Regeringsuppdraget innebär såväl förslag på genomförande av det nya luftdirekti- vet som genomförande av MIKSA-förslaget. Det senare uppkom till följd av att brister i systemet identifierats under en längre tid och att ett regeringsuppdrag för att komma tillrätta med problemet därför formulerats. I detta kapitel anger vi de huvudorsaker som föranlett dels beslutet att ta fram ett förslag på genomförande av MIKSA, dels andra behov av förändringar i förordningen.
6.1 Ansvar för kontrollen
Ansvaret för att kontrollera miljökvalitetsnormerna för utomhusluft ligger på kommunerna och till viss del på Naturvårdsverket. Ett motsvarande kommunalt ansvar för kontroll av luftkvaliteten fanns redan innan MKN-förordningen trädde i kraft 1999, till följd av bestämmelserna i hälsoskyddsförordningen. Dagens 290 kommuner har dock mycket skiftande förutsättningar att genomföra detta ansvar fullt ut. Bäst förutsättningar, resursmässigt, har sannolikt de större kommunerna. Dessa är dock förhållandevis få till antalet. Många kommuner upplever det som svårt att tillgodose alla krav i förordningen.
6.1.1 Höga kostnader för många kommuner
Befintlig förordning ställer höga krav på kommunerna när det gäller kontroll av luftkvaliteten. Undantag ges idag i föreskrifterna för kommuner med färre än 10 000 invånare, som inte behöver genomföra mätningar så länge föroreningsnivå- erna ligger under miljökvalitetsnormerna (enklare kortvariga mätningar bör dock genomföras regelbundet för bekräftelse av att miljökvalitetsnormerna underskrids). Övriga kommuner ska dock kontrollera miljökvalitetsnormerna fullt ut i enlighet med vad som föreskrivs i förordning och föreskrifter. Detta innebär kostnader för både planering, mätning, analys, utredning, rapportering, information och uppfölj- ning. I allmänhet finansieras detta med kommunala skattemedel vilket kan vara kännbart för den kommunala budgeten, i synnerhet för en mindre kommun. Följden blir i många fall att det tummas på antingen antalet mätningar eller att billigare, ej med föreskrifterna överensstämmande mätmetoder, används. Konsekvenserna av detta blir i sin tur att det blir svårt eller i vissa fall omöjligt att utvärdera och jämfö- ra mätdata.
Naturvårdsverket har genom MIKSA-förslaget försökt underlätta för kommu- nerna så till vida att länsstyrelserna föreslås samordna kontrollen av miljökvalitets- normerna samt att färre antal mätningar då krävs. I väntan på genomförandet av MIKSA har Naturvårdsverket som nämnts gjort en uttolkning av 10 § i vilken det anges att kontrollen får ske i samverkan mellan flera kommuner. Enligt Natur-
vårdsverkets föreskrifter15 får kommuner som samverkar med varandra s.k. mätra- batt, dvs. de behöver totalt sett inte mäta lika mycket som om de hade fullföljt kraven i förordningen och föreskrifterna på egen hand.
6.1.2 Kompetens
Till följd av den samhällsservice som en kommun måste upprätthålla, krävs kom- petens på ett mycket stort antal områden. Somliga områden är obligatoriska enligt lag, andra mer av frivilligt slag16. Miljökvalitetsnormer för utomhusluft hör genom 10 § i MKN-förordningen till de förra, vilket innebär att kommunerna måste upp- rätthålla tillräcklig kompetens kring detta för att kunna genomföra det huvudsakli- ga uppdraget, dvs. kontrollera miljökvalitetsnormerna. För en liten kommun, med ett miljökontor med endast ett fåtal anställda kan det vara mycket svårt att upprätt- hålla tillräcklig kompetens på alla nödvändiga områden. Vi ser därför samordning av kompetens med andra kommuner, luftvårdsförbund eller länsstyrelsen som ett kostnadseffektivt alternativ. Redan idag pågår mycket samarbete på regional nivå, ofta i form av luftvårdsförbund. Denna konstellation har särskilda fördelar, dels genom koncentrationen av kompetens, men även genom en effektiv finansiering som inte minst yttrar sig genom att även företag av olika slag ingår i samarbetet.
6.2 Potential att effektivisera kontrollen
Kontrollen av miljökvalitetsnormerna skulle i ett antal avseenden kunna effektivi- seras så att mer nytta för pengarna erhålls samtidigt som kraven i förordning och föreskrifter uppfylls.
6.2.1 Mäta rätt ämnen i rätt omfattning
Svaveldioxid var ett av de första ämnen att kontrolleras i Sverige. På 1960-talet uppmättes mycket höga halter i de städer där mätningar genomfördes. Till följd av lagregleringar har halterna dock successivt minskats och är idag så pass låga att mätkraven enligt MKN-förordningen inte faller ut. Ett stort antal kommuner har dock valt att fortsätta mäta trots avsaknaden av krav. Mätningar av svaveldioxid är förhållandevis billiga jämfört med mätningar av en del andra ämnen. I och med införandet av handlingsplaner (se avsnitt 7.1.30 och 12.5) kan det vara motiverat med en viss omfattning av dessa mätningar, men i en större omfattning kan de ifrågasättas. I en kommunal budget med många utgifter, inte minst när det gäller kontroll av miljökvalitetsnormer, förefaller det i själva verket vara lämpligast att fokusera på de lagbundna kraven. I många fall skulle exempelvis fler mätningar av PM10 behöva genomföras, dessutom med referensmetod eller likvärdig metod samt
i den omfattning som anges i mätföreskrifterna. Viss förståelse finns dock för öns- kan att bevara långa mätserier, såsom fallet är med svaveldioxid.
15
Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av miljökvalitetsnormer för utomhusluft; NFS 2007:7 16
6.2.2 Förbättrad vägledning
I MIKSA-utredningen framkom synpunkter på att det ofta är lättare att få vägled- ning från berörd länsstyrelse eller luftvårdsförbund, där upparbetade kontakter redan finns. Detta förefaller vara naturligt, men det är då viktigt att den vägledande instansen har hög och aktuell kompetens. I MIKSA-förslaget finns förutsättningar för en ökad regional vägledning genom att länsstyrelserna får en skyldighet att samordna kontrollen av miljökvalitetsnormerna. Där det är möjligt bör även luft- vårdsförbund kunna ha en vägledande roll för kommunerna.
Koncentrationen av kompetens samt möjligheterna till vägledning på regional nivå minskar självfallet inte Naturvårdsverkets vägledningsansvar. Verket kommer fortsatt att ta fram föreskrifter, allmänna råd samt revidera handboken kontinuer- ligt. Liksom idag kommer verket även att ställa upp som föredragshållare och stöd vid lokala och regionala möten och seminarier. Det är även av stor vikt att eventu- ell regional vägledning utgår från Naturvårdsverkets föreskrifter, allmänna råd och handbok.
6.2.3 En effektiv rapportering av god kvalitet
Vid bedömning av behov av åtgärdsprogram samt vid granskning av inrapporterade data observeras ibland, av Naturvårdsverket respektive Datavärden för luft, mätda- ta av bristande kvalitet. Detta kan ha olika orsaker, en av dem kan vara bristande vägledning när det gäller hantering av mätdata, en annan kan vara brist på kunskap hos den som hanterar mätdata. Naturvårdsverket utvecklade vägledning på området i och med den handbok som togs fram 2006, Luftguiden17, men kommer framöver
att revidera denna, därigenom kan förhoppningsvis det första problemet avhjälpas. Det andra förhållandet kan eventuellt underlättas genom att kompetensen på det förhållandevis smala sakområdet koncentreras till länsstyrelse, luftvårdsförbund eller motsvarande.
6.3 Referensmetoder kontra likvärdiga meto-
der
I EG-direktiven anges ett antal referensmetoder som ska användas vid kontroll av de reglerade föroreningarna. Ett tillägg markerar dock att metoder som är likvärdi- ga med referensmetoderna även får användas. Likvärdigheten ska styrkas av re- spektive medlemsland. I Sverige har ett dilemma dock varit att regeringen genom 5 kap miljöbalken inte haft möjlighet att ge Naturvårdsverket detta bemyndigande. Det bemyndigande som finns avser rätt att besluta om föreskrifter, inte rätt att fatta beslut om enskilda metoder. I samband med detta regeringsuppdrag har Natur- vårdsverket därför framställt till regeringen om att i kommande proposition föreslå en ändring i miljöbalken som i sin tur via förordningen ger Naturvårdsverket rätt att fatta beslut om enskilda metoder. I avvaktan på detta bemyndigande har Natur- vårdsverket valt att rekommendera metoder som likvärdiga.
17
Se även avsnitt 7.1.27 och 12.4.1.
6.4 Specificering av Naturvårdsverkets ansvar
EG-direktiven innehåller en mängd krav som ska implementeras i respektive med- lemsland. I svensk lagstiftning genomförs kraven i form av miljöbalken och kopp- lad lagstiftning till denna samt förordningen och föreskrifter. Enligt nuvarande förordning omfattar Naturvårdsverkets ansvar kontroll och information angående ozon samt rapportering till EU av mätdata. Därutöver har Naturvårdsverket ett ansvar att utreda behovet av åtgärdsprogram. I praktiken ställs ytterligare krav på verket till följd av vad som anges i övrigt i direktiven. Det gäller bland annat olika mätningar i regional bakgrund. I och med det nya direktivet har det i vårt förslag även tillkommit ansvar för kontroll av PM2,5 i form av exponeringsminskningsmå-
let och exponeringskoncentrationsskyldigheten samt mätning av halter i regional bakgrund tillkommit. Dessutom föreslås Naturvårdsverket överta kommunernas ansvar för kontroll av kväveoxider och svaveldioxid i regional bakgrund. Natur- vårdsverket ansvarar även för det som regleras i direktivets art. 3, bl.a. kvalitetssäk- ring. Ämnet ges något större tyngd i det nya direktivet jämfört med tidigare ram- och dotterdirektiv, se vidare kap 12.4 om kvalitetssäkring.
För att göra det tydligt beträffande vad som kan förväntas av staten föreslås nu förtydligande paragrafer i förordningen kring detta (i huvudsak nya 26 §). Ytterli- gare en anledning är att en del kommuner idag har tolkat kontroll av ozon som sitt ansvar. Det finns även en legalistisk hållning som innebär att EG-lagstiftningen ska genomföras i bindande regler inom medlemsstaterna.
6.5 Information
Kraven på information har under ett flertal år uppfattats som alltför hårda av kom- munerna, det gäller bland annat kravet på daglig uppdatering av vissa ämnen samt uppdateringen av de ämnen som enbart omfattar årsmedelvärden. Naturvårdsverket har under en längre tid haft för avsikt att se över de krav som ställs i direktiven och göra en bedömning av huruvida de kan justeras i den svenska lagstiftningen. Slut- satsen är att en viss mildring bör kunna ske. Se vidare kapitel 7 (ny 38 §).
6.6 Hur fungerar regelverket med miljökvali-
tetsnormer ?
Regelverket kring miljökvalitetsnormer infördes med miljöbalken år 1999. Därefter har somliga justeringar gjorts och fler normer har införts. I Sverige överskrids skall-normerna för partiklar (PM10) och/eller kvävedioxid längs med hårt trafikera-
de vägar i flera tätorter. De första åtgärdsprogrammen fastställdes 2004, för PM10
gärdsprogram fastställts. Generellt är det svårt att i halter utläsa vilken förbättring av luftkvaliteten som regelverket kring miljökvalitetsnormer har haft.
Det är angeläget att regelverket kring miljökvalitetsnormer fungerar och kan uppfylla sina syften. Det behövs både en fungerande kontroll och ett regelverk som medför att normerna uppfylls. Detta uppdrag omfattar huvudsakligen kontrollens utformning och omfattning. Om det samlade regelverket inte fungerar påverkas miljöbalkens trovärdighet och fastställda miljökvalitetsnormer för människors hälsa kommer inte att nås under den närmaste tiden.
Både Miljöbalkskommittén och den särskilda utredningen om åtgärdsprogram kom fram till att åtgärdsprogram bör vara det centrala instrumentet för att uppfylla miljökvalitetsnormer. En översyn av regelverket meddessa utredningar som under- lag är angelägen.