2,5 infördes även en exponeringskon-
centrationsskyldighet (skall uppnås till 2015) och ett exponeringsminskningsmål (bör uppnås till 2020). Exponeringskoncentrationsskyldigheten kan ses som en skall-norm och exponeringsminskningsmålet som en bör-norm för befolkningens exponering av PM2,5.
Tabell 9.2 Summering av exponeringsminskningsmål och exponeringskoncentra- tionsskyldighet för PM2,5 i urban bakgrund enligt luftkvalitetsdirektivet
(2008/50/EG)
Exponeringskoncentrationsskyldighet i urban bakgrund (baserat på exponeringsindex)
Ska uppnås till
20 μg/m3 2015
Exponeringsminskningsmål i urban bakgrund (jämfört med exponeringsindex för år 2010)
Utgångskoncentrationer (μg/m3) Minskningsmål Bör uppnås till
< 8,5 = 8,5 0 %
> 8,5 - < 13 10 %
= 13 - < 18 15 %
= 18 - < 22 20 %
t 22 Alla lämpliga åtgärder för
att uppnå målet på 18 μg/m3
2020
Regleringen av exponeringsminskningen utvärderas gentemot en indikator för genomsnittlig exponering, s.k. exponeringsindex, som ska utgöra ett mått på be- folkningens exponering. Indikatorn ska baseras på mätningar i urban bakgrund på ett bestämt antal platser i landet.
Antalet mätplatser som behövs för att utvärdera exponeringsindexet baseras på summan av befolkningsmängden som finns i tätbebyggelse och tätorter som har fler än 100 000 invånare. Det ska finnas minst en mätplats per miljon invånare i Sverige som bor i större tätbebyggelse eller tätort.
Vid utvärderingen av indikatorn ska man använda de senaste tre åren för att räkna ut ett glidande treårsmedelvärde för samtliga mätplatser. Det första värdet för indikatorn (referensåret 2010) ska representeras av medelvärdet av mätvärden för åren 2008, 2009 och 2010. I de fall där det saknas mätdata för år 2008 kan även medelvärdet för 2009, 2010 och 2011 användas som utgångsvärde.
Vid den slutliga utvärderingen av exponeringskoncentrationsskyldigheten (2015) ska indikatorn beräknas som ett medelvärde för år 2013, 2014 och 2015 och för exponeringsminskningsmålet (2020) ska år 2018, 2019 och 2020 användas.
Vid den första rapporteringen av exponeringsindexet ska man även ange vilka mätplatser i urban bakgrund som används vid utvärderingen. När mätplatserna väl fått sin geografiska placering får de inte flyttas eller tas bort före år 2020.
9.1.3 Hälsoeffekter
Partiklar är den luftförorening som bedömts medföra störst hälsoproblem i svenska tätorter58. Det är främst samhällets riskgrupper som drabbas av de negativa hälsoef-
fekterna vid exponering av olika luftföroreningar. De grupper som är känsligare för luftföroreningar är äldre, hjärt- och lungsjuka individer, personer med astma eller kronisk bronkit. Man har även kommit fram till att barn är särskilt känsliga delvis på grund av att deras organ fortfarande utvecklas men även på grund av att de ut- sätts för en högre exponering, har en annorlunda metabolism (ämnesomsättning) och har en högre infektionsbenägenhet jämfört med vuxna individer59.
Det finns i dag omfattande bevis på att exponering för partiklar (PM10 och
PM2,5) ger betydande hälsoeffekter60. Variationen av hälsoeffekter är stor men
omfattar vanligtvis andningssystemet samt hjärt- och kärlsystemet (se tabell 9.3). Tabell 9.3 Viktiga hälsoeffekter relaterade till exponering av partiklar61 (PM10 och
PM2,5)
Effekter vid korttidsexponering Effekter vid långtidsexponering
xInflammatorisk reaktion i lunga
xAndningssymptom
xSkadliga effekter på det kardiovaskulära systemet
xÖkad användning av medicin
xÖkat antal sjukhusinskrivningar
xÖkad dödlighet
x Ökade symptom i de nedre luftvägarna
x Minskad lungfunktion hos barn
x Ökad förekomst av kronisk obstruktiv lung- sjukdom (KOL)
x Minskad lungfunktion hos vuxna
x Reducerad förväntad livslängd
Graden av partiklarnas negativa hälsopåverkan beror på nivån av den halt man blir exponerad för, och det finns i dag inga bevis för att det finns ett tröskelvärde
58
Frisk luft, underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. NV rapport 5765 (2007) –
59
WHO, 2005, Effects of air pollution and children´s health and development 60
WHO, 2005, WHO air quality guidelines global update 2005 61
under vilket man inte ser några negativa hälsoeffekter. Vid uppdateringen av Världshälsoorganisationens riktlinjer för luftkvalitet angavs, trots avsaknaden av ett tröskelvärde, riktvärden för både lång- och korttidsexponering av PM2,5, se ta-
bell 9.4.) för att representera en nivå där risken är minimerad.
Tabell 9.4 Riktvärden för kontroll av lång- och korttidseffekter för exponering av partiklar60 (PM
2,5 och PM10).
PM2,5 PM10
Årsmedelvärde (långtidseffekter) 10 μg/m3 20 μg/m3
Dygnsmedelvärde1 (korttidseffekter) 25 μg/m3 50 μg/m3 1 får överskridas 3 ggr per år (99-percentil)
Valet av riktvärde fokuserar på de långtidseffekter som har kunnat observeras i flera studier där man sett starka kopplingar mellan långtidsexponering och ökad dödlighet. Årsmedelvärdet för PM2,5 valdes för att representera den lägre änden av
haltområde där man i en amerikansk studie funnit bevis för en reducerad dödlighet på grund av partiklar. Riktvärdet för korttidseffekter är satt för att skydda mot ex- tremvärden som resulterar i ökad sjuklighet eller dödlighet.
Enligt WHO ger inte nuvarande riktvärden för PM ett fullständigt skydd för människors hälsa då man inte har hittat något tröskelvärde under vilken exponering av PM inte ger några negativa hälsoeffekter. Enligt en utredning om hälsoaspekter med avseende på luftföroreningar i Europa påpekas exempelvis att det finns stora hälsovinster att hämta genom att ytterligare minska halterna även i de områ- den/regioner som har halter som ligger under nuvarande EU-gränsvärden62.
I den konsekvensutredning som utfördes inför kommissionens nya luftstrategi beräknade man att med existerande lagstiftning för år 2000 minskar den statistiska livslängden med över 8 månader inom EU25 och 3,5 månader i Sverige. Detta motsvarar 3,6 miljoner dödsfall i Europa på grund av exponering av fina partiklar (PM2,5). Fram till år 2020 skulle detta med existerande lagstiftning enbart minska
till en förlust i statistisk livslängd med 5,5 månader och 2,7 månader i Sverige. Detta motsvarar 2,5 miljoner dödsfall eller 272 000 förtida dödsfall i Europa på grund av exponering av PM2,5. I monetära termer översätts dessa hälsoeffekter till
en årlig kostnad år 2020 mellan 189 och 609 miljarder € för Europa.63
Beräkningen av hälsoeffekterna av exponering för PM2,5 beräknades med RAINS-modellen där man använde sig av WHO:s riktlinjer60 för PM
2,5. I beräk-
ningarna togs enbart hänsyn till förändringen av det antropogena bidraget av PM2,5
vilket ger en underskattning då man inte räknar med naturliga emissioner av partik- lar och sekundärt bildade partiklar.
Med EU:s nya luftstrategi skulle dödssiffran på grund av fina partiklar (PM2,5)
år 2020 minska från 2,5 till 1,9 miljoner. Hälsovinsten i monetära termer uppskat- tas ligga mellan 42 och 135 biljoner € per år för Europa vilket kan jämföras med
62
WHO, 2004, Health aspects of air pollution – results from the WHO project ”Systematic review of health aspects of air pollution in Europe”
63
COM(2005)446 final, Communication from the Commission to the Council and the European Parlia- ment – Thematic Strategy on air pollution
motsvarande kostnad för att genomföra minskningarna av luftföroreningar enligt strategin som uppskattas till 7,1 miljarder € per år för Europa.64